世贸与行政司法制度的改革

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本文作者：李红工作单位：长春理工大学文法学院

中国加人世界贸易组织,是具有划时代意义的大事,它不仅使中国的经济、社会以及人们的思想观念、生活方式发生了深刻的变化,而且也对中国的各项司法制度提出严峻挑战。虽然WID所涉及的主要是经贸领域中的规则,但它的基本宗旨在于消除世界各国政府对贸易的壁垒,从而合理地利用资源,有效地保护生态环境,建立一个完善的、具有活力的、永久的全球多边贸易体系。因而,从一定意义上讲,WID规则的适用与政府行政机关行政行为的关系更加密切,人世首先是政府的入世。因此,跨入世贸组织的大门,将WID各项规则和原则体系适用于我国,要求我们的政府行政管理改变传统的体制和做法,而与国际惯例接轨,实行严格的依法行政、公正行政和公开行政,从而使我国的行政管理步人法制化的轨道。本文就我国行政司法制度建设的现状及WID对其的影响论述以下观点。

一、中国行政司法制度建设的现状

所谓行政司法制度的建设主要指行政程序法制化,就是国家通过立法,将一些重要的行政程序用立法的形式统一固定下来,作为行政机关实施行政行为的程序依据。行政程序是指行政主体实施行政行为所遵循的步骤、方式、顺序和时限等要素的总和,是由行政行为的方式、步骤、顺序、时限等要素构成的行政行为的过程。实行行政程序法制化能切实保障行政效率和防止行政侵权,维护相对人的合法权益,而且还可以有效地保障公民的参政权,促进行政民主化。自改革开放以来,我国行政司法制度的建设进程逐步加快,行政程序立法取得了明显的成绩。尤其是近几年来,我国先后制定了一大批行政程序方面的法律、法规和规章,使行政程序无法可依的状况有了明显的改善。如《公司登记管理条例》、《治安管理处罚条例》、《行政复议条例》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等。而且,有些领域的行政程序制度已经相当完备。如行政处罚程序、行政复议程序等。以行政处罚为例,1996年颁布的《行政处罚法》,对行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序以及行政处罚的执行程序都作了统一、明确、具体的规定。随着法制建设的发展,我国行政司法制度的改革价值取向发生了明显的变化,行政程序已不再被单纯地看作保障行政管理、提高行政效率的工具,它的控权功能和保护公民权益的功能逐步被立法者所认识,如告知程序、回避程序、复审程序的建立,充分表明我国的行政司法制度建设正逐步向现代法治迈进。尽管我国的行政司法制度建设有了长足的发展,取得了明显的成绩,但从总体上看,我国的行政司法制度建设的水平还相当低,行政司法制度还存在诸多问题。宪法和基本法律中缺少有关现代行政程序基本原则的一般性规定,没有相应的宪法原则和精神,致使我国行政立法现代化的程度低。在“重实体轻程序”的观念的影响下,行政立法的重要性长期以来有所忽略,许多重要的行政程序制度至今没有建立起来,而已有的程序法规范通常又比较原则化,操作性不强,严重削弱了行政程序控制行政权和维护公民权的作用。在我国行政执法实践中,行政执法部门对已有的程序规范有法不依、执法不严的现象非常普遍,结果造成了我国行政执法混乱、无序的局面。再者,由于缺乏统一规划,造成许多行政程序设置不科学,或已有的行政程序规范没有及时修订而失去了合理性。以上种种情况表明,现有的行政程序法律规范已不能适应中国入世的需要,制定、修改现有的行政程序法规已是迫在眉睫。

二、中国入世后,Wl,O规则对中国行政司法制度的影响

行政程序涵盖了Wl,0协定的最主要的部分,涉及了十几个行政管理事项,包括了数十种行政行为。而WID规则对行政程序法影响最深远的应该是行政司法制度的规定,WID所规定的基本原则主要有统一原则、公平原则和公开原则,这些原则大大丰富了我国行政司法制度的内容。

