我国司法经费的司法改革

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本文作者：张仁善工作单位：南京大学法学院

一、司法经费政策一波三折

清末司法改革,由中央命令各省行政长官负责筹办司法经费,责任明确。民初以来,沿用不变。北京政府时期,虽中央政权变化不定,但对全国法院并没有造成大的影响,原因也在于司法经费出自省库而非中央。即使这样,司法经费也不够充足。1926年,由参加华盛顿会议的12国代表组成的中国法权调查委员会实际考察了中国司法状况后,指出的中国司法4点缺陷中就有/司法经费不足及法官之薪俸过少0一项¹南京国民政府建立后,已不采用省行政长官监督的司法制度,但各省司法经费原例为国库开支的,均改为各省预算的一部分。1927年,各省设置司法厅长,由省委派员兼任,为一省的司法行政官,出席会议,参与省政,与其他各厅、委地位相等,省政府财政厅支付支配款项时,司法厅厅长为参加分配的一员。以后司法厅裁撤,把各省司法行政划归高等法院院长统辖,但法院不属于省政府行政系统,院长又不是省政府委派,不能出席省府各种会议,参与整个省政,于是各省对司法经费的拨发每多留难。加上各省军政费用急剧上升,司法经费每被忽视,或拖延,或折扣,法院监所/常有不能维持现状之可虑,而发边瘠省份之法官,甚或留则不得一饱,去则苦无路资。01929年,国民政府司法院院长王宠惠在国民党三届三中全会上所作的5关于司法改良计划事项十八年三中全会大会之司法院工作报告6中,提出了关于司法改革的13项计划,其中就包括/确定司法经费0和/注重司法统计0两项,º1934年5月21至27日的第二次全国财政会议后,曾有司法经费原则上由国民政府中央负担的动议,但中央处于通盘筹划之中,仍令由地方拨付。地方则借口推脱,不肯认真奉行,司法经费更加窘困于前。1935年9月,全国司法会议召开时,距1929年司法院院长王宠惠在国民党三全会上讲话发表已有6年,可是报告中所提的经费计划/丝毫未能实现0。不但各省法院监所如此,就连中央机关的司法院、司法行政部、最高法院、检察署、法官训练所、法医研究所及上海一、二特区的高等分院、地方法院及其监所,每个月的10多万应由国库支出的经常费,国库/亦未支出一文0,完全靠司法行政部的印纸、状纸工本费收入而存活。»1941年,还处于抗战时期,重庆国民政府中央将各省司法经费一律改为由中央国库直拨,不经过省库。司法经费改归国库统筹统付后,司法经费的落实情况大有好转。只要司法行政部部长与财政部部长取得联系,经行政院批准,司法经费就能由国库拨出,按规定十足发放,新法院及监所的建制经费也有了保障。当时司法界觉得少了一种牵制,颇为称颂。数额也相对得到保障,以1944年)1946年为例:¼年度额数(法币元)约占国家总预算的份额1944842,383,9231%19453,664,564,2001%194637,421,061,0001.5%3年之中,司法经费总数及所占国家总预算的份额与1937年以前,并没有大的增加,总盘上仍有所减少。因为参照前述1937年前3年的经费份额,中央司法支出为1%,地方则有2%)11%不等。而现在全国平均数只有1%)1.5%。但总算有了由中央固定财政来源,这对经费一向拮据且受地方财政牵制的一些省份的司法界来说,尤为可喜。按照如此涨幅,实际兑现,司法局面势必大有改观。不久,法币贬值,愈演愈烈,而粮食部所核的/米代金0,审核、拨发慢得出奇,甚至半年以上才能拨到。在法币贬值频率较高的情况下,半年以后才拿到半年以前所核定的/米代金0,实际上已没有什么价值。而各省高等法院所辖单位:省高等分院、地方法院、司法处、监所等,一般要在数十上百个以上。中央国库为省事起见,均拨由高等法院统领转发。高等法院领到经费后,转发转汇,即使认真、迅速,也要费些时日。所属单位,晚拿到一天,人员的痛苦就与日俱增。½1948年/八#一九0之后,政府发行金圆券,物价暴涨,币值剧跌,司法经费更是朝不保夕。而且这种现象不是司法界特有,几乎所有的国家机关及公职人员都陷入有钱无值、有钱无市(除了/黑市0)的境地。各行各业都在等米下锅,政府也就不可能单独给司法界/开小灶0。司法界只能与其他部门一样,忍受通货膨胀的煎熬。

