民事司法环境修复责任选择性适用

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2018年6月，最高人民法院意见，明确要求“充分运用司法手段修复受损生态环境”，服务和保障新时代生态文明建设。①自最高人民法院于2015年通过司法解释②扩大“恢复原状”民事责任的适用为环境损害提供司法救济以来，环境修复作为救济环境损害的重要方式大量进入民事司法视域，③并在环境民事公益诉讼中基于公共利益的考量成为主要责任方式。但是，在形态、功能和价值等方面，“环境”都迥异于传统民法中作为权利客体的“物”；“环境修复”也远远超出了民事责任中“恢复原状”的本义，从而引发大量理论争议和实践困惑。［1］本文在界定民事司法中环境修复责任内涵的基础上，总结环境修复责任民事司法适用的实践模式和现实困境，为民事司法适用环境修复责任明确可选路径。

一、民事司法中环境修复责任的内涵界定

环境修复责任不是一个内涵明确的法律概念。虽然最高人民法院相关司法解释直接运用了“环境修复责任”这一概念，但在理论研究和司法实践中，“环境修复”“生态恢复”“生态修复”与“生态环境修复”等概念常常被等同视之；“环境修复”与“恢复原状”“损害赔偿”等责任方式的关系也不明确。环境修复责任的内涵亟待从根据、内容、目标和性质等方面进行厘清。责任根据方面，环境损害行为是产生环境修复责任的根据。虽然环境损害行为常常是有益活动（主要指解决社会需求的生产活动）的附随行为，但对环境造成损害的行为仍属于“无价值行为”，应当成为法律责任的设定根据。损害担责是我国环境法的一项基本原则，意指损害者应对其造成环境污染或生态破坏的行为承担法律责任。根据《环境保护法》“损害担责”原则的要求，环境修复责任应由环境损害行为人负担。环境损害行为人的环境修复责任不同于政府依据“国家保护和改善生活环境、生态环境，防治污染和其他公害”的宪法义务而承担的环境保护责任。政府主要在无法识别责任主体、责任主体灭失或丧失责任能力的情况下承担“兜底性”责任，［2］但这种责任已经超出民事司法的裁判范畴。责任内容方面，环境修复责任具有“硬”与“软”的两方面内容。环境损害行为往往具有因损害而应受社会非难性和因发展而具有社会共享性，这就决定了因环境损害行为而引发的环境修复责任具有“硬”与“软”的两方面内容。“硬”的一面体现了对环境损害行为的惩罚性；“软”的一面体现为考虑环境损害行为的正当性。环境修复责任的内容要体现社会整体公正，如此才能获得社会可持续发展的基础和保障。［3］因此，不能将环境修复责任的内容仅仅理解为对环境污染、生态破坏行为的制裁过程，而更应该理解为合理分配环境修复的权利与义务，平衡不同地区或人群间的经济社会发展程度，以环境修复责任的合理承担来促进经济社会可持续发展的过程。环境修复责任在内容上不仅要修复自然环境受到的损害，也要修复人与人之间关系的损害；不仅是害与责的衡量，也是权利与义务的衡平。责任目标方面，环境修复责任的制度目标不仅包括将受损环境恢复到可接受的风险水平或基线状态，即技术专家根据国家标准、技术规范以及其他因素所确定的目标，而且包括修复因环境资源利用行为引起的人与自然、人与人之间的关系损害，实现自然美丽与社会和谐。由于环境修复责任不同于民法中恢复原状责任，因此不能将环境修复责任的目标视为恢复环境原状。“环境修复”与“恢复原状”存在诸多不同。［4］救济对象上，环境修复救济的是环境法所确认和保护的环境公共利益，“恢复原状”救济的是民法所确认和保护的财产权等私人利益；具体方式上，环境修复通常是环境公益组织要求加害人承担环境修复费用并需要公权主体、专业机构和社会公众介入修复过程，恢复原状通常是所有权人要求加害人通过修理等手段恢复受损财产的原有状态；修复标准上，环境修复对受损生态环境需要采取物理、生物、化学等多种方法，而且还不可能甚至不必要恢复环境原有状态，［5］恢复原状仅需对遭非法侵害而损坏的财产进行物理性的修复以恢复财产原有状态。责任性质方面，环境修复与停止侵害、赔偿损失等同属于一种具体的环境法律责任承担方式。环境修复责任不是环境损害赔偿责任。损害赔偿主要指对损害的价值补偿，是受损权利或法益的经济价值的体现。环境修复责任的承担经常体现为环境修复费用的支付，司法实践中，也出现判令“赔偿生态环境修复费”的典型案例①。但环境修复费以修复环境损害的成本为计算依据、以保持环境资源状态完好或利益完整为价值导向，以专款专用于修复受损环境为费用管理与使用原则。这种费用性质上并不属于“赔偿损失”，而是环境修复责任的实现方式。而且，环境修复费的多少并不是根据环境损害的经济损失来确定，也就不能视为对环境损害的赔偿。环境损害救济的重点在于恢复生态系统的健康状态和使用价值，［1］而不是生态环境经济价值的变现。更何况对于整个生态系统而言，具体环境要素的价值数额是无法估量的。判决责任人承担环境修复费不是责任人对环境损害承担的经济赔偿。［4］区分环境修复责任与环境损害赔偿责任对环境修复责任的司法适用具有指导意义。