1.统一原则

行政程序统一原则可以说是Wn)协定中的非歧视原则与国民待遇原则在行政程序法中的体现。它的基本指导思想是各成员国的缔约一方保证缔约国另一方的贸易主体在本国境内享受与本国贸易主体同等的待遇。主要有三方面的含义:一是中央与地方政府制定的与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定措施的效力层级的问题;二是上述贸易、货物、知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定措施的统一实施问题;三是对实施过程中出现的不统一与歧视性对待提供救济途径问题。这些规定对我国制定行政程序法提出了三方面具体的要求:(l)统一协调中央与地方各政府行使抽象行政行为的权力,特别是中央各部委与地方政府的行政规章、决定与措施之间的效力层次以及经济特区、经济技术开发区等实行特殊的关税、税收和特殊管理制度的地区政府的行政规章、决定与措施之间的效力问题,即在行政程序法典中要有权限条款、管辖权、职责及权限冲突条款。(2)需要明确行政行为的成立、有效与无效和可撤消的条件,并统一制定各类行政行为的程序,如调查程序、执行程序、许可程序等。(3)需要规定监督、救济与责任机制条款。这些要求是为目前我国行政法学者所忽视的。

2.公平原则

按照行政法学界通行的观点,行政程序公平原则的功能主要是控制行政主体的自由裁量权,它要求行政主体所选择的行政程序必须具有可行性、科学性、合理性及正当性。在适用范围上重点是行政主体的行为。但是,确TO协定所要求的行政程序公平原_叨却强烈地体现出它自身的丰富个性,不论在功能,还是在适用范围上都与我国行政法学通说存在明显的差异,与行政法制统一原则存在类似之处。公平原则也可以视为是最惠国待遇与国民待遇原则在行政程序法中的体现。依据最惠国待遇原则,行政程序公开性要求:在他国的对方或多方公民、组织之间,成员国应平等对待,即成员国无论在制定行政规范性文件,还是具体执行行政决定与措施时都应平等地适用于他国双方或多方主体,而不能出现对一成员国适用这种规则或程序,而对另一成员国却适用其他的规则或程序、或要求一成员国履行此种行政程序义务或规则,而对另一成员国在相厉的情况下却履行彼种行政程序义务或规则。根据〔AIT1994的规定,国民待遇原则与最惠国待遇原则有着同样广泛的适用范围,该原则对行政程序公平原则要求:在本国公民组织与他国公民、组织之IYl应平等地对待,即成员国无论在制定行政规范性文件,还是具体执行行政决定与措施时都应平等地适用于他国双方或多方主体,而不能出现对一成员〔g适用这种规则或程序,而对另一成员国却适用其他的规则或程序、或要求一成员国履行此种行政程序义务或规则,而对另一成员国在相同的情况下却履行彼种行政程序义务或规则。由此可见,WrrO办定中的行政程序公平原则在功能上特别强调成员国政府行为的非歧视性,而不是控制其自由裁量,又;在适用范围上是突出了本国的行政相对人与他国的双方或多方行政相对人,而不是行政主体自身的行为,这些要求与我国现有学说是存在差异的。公开原则对于行政公开原则,我国各学说观点一致,其主要内容是行使行政权的依据公开、信息公开、决定公开。目的在于防止行政权的滥用与扩大公民的参与机会。WID协定的行政程序公开原则同样显示出与我国通说的不一致之处。公开原则可以视为透明度原则对行政程序的要求。根据CATrl994与“乌拉圭回合”达成的协议,透明度原则适用于WID整个协议,成为其最为基本的原则之一。它要求:影响货物贸易、服务贸易、知识产权保护、外汇管制的一切行政措施,包括法律、法规、规章、法令、行政指导、政策和其他行政措施迅速公布。根据透明度原则的要求,行政程序公开性原则的要求是:从公开的主体看,除了行政机关、法律与法规授权和委托的组织行使行政权力的过程和结果需要公开外,部分在形式上虽不具备行政主体资格,但在实质上行使公共权力的并影响货物贸易的公平交易与竞争的组织的行为的过程和结果也需要公开。从公开的对象看,制定抽象的行政行为的程序与结果要及时公开;行政决定、命令与措施政策的结果要及时公开;行政执行程序,特别是一些影响行政相对人的内部行政程序要公开;对公开要有法律保障。在从月D协定中,为确保透明度的实现,规定了成员国政府需要履行大量的通知义务,并专门建立了贸易政策评审机构。在统一的行政程序法典中,为确保公开原则的实现也应有专门条款规定相应的机制,如行政相对人获得信息的权利、行政主体说明理由的义务等。由此可见,WID协定中的行政程序公开原则无论在公开的适用主体,还是公开的对象与保障上都提出了比我国现有理论更高的要求。显然砚qD规则中的这些要求,对我国当代行政程序的基本原则在适用主体、基本价值趋向、内容等万面提出了相应的标准。由此,我国行政司法制度必须作出相应的改革和创新。