二、司法经费筹划政出多门

南京国民政府时期,司法经费问题概括起来存在三大缺点:预算数额过少;预算数额无保障;支付保管机关不集中。以1935、1936、1937的司法经费为例,中央每年的司法支出为300万元,仅占政府年财政支出的3%。如果除去上海租界法院看守所的支出月100万,则仅占中央财政的1%。各省每年司法总支出为2000万元(依1931年预算),因地区差价,大致占各省财政支出的1%)11%不等。用于狭隘的司法支出(监狱看守及司法机关等),平均约有1/3。¾由于大部分经费由省财政负担,各地税收状况及行政长官的重视程度,往往决定各地司法经费数额的多少,所以各地司法经费的筹划存在很大的不平衡性。1935年,全国各省都对各级近几年的司法状况进行了报告。根据报告,司法经费落实得比较好的省份以山东、江苏为最。1930年至1936年间,司法经费能像山东那样,连续几年保持在200万元以上、省政府一点不加折扣、十足发放且职员的薪金几乎没有拖欠的省份堪为凤毛麟角。江苏司法经费虽然也只拨了8成,但江苏的法收工作做得较好,司法经费系根据划分国、地收支标准,编制预算。所有收支预算数目历年都有增加。1934年度,综合各地院及新监所历年收入,与预算数额,有盈无亏。只有兼理司法的各县收入仅有预算定额的六七成。即使如此,因全省司法经费全依赖省库拨发,历年因省库未能照拨,积欠各级法院的司法经费仍有不少,只能由各级法院设法挪垫,不免影响一切法院设施。同属于沿海省份的浙江,经费状况不如江苏。该省政府从1931年1月开始,厉行紧缩政策,将1931年度各机关预算数8折实发后,到1935年止,并未实施新预算,财政窘况已可想见。到1936年2月间,又将八折实发的预算,再减去十分之一,司法经费更加拮据。国民政府前期,个别省份的司法经费逐年增加,多数省则是逐年减少,有的省份减少的幅度特别大。如湖北全省司法经费1930年度,地方预算支出处数目为2,053,963元,1932年,此数被七、八、九3次打折,1934年,虽然增加了120,000元,但总数只有1,454,497.56元。1935年仍照此标准预算。这已比1930年度的经费少了55万元。从1936年8月起,经湖北省政府委员会决议,按照前列标准,再打八五折,一下子减成1,236,322.93元,仅抵得上1930年费用的六成。河北省在1930年以前,全年预算为240多万,后一再核减,每月只有13万多,名为/维持费0,全年共计150多万,生生减去100万。至1935年前后,又要按省行政机关之例,将仅有的/维持费0只发给三分之二,剩下100万,司法经费连/维持0的水平都达不到。1936年6月,省政府改组,并从天津迁到保定,地方上变动很多,司法经费的问题更为严重。