二、环境修复责任民事司法适用的实践模式

最高人民法院于2015年出台司法解释提出，被侵权人或公益诉讼原告“请求恢复原状”的，法院可以裁判相关责任人承担“环境修复责任”。由此以来，环境修复责任受到了司法实践的特别青睐，并大致体现为如下几种典型的实践模式。（一）判令责任人直接履行环境修复义务。直接履行环境修复义务不仅有利于彻底解决环境损害问题，而且可以避开环境修复费用的计算方式是否合理的难题。司法实践中，法院也往往在条件允许的情况下直接判令责任人履行环境修复义务。例如，在吉林省某固体废物污染责任纠纷案①中，法院直接判决被告对倾倒飞灰螯合物影响区域内的淤泥进行清理，并委托具有相应资质的检测单位对影响区域的土壤环境进行检测，保证相关重金属含量不超过《土壤环境质量标准》（GB15618－1995）三级标准值；在山东某环境污染责任纠纷案②中，法院要求被告在市环保局的监督下处置223吨受污染沙土，消除危险；在山东另一起环境污染责任纠纷案③中，法院责令被告按照危险废物的处置要求处置其非法选金过程中产生的危险废物，如不能自行处置，则由环保部门委托第三方进行处置，被告负责向烟台市环境公益诉讼基金帐户赔偿处置费用3444万元。判决被告直接承担环境损害修复义务不仅要考虑环境修复的标准、方案和实际效果，还需要考虑被告不履行修复义务时的救济措施，其司法适用面临的限制因素较多。（二）判令责任人采取替代性修复措施。当环境污染或生态破坏发生后，无法直接就地修复的，法院可判令责任人采取替代性修复措施。例如，在江苏某生态侵权案④中，考虑到该地块建设项目中的急救通道等设施涉及较大公共利益，判决恢复原状不具有经济有效性。在审理过程中，被告方提出异地补植方案，获得原告方和主管单位的认可，也得到了法院的确认。又如昆明中院在审理矿产资源案件时，被破坏的矿产资源无法修复，法院建成“环境公益诉讼林”，通过异地补植林木的方式保持生态环境的总量平衡，实现修复环境损害的诉讼目的。［6］在一些资源类案件中，原地修复已失去基本的自然条件而且也可能因盲目修复造成新的资源浪费。异地修复具有一定的合理性，不仅能够惩罚环境违法行为人，而且也能够在一定程度上填补环境损害。替代性环境修复责任固然有利于具体纠纷的解决，但能否真正实现修复环境损害的效果还需要接受理论和实践的进一步检验。（三）判令责任人承担环境损害修复费。在责任人不愿修复或者无力修复时，法院可以直接判决其承担环境修复费。判令责任人承担环境修复费既容易裁判，又方便执行，在司法实践中得到大量运用。例如，在徐州市某环境污染责任纠纷案⑤中，法院判令被告向徐州市环境保护公益金专项资金账户支付105．82万元，用于赔偿生态环境修复费用以及生态环境服务功能损失；在广东省某水污染责任纠纷案⑥中，法院直接责令被告赔偿人民币41万余元，用于修复受损生态环境；在荆州市某水污染责任纠纷环境公益诉讼案①中，法院责令被告于判决生效之日起十五日内赔偿因其违法行为造成的生态环境损害损失20余万元，赔偿款付至荆州市沙市区财政局环保专用账户用于修复被损害的生态环境。值得注意的是，环境修复费用并非环境损害赔偿款，在环境修复费的法律性质、使用管理缺乏明确法律依据的情况下，判令责任人承担环境修复费用的司法适用也存在一些潜在风险。

