行政规划司法救济探究

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一、行政规划救济的必要性

在公权力主体行政的理念中，行政规划是为公共利益之需要而对社会资源的再配置。但在实践中，受到复杂的社会经济生活以及多元的利益需求等诸多因素的制约和影响，公权力主体不可避免地对公共利益与私人利益进行权衡与博弈，在此过程中，私益的受损已是一种常态。目前，由于传统的行政法理论并不能够完全地适用于行政规划，而且不论是从过程还是从结果意义上来说，行政规划都急需要一套完整的且适合的理论和制度来规制和解释。最为重要的一点，行政规划已经引起了公民权利保障方式上的变革，传统的行政法权利救济偏重于权利的事后救济，但就行政规划来说，事后的权利救济自然重要，但事前的权利保障显得更为关键，这是由于行政规划与一般行政行为的特殊性，行政规划一经确定，就会对行政相对人的权利产生不利影响和限制，这在普通情况下是无法得到消除的，也就是说恢复原状的请求得不到实现，就算事后得到了一定的补偿或赔偿对相对人权益损失来说也是有限的。所谓无救济即无权利，因此对在行政规划中遭受权益侵害的相对人的司法救济和保障自然引起我们的关注和探讨。再言之，行政规划也有其与众不同之特点。笔者以为，行政规划的特点有三：

1.准立法性。行政规划其本身通常是一个规范性的文件，这使得行政规划在后续行政行为或者政策实施过程中取得基本标准和纲领的地位，这一点与一般的行政立法是共通的。但是又与行政立法相区别，立法是一般性大纲规定，而行政规划则须根据具体情况来制定并保证实施。

2.政策性。社会的发展需要有前瞻性的思维方式，国家的治理更是如此，这客观上就要求政府在行政过程中必须统筹兼顾，科学的规划，已然在目前政府行政行为中占据重要的地位。但政策的一大特点就是因势利导，实事求是，这也让行政规划产生不稳定性。

3.裁量性。相对于其他行政行为来说，行政规划的特殊性在于它是根据政府行政实践中的具体情况而构建出作为接下来一段时间的行政目标的蓝图，具有强烈的政策性。基于此，我们不难得出结论：利用成文的实体法律规范的方式对政府的行政规划进行完全的规制是不实际的，就算存在实体法上的制约，也仅仅只能是原则性的规定，借以给行政主体指明规划之方向。因而政府机关有了大量的自主权也就显得合理。综观行政规划之特点，由于行政规划自身的准立法性，大多数时候使得行政主体既是规范的制定者又是实施者，故而给私益被侵害的出现留下一个节点。再者，由于规划的政策性而使得行政规划的实施产生变数，对公民的信赖利益造成威胁。行政行为自古以来就具有的裁量性也让行政权力的滥用留下极大空间，这就是公权力与私益的矛盾。诸多学者对此做出巨大努力，最有效的途径在于权利的保障和救济。正因为行政规划的特点注定行政过程中公民私益在与公权力的冲突中始终处于下风，所以对行政规划救济途径的探寻显得尤为重要。

二、行政规划救济的对象

一切权利都有可能面临被侵害的危险，因为权利人之权益往往与否定其权益的其他人的利益相对立。有了权益的被侵害或者被侵害的危险，自然也有了相关的救济，这些救济所指向的对象，我们称之为利害关系人。在现行的每个法律关系中都存在着利害关系人，基于行政法律规范而出现的行政法律关系也不例外。行政法上的利害关系人包含两类人，一是行政相对人，与行政主体相对应，受行政行为直接的规制；二是行政相关人，泛指有权利义务受政府机关依职权行为所规制的所有人。行政相对人是指行政主体的依职权行为所影响的人，所以是救济的主体毋庸置疑，但是由于行政相关人这个概念所涵盖的对象十分广泛，若是都作为救济的对象将造成救济制度运行的极大负担，是以在此应进一步甄别。笔者以为，行政相关人中可以寻求救济的应当是受到了行政行为的直接影响而引起其权益的损失或有即将损失的必然性，而非可能。这才符合救济制度的初衷，不然滥诉的后果极大可能出现。规划的利害关系人如前文所述，亦包含以下的人，一为行政相对人，再者就是权益受到规制而出现变动的行政相关人。我们都知道，法律赋予每个公民以诸多的权利，有人身权，有财产权，有请求权，有批评建议权等等，这些权利总的来说是有程序性权利与实体性权利之分的。在有关的行政规划各个阶段中，当事人所享有的程序性权利主要体现在行政规划的拟定阶段，即规划的协调论证阶段。在此过程中，参与的人们享有建议权，知情权，以及听证权。建议权是行政主体在规划进行草拟的阶段时，相关的当事人应当被允许就规划本身进行建议，可以口头也可以是书面或其他形式。知情权作为我们每一个公民所享有的宪法权利之一，利害关系人有权知悉与其有关的规划内容等。听证是关系人向行政机关提出自己的意见一种法定方式，法律应当予以保障。与程序性权利对应的自然是实体性权利，主要体现为利害关系人的人身权和财产权，但随着社会日益多元的发展，新的权利类型的出现也需要我们对之认真对待，比如环境利益等，也应当将之纳入实体性权利的范畴，而这些也主要出现在规划被确定之后。在规划确定之后的实践中主要有两种状态，一是规划被履行，此时若是关系人的权益受到侵害，应当享有撤销请求权，这是基于行政行为的合法性原则，当事人有权请求撤销行政规划；还有就是防护措施请求权，这是一种预防性措施，以避免在规划实施过程中造成当事人权益损害，在德国《联邦行政程序法》中有所规定。二是规划并没有被履行或者规划发生改变和撤销。在这种情况下关系人请求权的理论支撑是行政领域的信赖保护原则，法律应当保护公民的合法预期。以此推之，相关的人的权利有四：一是规划存续请求权，这是一种意在反对行政规划的变动和撤销的权利，但是一般情况下是不予认可的，不然会导致私人利益优于公共利益，仅仅在例外时候才存在；二是规划执行请求权，此权利意在使规划结束不履行的状态，与规划存续请求权相似，在一般时候此权利也是不存在的，也仅在特殊情况下存在；三是过渡措施和补救措施请求权，当事人因为规划的改和废而造成权益损失的时候，可以请求予以补救和帮助，但损失的权益必须是具体的；四是补偿、赔偿请求权，这是相关当事人一项极为关键的权利适用国家赔偿法的规定。

