大学自治权与学生权利的司法平衡

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一、大学自治的中国路径：自上而下的放权

新中国成立之后，新政权对高等教育进行了全面接管与改造，大学成为了政府的附属机构。③改革开放之后，大学办学自主权不断得到确认与强调。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次明确提出高校办学自主权问题。1993年中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》中指出要进一步扩大高校办学自主权。1998年颁布《中华人民共和国高等教育法》以立法方式确认高校办学自主权。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中要求按照《高等教育法》规定，切实落实和扩大高等学校的办学自主权。2010年中共中央、国务院的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中再次强调落实和扩大高等学校办学自主权。2014年，教育部《关于落实和扩大高校办学自主权完善内部治理结构的意见》中提出要探索多种放权方式，根据赋权与能力相匹配原则，对有能力用好、有良好的权利运行和规范机制的高校，以协议、试点等方式赋予更多的办学自主权。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》再次强调要依法落实高等学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度。“‘办学自主权’体现的是大学的外部关系，主要是大学与国家公权力之间的关系。……中国的学术自由和大学治理的核心问题仍然是大学的外部关系问题，最主要的是大学与教育行政机构之间、学术活动与国家管制之间的关系问题。”④从上述文件内容中可以看到，办学自主权的提出与政府决定改革教育管理体制紧密相关。可以说，与西方大学自治是一个被国家权力逐渐侵蚀的过程不同，⑤中国大学则是一个从国家权力中不断获取自主空间的过程。或许这就是西方的大学自治权与中国的大学自治权之间所形成的一种“对极与逆差”。当然，以办学自主权为名的大学自治之路仍有诸多障碍。但不管怎样，中国大学在实践中还是获得了越来越大的自主空间，比如在学生教育管理事务上。《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）自1990年颁布以来，分别于2005年、2017年进行了两次修订。这两次修订的亮点主要在于对学生权利的强调与强化，与此同时，高校自主管理学生的空间也得到了提升。1990年《规定》在学生管理的诸多事项上高校几乎被定位为纯粹的执行性机构。2005年《规定》开始规定成绩评定、课程设定、学分要求、升跳留降级、重修、学习年限、休学次数与期限、结业后是否可以补考、重修或补作毕业设计、论文、答辩以及是否颁发毕业证书、学位证书等方面“由学校规定”。⑥2017年《规定》则进一步规定入学资格保留、复查程序和办法、学分折算与承认、提前毕业条件等事项“由学校规定”。⑦不可否认，即便仅作为学生管理的执行性机构，大学也是拥有极大的自主空间，但这种自主空间主要是裁量意义上的。当《规定》条文明确授权“由学校规定”时，意味着大学对这些事项具有了意志意义上的自主性。虽然无法推知是基于觉悟，还是源于专业壁垒，但显然是教育行政主管部门主动下放权力于高校。从具体授权事项来看，主要都是与学术紧密相关的事务。毕竟，大学是学术性组织，尊重学术规律、保障学术自由，才是发展的硬道理。随着对高等教育内涵式发展的期许，可以预见，大学在学生管理事务上自由意志空间将不断扩大。