¿司法经费的筹划受地方财税政策波动的影响较大:地方赋税收入充足,拨给的司法经费会相应增多;反之,则会减少。如广东全境的司法经费,1935年前,总共2,160,000多元,均由广东省财政厅拨给,高等法院和地方法院的经费尚无拖欠,只是各县地方法院的经费存在困难。因广东实行3年施政计划,将田赋完全取消,改成地税,政府的收入很少。而田赋已经取消,各县司法经费是由省财政厅指定由田赋支拨,因此县级法院的司法经费倍感困难,有的县甚至积欠经费五六个月。贵州省的金融,完全依靠税收,税收不确定,造成司法经费的不确定,司法职员的薪金也才能按7折发放。人为因素的作用,在司法经费筹划中举足轻重。各省司法经费的落实一般都在八折以下,且常需司法行政部部长与各省高等法院院长出面,同省最高行政长官接洽协商,勉强保证司法经费部分到位。除非高院院长与省政府主席交道特别深,司法经费才可发足。如山东高院院长吴贞缵任内,与省主席韩复榘关系密切,韩在经费方面全力支持山东司法,不但经费发足,而且还另外拨款,以供增设法院、新式监狱和看守所之用,在全国各省中,法院办得最好,多次受到司法行政部传令嘉奖。À省主管人员的调动,随时都可以影响司法经费的拨放。如浙江省,一度因监狱人犯激增,急需改良、增设监狱,1936年,原有监狱仅杭州、鄞县、嘉兴、永嘉4处,1930年春,浙江高院院长郑文礼曾拟定在旧府治添设新监狱7所的计划,为省主席张静江所赞同,允许拨款,分期建筑。不久,因张静江离任,浙江财政随之渐入窘境,原定计划只好停止。Á1941年以后,司法经费由中央统一划拨,避免费出多门,各省法院无须仰仗地方行政主管高抬贵手,司法独立有了一定保障。但是,持续多年的外患,加上不断而来的内忧,国民政府财政状况每况愈下,特别抗战胜利不久,国民党重燃内战战火,劳民伤财,国库耗尽;/八#一九0之后,金融混乱,经济崩溃,政府入不敷出,司法经费不能及时划拨各省法院,为应付各种开支,各地法院不得不向当地政府临时借贷,以度难关。既然有求于人,碰到涉及地方有关机关的案件,不得不受制于人,很难公正处理。如1948年,乐山城外恒丰机器米厂欠四川财政厅的贷款,因法币贬值,该厂破产,无法清偿债额。经乐山地方法院民事庭判决拍卖,由王某拍得,全部价款已经交清。四川省财政厅、乐山田粮处拒绝将该厂交付拍得人。王某虽一再催请,法院考虑到当时司法经费虽然说由中央划拨,但每月并不能按时领到款项,此时正向田粮处借粮米,维持员工生计,有求于人,自然不敢过于得罪财政厅及田粮处。只好采取/拖0字策略,敷衍声请人。直到1949年秋季,该案才执行结束。而这期间的通货膨胀等,给声请人造成的损失,法院是不管的。司法经费还是没有完全摆脱地方行政机关的牵制。

