行政司法的行为比较探索

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本文作者：潘牧天工作单位：上海大学法学院

一、两国行政司法的行为依据比较

(一)俄联邦调整行政司法行为的法律规范评介

在俄联邦行政司法的发展进程中,1993年12月12日通过的5俄联邦宪法6成为其行政司法发展到现代阶段的重要标志。该法第118条第2部分规定,俄联邦司法权通过宪法诉讼、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼得以实施。以此拉开了俄联邦行政司法体系建构的序幕。在之后相当长的一段时间里,俄联邦行政法学界对这一问题的研究显得有些淡漠,没有形成系统的理论体系,但行政诉讼程序必须与实现在俄联邦建立行政法院相联系的思想则成为推动俄联邦行政司法实践的巨大动力。俄联邦最高法院院长列别杰夫依据联邦宪法性法律5俄联邦司法体系法6进一步发展了这一思想,提出了在普通司法法院体系中建立行政法院的主张,得到普京总统的赞同。于是,2年俄联邦最高法院基于立法动议权,将联邦宪法性法律5俄联邦的联邦行政法院法6的草案提交到俄联邦的联邦会议的国家杜马并一致通过。从而将俄联邦的行政司法实践推向高潮,也以此初步形成了规范俄联邦行政司法行为的法律体系的框架。其中5俄联邦的联邦行政法院法6理所当然地将成为指导俄联邦行政司法实践最重要的法律,在该法律体系中将居举足轻重的地位。然而,深入剖析该立法草案的具体内容可以发现,草案的许多地方存在不成熟因素,甚至存在实质性的缺陷。这一点在以下几方面体现的尤为突出:第一,该立法草案缺失对行政案件和行政纠纷的内涵加以揭示的内容。该草案较为广泛地运用了行政案件和行政纠纷范畴的有关要素。然而,草案既没有准确表述行政案件和行政纠纷的概念,也没有对二者的本质加以科学界定与严格区分。这在一定程度上造成了行政司法实践领域具体操作上的混乱与不协调。存在对行政案件与行政纠纷不加区分,混同使用的现象。最近一段时间,俄联邦已经的各种公告中客观上更多地体现出行政案件和行政纠纷这两个概念似乎具有相同特征的现象。而这一点,立陶宛较俄联邦而言略有不同。立陶宛颁行的5审理行政案件程序法6同样使用了行政案件和行政纠纷的概念。该法对行政纠纷的概念加以界定,行政纠纷被解释为是个人与公共行政主体之间的冲突,或者是不具有相互管辖关系的公共行政管理主体之间的冲突。但同样存在未对行政案件的概念加以界定的缺憾。而在法律或立法草案中准确表述行政案件和行政纠纷的概念并对其本质予以区分是非常重要的,它是直接关系到行政司法运行所依赖的程序性规范与相应法律救济机制如何科学构建问题的一个相当重要的被考量因素。第二,该立法草案未能体现行政法院应具有的独立、自治的体系的思想及内容。草案第2条将俄联邦最高法院的行政案件司法委员会;共和国最高法院、边疆区法院、州法院、联邦直辖市法院、自治州和自治区法院的行政案件司法委员会纳入联邦行政法院范畴。而专门化的行政案件委员会应当成为普通司法法院体系中的构成分支。因此,该立法草案没有规定行政法院独立、自治的体系是其内容上的一大欠缺,也是其法创制过程中的一个倒退。因为早在1922年苏维埃法律研究所拟定的俄罗斯最高行政法院和共和国的州、省行政法院条例的草案中,便曾确立了行政法院体系的完整思想。该条例草案的第一项曾规定:为了维护革命法制,保障国家机构正确,协调地发挥职能和保护公民的权利而设立最高行政法院和共和国的州和省的行政法院。而这一思想则为立陶宛所承袭并运用到行政司法的具体实践。设立了独立的、不归属普通司法法院体系的行政法院体系,即立陶宛的最高行政法院和区行政法院,以此确保行政司法的良性运作。第三,该立法草案没有明确列出审查行政违法案件的行政法院的职权范围,使草案存在实质性缺陷。众所周知,5俄联邦宪法6的颁布所产生的一个根本性变化就是在实质上改变了对公民与公权力机关之间的纠纷的司法管辖。宪法第46条第2款赋予每一个人对于任何一个国家权力机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的任何一种行为(或者不作为)和决定向法院进行申诉的权利[1]。而这种权利的重要体现便是公民对行政违法行为享有司法控告权。这必然要求法律明确设定审查行政违法案件的行政法院的相应职权。但该草案只在第3条作出了联邦跨地区行政法院是治安法官所审理的行政案件的上级司法审级的简易规定,造成法律内容上的残缺。第四,创建完全合乎要求的行政司法制度缺少行政司法机关活动的程序保障是不可能的。[2](p.227)而该立法草案另一重要缺陷恰恰在于缺少行政法院审查行政案件的具体方式这一程序性规范。这一点,立陶宛的5审理行政案件程序法6的规定引起俄联邦许多行政法学者的广泛关注。该法律不仅明确规定了行政法院的职权范围,而且还非常具体地调整了对行政案件进行司法审查的方式。162条法律条文中,绝大多数规范具有程序的性质。而5俄联邦的联邦行政法院法6草案只有17条,其中几乎没有程序性规范。