三、行政规划司法救济制度的构建

（一）行政规划救济的适用范围

学界依据不同的标准将行政规划进行了不同的分类，其中最经常使用的分类方式是根据行政规划的拘束力的不同程度将之分为建议性规划、影响性规划以及拘束性规划。

1.建议性规划。这种规划完全不具有法律约束力，仅供建议使用，基本上这种规划是以行政事实行为的方式出现，兼之有行政指导的方式。

2.影响性规划。这种规划没有约束性，但又不仅仅只是建议，包含有行政主体期望公民可以作出符合规划目标的行为，但公民或者法人是否要接受，完全取决个人意愿。

3.拘束性规划。该规划对其所涉及的对象具有法律上的约束力，也因此，法律对其作出限制，应当适用法律保留原则。再者言之，拘束性规划对私益可以产生影响，有私益受侵害的可能，自然也存在对侵害后的救济的探讨。行政规划的多样性自然使得对其的救济制度也要具体分析。在建议性规划中，规划仅仅只是作为一种建议，性质上为行政事实行为，对当事人不具有强制性，当事人可以自主选择接受与否，行政权并未有对当事人的直接干预，因而不会有行政权对当事人损害后果的发生。影响性规划对相对人来讲也不具有拘束力，虽然其不仅是建议，有行政主体一定的期望，但是行政权的强制性依然没有作用在相对人身上，相对人完全可以凭自己的主观意愿来行事，并不受制于行政权。总体而言，对建议性和影响性行政规划来说，由于其并未有强制性，虽然也可能对关系人产生影响，但这种影响无法产生当事人权利受损的后果，而且是可规避的，再者这也非行政主体想要积极追求的结果。因而，从性质上来分析定性，建议性和影响性行政规划属于行政事实行为。而在我国目前的法律规范中，司法救济是无法适用于此的。这里出现争议的就是对拘束性规划性质的认定。有人认为，即使是拘束性规划，对关系人产生的影响也是将来的，而且是由后续行为引起的，所以不会有法律效果。笔者不认可这种观点，虽然是对将来进行影响，但是不可否认在许多时候已经对现有权利义务造成了影响和限制，规划的颁布很大程度上是为了对目前的权利状态进行限制以利于将来规划的实施，法律效果自规划确定颁布之时已经产生了。因而，不难得出结论，拘束性规划是一种行政法律行为。至于是抽象还是具体行政行为，关乎当事人之救济权，在下文可诉性部分予以探讨。