三、司法收入管理缺少章法

司法行政部曾想方设法开源,增加法收。/法收0就是法院对外各项收入的总称,抗战以前,法院经费困难,法收对法院人员薪俸、办公费、设备费等开支费用,多有补助。因地域、管理水平等差异,各地法收数量悬殊很大,搞得好的地方,提留多,反之,提留少。司法条件自然就有优劣之分。司法收入包括如下几种:状纸收入和印纸收入;罚金、罚锾;没收、没入及没收物的变价;登记费、公证费、非讼事件申请费。司法经费归省府拨发时,各省法院除向部交纳状纸、印纸、贴花等工本费外,其余解送省库,由省库在司法经费拨款中统一划抵,为该省法院支配,以贴补司法开支。受各省军政形势影响,司法经费多不能十足到位,国民政府也未予以足够的关注,司法形势依然严峻。司法行政部部长王用宾在1935年司法会议后就抱怨说:/循是以往,若中央无负责筹划之计,放任不问,听任各省日亏月累,去法院监所崩溃不可收拾之日将近,一面高呼撤废领事裁判权,一面视法院监所存废之命脉,若无关重轻,此矛盾之至者也0。司法经费既已入不敷出,若能精打细算,上下齐心,勒紧腰带,共度时艰,尚能保存司法一息元气。偏偏有利欲熏心、贪图便宜之辈,专打司法经费的主意,竟相啃啮这块所剩无几的/蛋糕0。由于地方法院的司法经费和司法收入归法院院长管理支配,有的法院院长利用这项特权,财务不公开,通过各种途径,把司法收入变为自己囊中的收入。如1934年,童杭时接任福建高等法院院长之后,很少照章报解,或以私人名义,将法收存入银行,所得利息,全归自己腰包;或乘法币贬值,将大部分存款提出,兑换港元,高院内部会计仍按法币记帐;或侵吞省府为避战祸而发给员工的迁移费。司法经费问题在不少地区法院院长与检察官之间、院长与职员之间引发的矛盾颇多,导致工作上不能配合协调,甚至势同水火,互相拆台,积冤益深。在缮状费、状纸费、印纸费上,法院院长也可运用权力,大做手脚,从当事人手中额外捞钱。民事、刑事状内用纸,一向不归诉讼人负担,1942年以后,则要求诉讼人向商店直接购买。有的县司法处审判官、书记官觉得有利可图,自制状内用纸,强迫诉讼人购买,价格远远高于商店售价。至于状纸的缮写,向不归法院专理,诉讼人可任意请人。有些法院为了/创收0,竟开办起专门缮写状纸的业务,派有专人负责。如1940秋,四川阆中分院院长感到缮状有利可图,开始在院内设立缮状处,雇佣一个书记为录事,专门撰写状纸。每写一状纸,公开向当事人要钱,视其贫富,索要金额不等,以至外界传言,/该法院就会要钱0。的法院院长则拿领来的所属司法经费,利用物价时间差,作投机买卖,大发其财。司法人员可以乘乱征法收之机,玩弄法律,坑蒙当事人。下级法院办案,法官常以/非勘不明0为由,收受勘验费,且很多为民事案件。此时检察官往往争先受理,借口勘查,勒索费用;一路开支,又可在公家帐面报销,然后量当事人给予多寡,作起诉或不起诉处分。有关规令法规明确规定,刑事案件侦查的出差旅费,由公款开支,不能向当事人收取。由于检察官把握起诉权,有的案子发生后,在检察官方面,早一天晚一天,关系不大;在当事人一方,则心急火燎,迟延一天,就可能对证据的收集及今后的指控产生不利影响。有的检察官就利用当事人或当事人家属急于勘验案件真相的心理,故意索要差旅费或其他费用。当事人一方当然不情愿,为求检察官迅往侦查,又不得不忍痛破费,出钱/请驾0。1939年1月,广东英德地区张廷钜儿子张瑞麟被人害死,该院书记官梁某前往勘验,梁乘机索要差旅费。事后司法人员因当事人举报,而被处分的很少,没被举报的为数更多。存心不良的当事人为在诉讼中占优,居然认同这种陋规。如发生在广东大埔的一起契据确认案件中,并不涉及土地界址纠纷,一方当事人却坚持请检察官前去勘查界牌,愿交勘验费和其他一切费用,还说不去就不明案情。其实是借此机会,与检察官套近乎,联络感情。在诉讼中获利的当事人,一般是不会举报检察官的受贿行为的。殊不知,当事人的怂恿,反过来会加深检察官敲诈恶习,贻害更多的当事人,对司法腐败推波助澜。