三、环境修复责任民事司法适用的现实困境

尽管环境修复责任已在民事司法实践中得到大量灵活运用，但受经济、社会、法律和技术等因素制约，环境修复责任的民事司法适用还遭遇诸多现实困境。（一）直接判令恢复环境原状适用范围有限。在环境民事案件中，通过扩大适用“恢复原状”责任，直接判令责任人将环境修复到损害发生之前的状态和功能，虽然具有目的正当性，但是因客观条件的制约，其适用范围有限。一般认为，在传统民事责任中适用恢复原状，受损物存在是前提，所受损害具有可恢复性是基础，恢复原状具有经济性是关键。［7］就传统的财产损害而言，受损财产的物理状态稳定，恢复原状具有可操作性。而生态环境既没有明确的范围，也没有稳定的状态，其原状难以判定。恢复环境原状往往是不可能、不经济甚至不必要的。“虽然恢复原状能够较为完整地保护权利人的权利，但是在许多情况下其实现的可能性并不大，或者缺乏效率”［8］。出于对效率和可能性的考虑，恢复原状并未得到大陆法国家的重视和普遍适用。环境修复具有技术上的复杂性，司法机关难以作出妥当的修复指令，这就大大限缩了直接判令恢复环境原状的适用范围。有的判决只笼统提出“修复生态环境”，没有具体的修复要求和验收标准，给判决的执行工作带来困扰。近年来，一些地方法院根据专家评估、公众参与等方式确定修复方案，并制定修复方案的判决书，以解决环境修复的技术性难题。这种方式有利于解决小范围的、单一要素的环境修复，但是难以应对大尺度的、综合性的环境损害修复。从现有司法实践看，直接依据《民法通则》或《侵权责任法》判决被告承担环境修复责任或者恢复环境原状的案件很少。这也从另一个方面凸显直接判令责任人恢复环境原状的适用范围有限。（二）采取替代性修复措施的适用效果存疑。当环境要素遭到污染和破坏，无法就地修复或完全修复的，准许采用替代性修复方式。替代性修复是指采取替代性措施修复环境容量和质量，以达到区域生态环境总量的动态平衡。［9］从具体措施看，替代性修复方式包括同地区异地点，同质量异数量、同功能异种类，同价值异等级等情形。［10］303生态总量平衡理论被认为是替代性修复的重要理据。但是对环境损害采取替代性修复措施是否能达到环境修复的效果，值得从理论和实践两个方面加以考察。理论上，生态环境是一个相互联系的有机整体，任何针对单一环境要素、局限于特定自然区域的短期、局部修复，往往耗资巨大，且收效甚微。期待一次性修复受损环境只是一个美好的愿望。多数情况下的环境损害需要长时间的持续恢复治理方可部分或全部恢复原有生态功能。即使一些小范围的局部环境，其真正有效的修复也需要在科学指导下进行整体规划和统筹安排。［11］另外，各地理区域和环境要素都具有特殊性，异地修复无法改变受损地点的环境状况，期望通过在异地补植林木的方式达到环境的总量平衡，实现受损环境修复的目的，更多的是一种美好愿望，不仅不能增加环境总量，还给环境损害行为逃避法律责任留下了制度漏洞。实践中，替代性环境修复措施主要是依托“生态环境修复基地”②或者“环境公益诉讼林”③，让责任人以种植苗木的替代性方式承担环境修复责任；判决仅关注一定时期内在指定地点进行的苗木种植行为，而忽略苗木能够真正产生的生态服务功能。为追求快速绿化或尽早结案，大多采用移植的方式补种，这种“拆东墙、补西墙”的补种方式不仅不能增加环境总量，而且还破坏了其他地区的环境，违背了树木生长的自然规律，加速了珍稀物种的灭绝。（三）判令支付环境修复费的适用成本高。判令责任人承担环境修复费，不仅产生巨额环境损害鉴定评估费，而且还产生一定的间接成本或损失。一方面，要判决责任人支付环境修复费，法院仅查明其侵害了环境公益是不够的，还需要对环境修复费用进行量的判断。量的判断涉及科学技术问题。以现有的科技水平，要想对环境案件中的环境修复费用得出确定结论，不仅难以实现而且成本高昂。①生态系统处在不断的运动变化中，污染物质也会凭借风力、流水等媒介进行迁移或转化。因技术标准和计算方法的不同，环境修复费用的认定也不同。如果双方委托的鉴定意见不一致，或者涉及科学争议问题，其处理成本又会成倍增加。另一方面，企业创造了社会财富、解决了就业、促进了经济和社会发展。当环境污染和生态破坏发生后，简单判决企业支付高昂的环境修复费，可能产生将涉案企业“一棒子打死”的实际效果，不利于维护环境正义和经济稳定。面对严峻的环境资源形势，尽管确有必要加大环境违法成本，但脱离实际的责任确定甚至要付出经济倒退的代价。［11］尤其在当前环境损害具有明显“广泛性”而环境司法具有一定“选择性”的背景下，在要求企业承担环境修复责任的同时，还应考虑如何帮助企业走上绿色发展道路。②否则，放任多数环境违法者而要求少数被选中的被告承担巨额环境修复费，不仅不能从根本上解决环境问题，相反还可能产生新的经济或社会问题。