（二）行政规划的可诉性

由于行政规划定性尚未形成普遍的一致观点，所以对于行政规划是否可诉的问题，不管是在德国、日本、台湾还是在我国大陆地区，也不论是理论还是实务，都存在着争议。根据我国《行政诉讼法》第2条、第11条、第12条以及《行政诉讼法司法解释》第1条之规定，在我国，只有具体行政行为才可以提起行政诉讼。因而对规划进行的可诉性分析，从根本上来讲可以归结于规划是否是一个具体行政行为的命题上。一个具体行政行为除了有行政法律行为的一般特征之外，最关键在于与抽象行政行为的区别上，即调整对象是否针对确定的当事人。对于规划来说，由于建议性规划与影响性规划是一种行政事实行为，是故不具有可诉性，在此，笔者主要讨论的是拘束性规划的可诉性。拘束性规划的可诉性主要在于两个方面，即法律效果和调整对象。行政规划一经确定，就会对相关人产生权利义务的设立、变更或终止的影响。虽然有些学者认为，行政规划对关系人权利义务的影响并不是直接的，因为规划不过是个蓝图，对关系人的限制仅仅停留在法律所赋予的一种附带效果，而非针对特定人的具体处分。但是我们不能否认一点，即在规划确定颁布之后，为保证规划后续的顺利实施，当事人必然会被限制对自己权利义务的处分。既然已经出现了有关权利之形成效果，那么自然的行政规划之法律效果也就确认无疑。而在调整对象上，拘束性规划由于对当事人形成强制性的效果，其在调整对象上应当是可确定的。如在城市规划中，即使人数众多，但是被调整的群体也是特定的。有些人将人数多等同于调整对象的不特定，这是不当的。所以，行政规划的可诉性是可以被确定的。但该在何时提起也是一个争论焦点。行政规划通常要经历几个阶段，拟定目标，草案制定，科学论证，规划确定，规划颁布。德国行政程序法规定，计划确定裁决是可诉的，而其他的则是阶段性行为，未有权利义务的形成性效果，所以不能起诉，这也是行政诉讼成熟性原则的要求。

（三）司法审查

在德国，针对行政规划进行的司法审查范围大体上仅仅限于合法性审查，一般时候对规划的合理性并不需要进行审查。当法院审查规划的时候应当依据现有法律的规定来执行，基本上不允许也避免了自由裁量的介入。这是由于规划强烈的政策性导致的，对于政策性的内容，一定程度上来说并不是司法所该涉及和所擅长的，排除司法的过多干预也可以保障行政的即时有效性。另外，法律规定的司法机构可以对行政规划所涉及的利益衡量进行一定的审查，从本质上来说，这就是合理性审查。因为涉及利益衡量的方面主要是行政合理性，本质上是属于行政裁量的范畴。在我国，目前实务中并没有对行政规划进行司法审查的经验，而参考外域的理论和实务可以给我们一定启示。行政规划的司法审查应当是部分的，受行政规划自身所具有的广泛的裁量性造成的，所以只能是部分审查而非全面审查。审查主要是两方面：一是合法性，二是合理性。所有政府所做出的依职权行为都应该坚持依法行政原则，规划行政也是如此。法院进行合法性审查的时候要注意几个关键之处，即主体、权限、程序合法与否，以及规划的一致性与否。主体合法，权限合法，程序合法是行政法上的一般行政行为所必须坚持的。规划的一致性则是指规划位阶顺序方面，处于下位阶的行政规划必须与上位阶的行政规划具有一致性，否则应当无效。对行政规划合理性的审查,考虑的重点在于利益衡量，一般来说，利益衡量就是行政规划进行合理性审查和考虑的核心部分。利益衡量在行政规划进行合理性审查的过程中主要体现在以下的内容，首要的是在对规划拟定之前，应明确规划的应然性；其次是在制定后，要明确规划内容的合理恰当性。

（四）行政补偿

行政补偿，也可以被称作行政损失补偿，是法律设立的对行政主体的合法行政行为造成行政相对人损失而对相对人实行救济的制度。行政规划是行政主体依据法律赋予其的权力而做出的一种行政行为，这个行为若是合法的，关系人则对其损失可要求补偿；若是违法的，自然可依诉讼途径对其撤销，此处探讨之补偿则是针对合法的行政规划。当今世界上大多国家已出台了行政赔偿的相关法律，且其法律规范也渐趋成熟，但是对行政补偿却未有太多的规定，大多依靠单行法律法规进行规制。再者，从世界范围内现行各国的立法来看，行政补偿范围明显小于赔偿之范围，赔偿范围一般包括直接损失和部分间接损失，物质损失和精神损失。但是补偿却仅限于直接损失，在大多数时候，当事人得到的补偿往往小于其受到的损害。这就为在行政规划中利益受到损失的关系人的权利救济造成一定阻碍。目前我国并没有相关法律法规来对补偿及其范围作统一规定，法律法规仅仅对几种情形规定了可以行政补偿。而在行政规划中，笔者认为，主要的补偿范围存在于两个方面：一是规划确定的损失，这主要是针对规划后续实施过程中存在的对关系人的不利益性，比如征收、征用的情形。但是不能等待不利益性的实际发生，所以应当贯彻事先补偿原则，一方面可以提高行政效率，另一方面也体现行政主体对私益的尊重；二是规划变更或终止的损失，行政主体应当保护公民由于对行政规划的信赖而造成的各方面损失。对于补偿的标准，法律只能作一个笼统的规定，即当事人应得到的补偿是合理、正当、相当的。这是由于不同情形下标准也是不一样的，国家立法难以确定统一标准。但是，各个地方可以针对本地区的具体情形对此作出尽可能具体的规定，以保障公民寻求救济的畅通。

作者:谢樑 单位:福州大学法学院