四、司法改革步伐踌躇不前

全国司法经费除京师审、检单位及监所由财政部直接拨发外,各省都由该省财政厅拨发,预算、决算也由财政厅审核,司法方面遇事就不能不迁就行政方面的意旨,保持司法独立的难度随之增大。司法经费由省库划拨时期,高等法院院长作为全省司法领导,要解决司法经费问题,必须与省政府主席保持密切联系。一些省名义上归属中央,实权则操纵在地方军阀手里,经费支出由省政府说了算。司法行政部派任各省高等法院院长时,都要考虑该院长与该省主席之间的关系程度,有时干脆接受省政府主席的推荐,省政府主席也乘机安置自己相中的人选。司法行政部只有在省主席点头后,才可正式委任高院院长。高院院长要与省方联络感情,就不得不从事其他行政活动及各项应酬,从而影响职权行使。后来中央鉴于该制度的缺陷,准许高等法院院长列席省政府会议,但不过是中央的一纸命令,并没有在行政法或法院组织法中有所规定,且仅限于列席,并不是对一切提案都有发言权和表决权。此命令未起到实质作用,各省经费还是不能十足发放。由于司法经费要仰仗地方行政,中央司法行政当局委派高院院长,竟然要看地方行政长官的脸色行事。由于司法经费的增减,普遍受到地方行政长官意志的影响,高院院长的职位,也视他们与行政长官的交情而定,以致各省司法机关之长官/罕有不迁就省政府之财政等机关者。盖非如是,则司法机关无以维持也。各省高等法院院长之去留,不以学识经验为标准,而以与省府当局之有无渊源为断。其与省府当局有渊源者,纵无学识经验或完善人格,司法行政当局亦不敢轻予更调也0。l|司法经费支出机制的不健全,制约司法独立,由此可见一斑。司法经费的短缺,严重阻碍中央及地方法院的建制。国民政府定都南京,实行/五权0政治,1928年冬,颁布的司法院组织法就规定,在司法院之下,设立行政法院,与司法行政部、最高法院公务院、公务员惩戒委员会并列。1931年11月20日,颁布5行政法院组织法6,其他3个机关都相继建立,惟独因经费及法庭问题,行政法院历时4年,至1933年初尚未建立起来。地方法院的筹建步伐也受经费短缺的滞碍。南京国民政府时期,司法体系由四级三审制改为三级三审之后,本应马上建立高等法院及地方法院,使人民不致因距离法院太远,而受时间上的耽误和经济上的损失。司法行政部在1933年年度工作概要中,已有添设高等法院分院及地方法院的计划,但要实现这项计划,经济问题仍是首要问题。以当时司法行政部的财政情况而论,除了勉强将各省分院略为增设外,添设地方法院,短期内难以实现,全国由县长兼理司法的还占90%,社会各界明知县长兼理司法的种种弊端,但面对经费拮据,也无可奈何。即使是法收工作做得较好的江苏省,各地法院的建制也很不平衡。如位于数省通衢的苏北重镇徐州,自1914年裁撤法院后,司法事务归并到各县兼理,此后的20多年中,社会人士对于法院几乎忘却,民刑事上诉人,均要赴江南上诉,长途跋涉,时间经济,均感困难,因此/受怨抑不能伸雪者,不知凡几0。南京国民政府建立后,决定在徐海之间设立法院,讨论了多次,因经费与院址没有着落。一直拖到1935年1月1日,才开设江苏高四分院,附设地方法庭,/此为徐海间唯一之司法机关,亦徐埠新兴事业之切要事业0。从这时开始,1935年1月前,上诉苏州高院交高四分院审结,上诉到江宁地方法院的未结案子,交高四分院地方庭审结。分院成立时,刑事上诉在押人没有看守所收容,暂时寄押在铜山县府看守所,后因人犯日多,才收买一家民房60多间,稍事修饰,即成为看守所。三四百名在押人拥挤在这些民房中。按照1935年7月1日实施之法院组织法的要求,铜山县应按时成立地方法院,但为经费所限,规定地院人员及检察官等,均由高四分院人员兼任,因此两级法院实际同设于一处。