(二)立陶宛调整行政司法行为的法律规范评介

1999年,立陶宛先后颁行了5审理行政案件程序法6、5行政法院机构法6、5公共行政管理法6和5行政纠纷委员会法6等四部重要法律。标志着立陶宛步入行政司法实践的成熟阶段,也以此构建了立陶宛调整行政司法行为的法律规范体系。运用5行政法院机构法6,立陶宛确立了其行政法院的完备而自治的体系。使其成为国家司法体系的组成部分,属于专门审查行政案件的专门法院。从1999年5月开始,立陶宛已建立5个州的行政法院和一个最高行政法院。每个州的行政法院都在与相应的州法院活动的区域(普通管辖权)相重合的地域内进行活动。运用5审理行政案件程序法6,立陶宛设定了行政法院的职权范围。在5审理行政案件程序法6中,具体规定了向法院提交申诉书、异议书和申请书的一般规定;司法审查的程序;法院判决的类型和对判决提起上诉的程序以及许多其他程序性规范。同时明确指出,对产生于行政法律关系的行政案件的审查,主要根据5审理行政案件程序法6中所规定的程序进行。在该法没有具体规定的情况下,行政法院遵循立陶宛的民事诉讼法典。运用5行政纠纷委员会法6及相关条例,立陶宛设定了解决行政纠纷的诉前程序,从而以这种非诉手段补充调整公共行政管理和内部行政管理领域产生的各种法律纠纷。值得特别强调的是,立陶宛5公共行政管理法6的颁行为其行政司法的理论与实践注入了新鲜元素,在规范立陶宛行政司法行为的法律规范中发挥着不可替代的独特功效。第一,该法将新的公共行政管理和内部行政管理的概念引入法律流通领域。新型公共行政管理由法律和其他的法律文件调整国家机关和地方自治机关以及其他的由法律授权的主体来执行活动。这种执行活动的目的是实施法律、其他的法律文件、地方自治机关的决定,并对公共公用事业进行行政调整。而新型内部行政管理则是在行政管理领域中以保障具体的国家机关或者地方自治机关、机构、部门或者组织(调整内部机构、管理全体工作人员、分配和管理现有的物质财政资源)发挥职能为宗旨的一种活动。这种活动的目的是使他们能够在公共行政管理或者其他的国家活动领域中以适当的方式完成交给他们的任务。通过立法及司法手段在法律流通领域对之加以确认和保障,对认识行政管理主体因存在权力性和地域性的原则方面的差异,从而构成不同公共行政管理体系,赋予其不同职能以及实施行政程序的权利具有重要意义。但这些概念在俄联邦目前的立法中则尚未得到普及。第二,行政程序以及参与行政程序的当事人的概念在该法中得以确认并被规定下来。在立陶宛,行政程序开始的基础包括:申请人的书面请求;在国家职员和地方自治机关的职员公务通告中所叙述的事实;来自于新闻媒体和其他来源的有关国家和市政机构侵犯公民权利的信息。在这一前提下,公共行政管理主体在审查请求和通过针对申请作出决定时所必须遵守的程序便是行政程序,而申请人和公共行政管理机构便成为行政程序的当事人。第三,该法规定了公共行政管理主体的范围及其活动原则,规定了行政管理的操作规程和行政程序。以此保障公民和其他人员拥有在公共行政管理机构中公平和公正地审查他们的请求的权利,并保障公共行政管理主体作出有充分理由的决定的权利,同时,保证公民拥有对该决定进行申诉和针对非法的行政活动所造成的损失获得赔偿的权利。