四、环境修复责任民事司法适用的可选路径

环境损害类型复杂、情况各异。环境修复责任的民事司法适用也应当具有多种可选路径。在条件具备的情况下，直接判决责任人承担环境修复义务是首选方式；若条件不允许或者被告无意愿，可由法院谨慎判处赔偿环境损害修复费，再由国家统筹利用这笔资金进行环境修复；在以上路径均不可行的情况下，法院应适当判决被告承担补偿性质的环境修复责任。（一）兼顾目的性与可能性，优先适用恢复性环境修复责任。恢复性环境修复责任是指以“恢复原状”为理想目标，通过承担环境修复义务将受损环境修复到可接受风险水平或基线状态。在兼顾目的性与可能性的基础上，优先适用恢复性环境修复责任，既免除了环境修复成本核算等实践难题，又可以避免单一适用经济赔偿责任致使社会产生“花钱了事”的误读。［12］从目的性角度看，环境修复责任司法适用的直接目的是救济环境损害，是在损害发生后通过司法裁判和执行予以最大可能地修复环境损害、恢复环境功能，具有明确的公益性目标导向。恢复性环境修复责任是对环境公益救济最直接、最彻底的责任手段，应在多元化的责任方式中获得优先适用。从环境司法的目的出发，责任的适用应有利于环境公益的恢复，不能像私益诉讼那样，允许当事人基于个人利益最大化而更多地选择经济赔偿。［13］在日本，人们已深刻地意识到，环境破坏造成的损害并不是金钱可以填补的，而应当以修复、重建的方式恢复环境对人类生活的功能或价值。［8］实际上，这种环境修复与重建比损害赔偿更能体现环境修复责任的真实目的。［14］因此，在可能的情况下法院应优先适用恢复性环境修复责任，判令责任人在一定期限内履行环境修复义务，比如净化水质，补种复绿并进行养护、清除污染物等。从可能性角度看，恢复性环境修复责任在具体适用上还面临一些现实障碍。考虑目的性还需要同时考虑可能性，即考虑目的实现的条件。优先适用恢复性环境修复责任需要澄清和着力解决以下问题。首先，选定环境修复的恰当时机。就修复受损环境而言，有的现有技术无法做到，有的需要在特定季节才能实施，有的随着时间推移能够自行修复。不遵循环境修复的规律，盲目修复、急于求成，还易于引发新的环境风险。其次，衡量责任主体的环境修复能力。责任主体不具有技术和财务上的修复能力，容易贻误时机甚至扩大损害范围。再次，明确修复方案和标准。在确定修复时机恰当和能力具备的情况下，应当着力制定具体的修复方案，并严格按照方案中所选择的技术方法和规定的时间节点来组织实施。对修复的具体标准可由专业部门予以确定并监督实施。在责任设定时，将修复标准确定的宽松一些以确保行之有效，使得目的实现虽然不能达到理想境地，但可以在一定程度上得以达成。随着科技进步，再逐步提高环境修复标准。（二）兼顾正当性与公平性，谨慎适用赔偿性环境修复责任。赔偿性环境修复责任是指以“赔偿环境修复费”的方式救济环境损害。在我国当前环境法制尚不健全、历史情况深刻复杂、经济发展任务艰巨的情况下，法院“除非谨慎地适用该救济措施，否则它可能会助长极端的自由市场哲学而完全不考虑外部性”［15］156。从正当性角度讲，把已被污染或破坏了的环境恢复到被污染或破坏前的状态，需要支付一定的货币量。环境损害责任人有义务赔偿这笔费用，否则将违背“有损害就有赔偿”的社会正义要求。虽然大多环境损害行为同时也是社会生产行为，具有一定正当性，但这并不意味着能够免除环境损害行为人的损害赔偿责任。［16］按照《环境保护法》明确的“损害担责”的环境保护基本原则，判决责任人赔偿环境损害修复费以修复受损环境具有正当性。但是，环境修复的成本巨大，难以通过责任人单一的环境修复费来解决，建立社会化的责任分担机制是基本趋势。