二、学生权利的实践逻辑：自下而上的争取

在我国，首次承认并明确赋予学生作为受教育者以相关权利的规范性法律文件是1995年的《中华人民共和国教育法》。⑧不过，这部法律所规定的学生权利，在一段时间内并没有得到应有的重视。作为被管理者的学生，其与大学的法律关系首先主要受《规定》具体调整。在1990年《规定》文本里，可以看到几乎通篇都在规定大学生作为被管理者所必须要履行的义务，却无相对应的权利，甚至还剥夺了其作为普通公民所享有的法律权利，比如结婚。实践里学生也经常被作为“二等公民”来对待。这种状况直到2005年修订《规定》后才得到改善。2005年版《规定》突出了对学生权利的重视与保障，在其文本第5条规定的学生权利中，不仅重申了教育法中的规定，还增加了一款关于参加社团、勤工助学的权利，同时删掉了与法律相抵触的条款。不得不承认制度文本上的改变，得益于实践中学生对自身权利的不断争取。在上个世纪90年代中后期，学生权利意识开始觉醒，不断对学校教育管理行为的合法性与合理性进行质疑。田永案、刘燕文案、怀孕女大学生诉重庆邮电学院案、黄渊虎诉武汉大学博士招生案等都是在这一时期涌现出来的典型案例。像田永案中所争议的程序性问题，最终以文本方式确认下来，在2005年版《规定》中增加了第55条和第56条，要求学校对学生的处分，应当遵守正当程序。而黄渊虎案⑨则促使2005年《规定》第65条关于被开除学籍学生善后事项的完善。尽管，相对1990年《规定》，2005年《规定》在学生权利保障上已有了质的飞跃，但实践中教育管理纠纷频发，凸显该版规定仍存诸多不足，这也就有了2017年版的《规定》。关于最新《规定》，学界已有不少精彩评论，在此不加赘述。本文意在指出，2017年《规定》内容的完善仍离不开学生们锲而不舍的权利争取。正是有了甘露案关于课程论文抄袭是否属于2005年《规定》第54条第5款“剽窃、抄袭他人研究成果情形”的争议，才有了2017年《规定》第52条第5款的明确规定：“学位论文、公开发表的研究成果存在抄袭、篡改、伪造等学术不端行为，情节严重的，或者论文、”。正是有了贺叶飞等类似案件⑩关于受处分是否必然取消学位资格的争议，才有了2017年《规定》第57条新规定：“除开除学籍处分以外，给予学生处分一般应当设置6到12个月期限，到期按学校规定程序予以解除。解除处分后，学生获得表彰、奖励及其他权益，不再受原处分的影响。”正是有了王奋凯等类似案件⑪关于处分决定送达方式的争议，才有了2017年《规定》第55条第2款的新规定：“处理、处分决定以及处分告知书等，应当直接送达学生本人，学生拒绝签收的，可以以留置方式送达；已离校的，可以采取邮寄方式送达；难于联系的，可以利用学校网站、新闻媒体等以公告方式送达。”一项项文本上的权利背后跃动着的是一个个鲜活的案例。与作为管理者的大学不同，学生们一直采用更加主动积极姿态，利用法律争取、保护自己的正当权益。这种自下而上的努力终究获得自上而下的重视。2017年《规定》在第6条学生权利中又增加了一款参与学校管理的规定，还专章规定学生申诉事项。