二、两国行政委员会在行政纠纷解决机制中的主体地位比较

立陶宛共和国的5行政纠纷委员会法6和由1999年5月4日立陶宛共和国政府第533号决议批准的5行政纠纷委员会工作条例6规定了解决行政纠纷的诉前程序,使之成为在立陶宛的公共行政管理和内部行政管理领域解决法律纠纷的一种非诉手段。通常情况下,对行政纠纷进行诉前审查的主体是行政纠纷公共委员会、行政纠纷县委员会和行政纠纷总委员会。自治的公共委员会和县委员会是在3至4年的时间内建立起来的,分别由5人组成。自治委员会是根据自治会议的决定建立的。行政纠纷总委员会具有法人地位,并由国家预算给予财政支持,其全部成员均为国家公职人员,由国家支付工资。在行政纠纷委员会的职权和审查纠纷的具体程序方面,立陶宛共和国5审理行政案件程序法6做出了明确规定。在职权范围上,虽然有关税务纠纷必须通过诉前程序解决,但审查税务纠纷并没有列入该行政纠纷委员会的职权之中,这些问题由税务立法予以规定。此外,委员会不能解决与当事人财产损失有关的行政纠纷。对这些纠纷的审查列入立陶宛行政法院的职权范围。在审查程序上,申诉或者异议是向行政纠纷委员会提出请求的形式。私人拥有提出申诉的权利,而权力机关、职员有权提出异议。对委员会的所有请求均以合议制的方式进行审查,并应当在收到申诉或者异议书之日起14日内审查完毕。申请人对委员会做出的决定不服,可以向行政法院提起申诉。值得注意的是,立法并没有使用行政诉讼的概念。审查行政纠纷委员会的工作实践表明,一方面,在公共行政管理领域存在着大量的违法行为。这些违法行为主要与各种国家机构的不合法的行为、轻率的作为或者不作为有关,这些行为直接导致了对申请人的合法权益的侵犯。另一方面,在各级行政纠纷委员会的活动中可以发现,行政纠纷委员会在确认引起争议的文件属非法文件后,并不能废除该文件。只能将自己做出的决定寄送给做出文件的机关。如果该机关没有履行行政纠纷委员会的决定,并且在2天内没有纠正被确认的违法行为,只能由相应的有权行政法院废除作为争议对象的行政文件。可见,在行政司法领域,行政纠纷委员会的这种不具实效的监督行为,由于存在自身职权的局限性而不如行政法院对行政文件和执行权的活动的合法性进行的严格监督。与立陶宛共和国相同的是,行政委员会在俄联邦同样发挥着十分重要的作用。但不同的是,俄联邦的行政委员会不参与对行政纠纷的诉前审查,与法院没有直接关系,体现出不同于立陶宛共和国行政纠纷委员会的自身属性。在俄联邦除附属于莫斯科和圣彼得堡市的执行权力机关的行政委员会具有国家机关的地位外,大多数附属于地方自治执行权力机关进行活动的行政委员会属于非国家机关。新的俄联邦行政违法法典没有说明行政委员会的性质。在该法典中,行政委员会仅被提到一次,被立法者称为是审查俄联邦主体法律规定的行政违法案件的行政司法机关。依此推断,根据现行的俄联邦行政违法法典,行政委员会的地位、职权只能由联邦主体的法律规定。同时,俄联邦行政违法法典并没有将行政委员会列入审查行政违法案件的机关名录之中。正如立法实践所证明的那样,调整行政委员会活动的法律只是在个别的联邦主体中被通过。[3](p.55)在许多俄联邦主体中缺少自己特有的、调整行政委员会活动的立法。尤其是直到现在,在加里宁格勒州还没有通过一部规定行政委员会地位的法律。需要特别指出的是,在俄联邦主体中,行政委员会大量的活动往往在事实上接受着相应的调整。例如,根据23年5月6日莫斯科市政府的决定,曾建立了附属于莫斯科市政府的有关行政违法案件的行政委员会。这些决定批准了附属于莫斯科市政府的有关行政违法案件的行政委员会条例。因此,一些地方执行权力机关在调整作为行政司法机关的行政委员会活动的同时,还建立了某些行政程序规范。这随之产生了一系列问题。因为尽管俄联邦宪法涉及了属于俄联邦和联邦主体共同管辖范围的行政程序立法。但区一级执行权力机关的规范性文件不能列入行政程序立法之中,因为这与俄联邦宪法相抵触。而且,俄联邦行政违法法典第22.1条第2项明确规定,行政委员会的活动只应当由联邦主体的法律来调整,而不能由法律之下的文件来调整。可见,对俄联邦主体行政委员会活动的立法调整目前尚存在一定缺陷。在大多数俄联邦主体中,调整其活动的法律没有被通过,尽管这是由现行的俄联邦行政违法法典直接规定的。