从公平性角度讲，环境司法的首要目的是实现社会整体公正而不仅仅是个案正义。就被起诉要求赔偿环境修复费的主体与那些虽有环境损害行为但没有被起诉的主体相比较而言，被起诉的主体经过法院审判往往要承担巨额的环境修复费，而那些未被卷入环境司法的有环境损害行为的主体则要侥幸得多。对于赔偿环境修复的数额请求，实践中也缺乏公平的统一标准。有的是按照应缴纳排污费的5倍的标准，有的是按照被告违法排污而节约的处理费用，有的是按照环境损害鉴定评估报告确定的环境修复费用。［17］解决环境问题，需要解决社会公平问题，这也是社会持续、健康发展的基本要求。因此，法院在判决责任人承担环境修复费时应持谨慎态度，避免产生不必要的经济社会成本。（三）兼顾实效性与合法性，灵活适用补偿性环境修复责任。补偿性环境修复责任是指环境损害行为人通过提供劳务、支付费用、改进技术等“补偿性措施”修复由其造成的环境损害。法律责任的设置与运行应当受到实效性与合法性的评价。如果责任人无法修复环境损害，又不能足额支付环境修复费，判令其承担适当补偿责任，填补已经产生的环境损害，也是符合实效性与合法性要求的。从实效性角度看，环境修复责任应当被有效地适用，不能因注重责任追究的惩罚性而忽略环境修复的实效性。在直接修复环境的时机不成熟、责任人环境修复能力不足等情况下，支持责任人以适当补偿措施抵补其对环境造成的损害，较一味地要求其恢复或赔偿更具有实效性。灵活适用补偿性环境修复责任既能够体现“损害担责”的基本原则，又能够发挥教育、激励、惩罚以及筹措环保资金等功能。美国司法实践中的“补偿环境项目”（SupplementalEnvironmentalProjects）允许企业通过承担一些对环境有益的项目或实践以补偿其对环境的危害。该措施弥补了传统责任制度的不足，既提高企业环境意识，又促进社会各团体间的交流和信任，为国家环境管理提供了一种补偿性措施。［18］在美国公民诉讼中，其责任形式也多为行政处罚性质的“民事罚款”。民事罚款既能让被告有痛感又不至于无法承受，法院审判还无须破解“环境原状到底如何”“环境损害究竟多大”等复杂的技术问题。从合法性角度看，依据我国现行环境法律法规，环境修复还没有成为一项明确的法律责任方式。一些补偿性环境修复责任方式的实践创新，在部分专家看来，还存在司法“任性”之忧。［1］近期，最高人民法院出台相关司法解释，①为补偿性环境修复责任的司法适用提供了一定的合法性依据，不仅要求在审理环境资源类侵权纠纷案件中“推动构建多元化生态补偿机制”，而且明确了在审理环境公益诉讼案件时可以采取“劳务代偿”“从事环境宣传教育”等多样化环境修复责任方式。下一步，建议在总结实践经验的基础上专门出台司法解释性质的文件“环境损害修复、赔偿与补偿办法”，为补偿性环境修复法律责任的适用提供更明确的法律依据。面对环境保护的舆论压力和环境司法的快速发展，如何恰当合理地适用环境修复责任，是理论研究和司法实践都亟待解决的问题。在现实社会，很多事物区分很难找到一条绝对的界限，往往存在着灰色的边缘。环境修复责任就是这样的一个新事物。一个智慧的法官，不仅能够依法律条文办案，更应该在没有法律条文或者没有明确的法律条文时，能够运用正确的法治理念来妥当解释和有效处理问题，以体现司法的正当性、实效性和目的性。法院作为解决矛盾纠纷的司法部门，不仅承担了依法裁判的职能，还背负着维护社会稳定、促进经济发展等职责。就环境修复责任的民事司法适用而言，其根本目的是实现对受损环境利益的恢复、赔偿或补偿，进而实现自然美好与社会和谐。这就需要相关立法为法院在民事司法中对环境修复责任的选择性适用留足空间和指明方向。

作者:徐本鑫 单位:安徽师范大学