司法经费都是按司法事务的多少、编制员额的计划预算的,其他机关经费减少后,可以通过裁员减支,弥补不足。司法人员定编定缺,不能裁减,所有人员薪金只能在原有基础上,不断折扣。加上要维持工饷,保证囚粮,必须从司法经费中提补,所以司法人员的薪金所剩无几。如河南省1935年改行三级三审制后,虽然增设了第三高等法院一处,淮阳地方法院一处,及许昌等5县的县法院改为地方法院,经费却丝毫没有增加。全省的司法经费每年共计130多万元,司法收入每年只有30多万元,除解部印纸、状纸工本及划拨省库补助司法经费外,呈准留院的补助费每年才12万多元,用来增加薪金、增加员工根本不够。1936年司法人员照例晋级加俸,并不能实支。连分派到河南的候补推检所需津贴,都无款可发。除60元以下的职员薪金十足发给外,高级职员按俸薪多少,确定折扣的多少。本来拟按八成半折扣,但除去种种捐款,及河南的善后工程,规定公务员薪金都要提成储蓄,实际所得,不到六成。多数地方法院由于条件简陋,人才奇缺;即使原有的司法人才,也因法院经费不继,跳槽改行。如1930年期间,北平法院薪俸尚有7成,天津法院仅有5折,/素日稍负时誉之推检,均改就律师生业,不愿更为五斗米折腰0。有的则想方设法,异地调动:边远贫瘠省份的法官请求调往内地;内地省份的法官,请求调往江苏、山东;江苏、山东的法官请求调往上海,影响了司法队伍的稳定及政府司法机器的正常运转。1936年,政府才开始在全国普遍建立县司法处计划,逐步把县级审判权与行政权分开。所有经费均由省库负担,司法行政部甚至下达死命令:/纵为事实所限,经费不能多增,亦必依照该条例)))5县司法处组织暂行条例6如期改设县司法处,以期审判官之职权独立,待遇提高,藉符中央逐渐改革第一审机关之立法精神。可是这次改革,也仅做到审判权与行政权的分离,即司法处审判官掌理审判,县长仍兼掌检察职权及县级司法行政权,检察权和行政权依旧合二为一,其弊病显而易见,政府却无力彻底变更。有的原来就偏少但已改设的地方法院,竟因经费短绌,不得不停办。如至1936年,福建南平、仙游、福清、连江、福安、长汀等地院,及同安等8个司法公署,因省财政厅已不发给经费,各院经费没有着落,先后停止办案。加上地方不靖,省财政竭蹶,即使依照预算,省财政还是不能按月照给,法院人员的薪水已到了不能再欠的地步。

内地或边远地区的省份,地方财政本来就基础不厚,碰上天灾人祸,更是入不敷出,司法经费难以保障。有的省份司法经费,本身就不能十足发放,还要用于政府其他开销。如江西省的经费,在国民党中央/剿匪0期间,尤感窘迫。1932年度,仅640,000余元,还只按七成发给。到1933年度,虽然增加了79,000元,又因坐扣两成协助/剿匪捐0,等于在七成之外,再减去二成,司法工作更难支持。各院职员一边要协办/剿匪0工作,一边要坚持办案。省府考虑司法人员不能枵腹从公,只好增加补助费,以济生活所需,但也只能按八九折发给薪金。由于经费关系,江西高院及两座新监及南昌看守所房屋,均年久失修,行将倾圮。1935年,拨出一点费用稍加整修,才无碍观瞻。南京国民政府时期,司法经费在省库拨付时,筹划不能统一,深受地方行政牵制;改由国库拨付后,适逢国难当头;抗战胜利后,又值恶性通胀,政府始终没有找到弥补经费短缺的良策。司法经费的不足,迫使一些地方法院在开辟财路上大动/歪点子0,要么以罚代法,如绥远各县司法公署,经费分文无着落,专恃罚款开支,每一案件,非罚锾不可;要么捏造名目,乱征法收者有之。各级司法人员,薪少事多,生计本已艰难,如果品行不端,无疑会利用经费管理体制上的漏洞,上下其手,弄法害民,严重败坏司法风气。因此,南京国民政府时期,司法独立始终缺乏厚实的经济支撑,经费问题既是制约司法改革的瓶颈,也是司法腐败的渊薮之一。在这种大气候下,欲求司法官脱离行政束缚,保持独立办案姿态,养成独立不羁精神,何从谈起!司法改革,离不开足够的经济保障;司法独立,司法机关必先有独立的财政支配权。南京国民政府时期,司法改革缺乏厚实的物质保障,导致司法机制难以正常运行,引发诸多司法弊端。当今社会,这一问题并未得到根本解决。司法机关缺少独立的财政支配权已成为司法独立的一大障碍,更不用说还有其他诸多掣肘因素。正如有学者指出的那样/我们长期以来将司法机关置于同级党政机关的领导和控制之下,所谓-人财物.都要仰赖同级党政权力,在这种情况下,欲令法院独立审判,岂非强人所难?加快司法改革,实现司法独立,防治司法腐败,避免再现南京国民政府时期的司法弊端,必须切实处理好经费的筹划管理与司法改革的关系。