三、几点总结性结论

第一,探讨行政司法的相关实践问题,首先应科学界定行政诉讼与行政司法的关系。目前,俄联邦有些学者主张用行政诉讼的术语取代行政司法的术语。[4](p.99)这是一种混淆二者基本内涵的错误认识,不利于行政司法理论与实践的进一步发展。事实上,行政诉讼与行政司法是两个不同的概念,但二者存在密切联系。行政诉讼的定义至少应当包括两个必要因素:其一,通过司法程序审查行政违法案件;其二,对执行权力机关及其公职人员的行为进行司法监督。而行政司法的概念比行政诉讼的概念含义更广泛,它还包括了有关强制执行法院和其他依法有管辖权的国家机关(司法警察部门)的活动。[5](p.14)这对正确划分俄联邦行政法律规范在适用领域存在的三类诉讼关系至关重要。即:建立在执行权力机关实施其权限过程中的关系;建立在执行权力机关(非司法机关)和司法机关针对自然人和法人采取行政强制措施过程中的关系;建立在行政司法领域中的行政诉讼关系。其中第二类关系应由俄联邦新的行政违法法典中的诉讼部分进行调整。而第一类关系和第二类关系的调整问题目前在俄联邦仍存在严重缺陷。从俄联邦的行政司法的实际运行状况及发展态势上看,俄联邦应尽快制定联邦行政诉讼法典来调整第一类关系。至于第三类关系即行政司法,需要予以特殊关注。当前,从保障实现司法审判和建立有效的保障公民和其他团体组织的权利和自由的有效机制的必要性角度,建立专门法院即行政法院对之加以调整的现实需要已非常迫切。第二,就行政司法的理论与实践的实际状况看,立陶宛较俄联邦更为成熟,也更为发达,具有一定系统性。1999年开始,立陶宛着手对行政司法制度进行具体的改革。明确了调整公共行政管理领域的规范文件的概念,建立了通过立法程序设立专门的、审查对公共行政管理主体和内部行政管理主体的行为(不作为)进行申诉的行政法院体系,以及审查由于公共行政管理主体和内部行政管理主体做出的行政文件而进行申诉的制度。通过对公共行政管理主体的行为进行司法监督的方式建立了新的调整行政法律关系的法律制度。事实上,立陶宛通过司法审查的方式所确立的对执行权力机关的活动实行的监督,就是对公共行政管理主体的活动实行的监督。这种新制度并不是简单抄袭西方体系,而是建立在列昂纳斯、利昂梅里斯等立陶宛著名法学家深入系统的理论研究基础上的。因此,针对近几年俄联邦调整执行权力机关活动的行政规范明显增加,但对这方面的理论研究却不如立陶宛那么深入、系统的现状,应当对行政法调整在执行权领域中的管理关系的机制进行深入系统的职能分析,以确定有效的目的和标准,来解决行政法规范在行政司法领域如何监督和规范国家权力,以保证其运行的现实性与正当性这一问题。第三,以民事法律特殊侵入公共调整领域的方式表现出来的行政法和行政法律实践改革的负面趋向,对两国行政司法实践的良性发展造成一定的消极影响。为此,必须科学认识并协调当代社会经济条件下产生的各种新型法律关系,对公共行政管理体系的范畴准确定位,以排除对行政司法理论与实践产生干扰的各种不适当因素。第四,独立、自治的行政法院体系的尽早建立成为俄联邦司法权体系改革的首要问题。在俄联邦形成的新的市场关系改变了国家作为管理工具和调整社会经济过程的作用,与此相应,行政法的职能作用必须重新定位,恢复行政法对所有社会活动领域的影响。同时,行政法调整社会关系的现代机制应当改变其自身的目的设定。占首要地位的不是国家利益,而应是公民的权利和自由。它在行政法调整机制中具有优先地位,这也是建立对权利和自由保障机制的前提条件。这客观上要求必须改革司法权体系,将行政法院补充到司法权体系中来。这一点,立陶宛建立行政法院体系的成功经验在一定程度上可以为俄联邦借鉴。但从俄联邦的实际情况来看,建立现代行政司法制度不宜操之过急,可以分阶段进行。一方面应尽早制定5俄联邦行政司法法6来规范行政司法实践。另一方面,可以通过制定俄联邦行政诉讼法典的方式调整行政诉讼行为,以这种间接手段完善实施司法权的行政法院制度,从而最终建立完全独立的、脱离普通司法法院的行政法院体系。[6](p.64)该体系可以包括俄联邦最高行政法院、俄联邦主体行政法院和地区行政法院。