司法实践诉讼良性发展初探

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摘要:近年来，政府信息公开诉讼作为当事人申请信息公开的主要救济方式，呈现出明显的递增趋势。在这一过程中，各级法院还未形成统一标准，部分当事人通过政府信息公开诉讼对法院和行政机关施加压力等方法获取不正当利益，影响行政机关的正常运作，造成了不良的社会影响。为保证政府信息公开诉讼发挥良好的社会价值，本文探索提出政府信息公开诉讼良性发展的路径。

关键词:政府信息公开;行政诉讼;发展路径

政府信息公开制度的救济途径主要有举报、行政复议和行政诉讼。举报是指向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关予以调查处理。这一救济方式简单易行，但公民一般不能及时得到答复。实践中，这也不是公民首选的救济方式。行政复议作为行政机关的内部监督，具有专业、全面审查的优势，但公民有“官官相护”的心理忧虑，对行政机关的内部监督持有不信任的态度。①从而，政府信息公开诉讼成为公民主要救济通道。但在实践中出现了信息公开不规范、当事人胜诉率低等现象，本文探索提出以下新的方式途径，促进政府信息公开诉讼的良性发展。

一、合理界定政府信息公开的范围

解决政府信息公开诉讼的核心就在于审查政府信息是否属于公开范围。“以公开为常态，不公开为例外”为行政机关指明了信息公开原则和方向。如何界定政府信息成为了司法实践中的问题和难点，如过程性信息、内部信息、国家秘密、个人隐私等的认定。在此，通过界定政府信息进一步明确政府信息公开的范围为政府信息公开诉讼提供依据。首先，根据《条例》第二条第三十七条关于政府信息公开主体的规定，明确政府信息公开的主体为各级人民政府及其职能部门和法律法规授权的管理社会公共事务的组织。其次，行政主体在履行职责的过程中对外部主体权益产生影响的信息为政府信息，否则属于行政机关内部事务管理中产生的过程性信息。再者，政府信息的来源主要包括按上位法授权制定的法规、规章、规范性文件和开展具体工作中制作的《交通事故认定书》等，以及从其他行政机关、组织或公民处获取的基本信息，如公民企业的纳税情况、权属登记等信息。②最后，政府信息是以一定的载体媒介存在的，包括纸质文本、互联网电子平台信息等，这是行政相对人能够感知和获取信息的途径。从高效便民性角度出发，可以规定行政机关信息途径和载体，以及公民获取信息的方式。

二、行政复议作为救济纠纷的主渠道

《条例》第33条第2款没有对政府信息公开诉讼复议前置作出特殊要求，根据《行政诉讼法》第44条的规定，除非法律、法规另有规定，当事人在寻求救济时，可以自由选择行政复议或是行政诉讼。行政复议制度作为诉前救济程序，并非绝对能够化解矛盾，但确实具有过滤争议、减轻法院审判压力的功能。从2018年全国各地市一审诉讼案件数来看，百分之八十的案件都是未经过行政复议程序，直接诉讼;从法院的判决结果来看，百分之六十的结果要求被告重新审查并答复当事人。这就意味着政府信息公开的实质审查权在行政机关手中，法院的判决并没有实质解决纷争。随着社会司法实践的发展，也开始发生变化，司法救济当然是最有力，但未必是最有效的救济手段。③政府信息公开的责任主体是各级行政机关，行政机关内部有自我纠错、自我约束的救济能力。美国早在2007年修订《信息自由法》时，就设置了政府信息服务办公室，并赋予其处理信息公开纠纷的职责，以行政机关的内部救济手段为主保障公民信息公开的权利。④借鉴国外经验，结合我国政府解决信息公开纠纷的司法实践，可以规定复议前置，同时建议设立专门的信息公开委员会，专门负责审理政府信息公开行政争议，这不仅有利于纠纷的专业化化解，减轻司法负担，也使行政复议成为解决行政纠纷的主渠道探明了路径。⑤

三、限制不具有正当目的的滥诉行为

近些年，在行政诉讼领域，对原告资格的形式审查和立案登记制的实施，滥诉问题之间显现。⑥在政府信息公开诉讼中，一些人不能理性维权，大量提出不具有正当性目的的政府信息公开申请，滥用诉权，加大了行政机关和人民法院的负担。“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”，⑦公民的诉讼权利同样应当受到一定的限制。《条例》第13条规定了依申请公开信息主体的条件，即实践中所称的“三需要”。⑧公民申请政府信息公开应根据自身生产、生活、科研的需要，首先，实践工作中可以对“三需要”的标准进行细化，对申请人的资格进行程序性的限制，如行政相对人申请信息公开时，应当让申请人提供与该信息与自身相关的补充证明材料。其次，对信息公开中信息的性质区分一般使用和商业利用，可以对前者收取实际的成本费用，对后者以有偿使用为原则，但申请人却确有经济困难的，可以适当减免费用，以此避免行政资源浪费、减少不具有正当目的申请行为、提高信息公开办事效率。再者，可以根据原告信息公开诉讼提起的数量、内容、干扰程度等对原告的诉权加以限制，如立案前获得法院的许可等，借鉴美国司法审查的经验，制裁原告的滥用诉权行为。

作者:李桂芳 单位:上海师范大学