三、大学自治权与学生权利的平衡：中国情境中的司法努力

一边是大学自治权（高校办学自主权）的不断扩大，一边是学生权利的不断张扬。面对教育管理纠纷，司法是否以及如何介入，成为关注的焦点。虽然，制度环境与背景跟台湾地区有很大差异，但中国大陆司法机构同样面临着如何在尊重大学自治与保障学生权利间做出适当平衡的挑战。实际上，中国法院一直在为这种平衡努力着。（一）司法救济方式：打开行政诉讼之门。1999年田永案开启了教育管理纠纷的行政诉讼之路。⑫在田永案之前，学生与大学之间因教育管理纠纷除了申诉，很难获得司法救济。针对退学、开除学籍等严重处分行为，学生也只能在私法救济框架下以民事权利，如隐私权、名誉权等受侵害为由提起民事诉讼，且很难获得法院支持，更别提对受教育权的救济。要对学生受教育权进行有效救济，行政诉讼是较佳选择。但当时《行政诉讼法》受案范围的规定似乎又给学生救济带来了难度。虽然，后来大家共识性地认为可以从兜底条款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”中的“等”字做出扩大解释，从而把受教育权涵括进去，但若仅从文义角度而言，可以说学生受教育权司法救济仍存在制度缺失。面对制度缺失，田永案一审法官事后写道：“笔者认为，在法无明文禁止的前提下，我们应当将高等学校在对学生的学籍管理、学历证书、学位证书的颁发方面其履行的职责理解为学校在对学生行使国家公权力，所履行的是国家法律法规授予的权力，是行政法意义上的职责，符合《行政诉讼法》的立法精神，属于《行政诉讼法》所调整的范畴。”⑬不管如何评判这种司法能动主义，都不应忽视其背后闪动着对学生权利救济的决心。通过这一解释路径，田永案后，越来越多的学生与大学教育管理纠纷纳入到行政诉讼领域。当然，若从全国范围来说，自田永案后，学生状告大学的行政诉讼案并非一帆风顺。不少地方法院仍然拒绝审理该类案件。⑭也许正是基于这一现状考量，最高人民法院于2014年将田永案作为第38号指导性案例进行，在裁判要点中明确指出：“高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书，受教育者不服的，可以依法提起行政诉讼。”尽管，笔者始终觉得要彻底改变这一现状，仍需从法律文本上予以明确化，但同样相信，这扇学生权利救济之门，法院会愈加频繁地启动。（二）司法救济范围：以重要性理论为衡量标准。当突破特别权力关系理论，为学生打开了司法救济之门后，法院紧接着面临要多大地开启这扇门的问题。在最初的田永、刘燕文等案中，法院并没有就教育管理纠纷受案范围进行专门阐述，仅从被诉行为的教育管理行政行为属性，高校作为行政诉讼被告的适格性等方面进行论证，但案件本身还是为受案范围定下了基本格调。从司法实践来看，其后受理的案件主要包括退学处理、开除学籍等处分，以及学业证书、学位证书颁发或撤销等纠纷。当然，法院也开始有意识地对受案范围进行论证与规范。比如在2010年钟杨杰不服闽西职业技术学院退学处理案中，法院在判决书中论证道：“教育属于社会公共资源，受教育权是公民的一项基本权利，闽西职业技术学院对钟杨杰所作的退学决定，使钟杨杰丧失学籍资格，直接影响、限制和否定了钟杨杰的受教育权和大学生身份权。学校对受教育者的受教育权和身份权的处理，系特殊的外部行政管理关系，不属于内部管理行为，故依法具有可诉性。”⑮2011年最高法院提审甘露案后，也在判决书中指出：“违纪学生针对高等学校作出的开除学籍等严重影响其受教育权利的处分决定提起诉讼的，人民法院应当予以受理。”⑯2014年第38号指导性案例在裁判理由中明确强调：“高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系，受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的，有权提起行政诉讼，高等学校是行政诉讼的适格被告。”⑰ 至此，我国法院对受案范围基本上确立了类似于重要性理论的衡量标准。“重要性理论”是德国联邦宪法法院通过判决发展形成，主张在特别权力关系中，只要相对人的基本权利受到重要影响，都应赋予司法救济权。⑱重要性理论并没有否认特别权力关系，只是对其进行修正。按照我国目前司法实践逻辑，一方面也依旧承认教育管理中的特别权力关系，区分内部管理行为与外部管理行为，从而对大学管理行为保持一定距离，比如姚诚栋诉天津职业技术师范大学教育行政管理案，法院就认为“本案中，原告于2014年3月因所修课程学分未达到学校要求被通知下编级，2015年3月又因所修课程学分未达到学校要求被通知第二次下编级，被告基于《本科学生学则（修订）》中的学分规定对原告进行学业评定并对其作出下编级通知的行为属于被告内部管理行为，该行为不属于行政诉讼受案范围。”⑲另一方面又以重要性为标准介入对受教育者的基本权利造成严重影响的管理行为，从而在一定程度上保障与救济学生的合法权利。也许基于司法资源有限性考量，法院为学生打开的司法救济之门并不大。⑳但就现有制度背景而言，法院的努力仍值得肯定。虽然，受教育者的基本权利如何界定、以及如何判断是否严重影响，是两个需要进一步明确的地方。在制度缺位背景下，这种不确定性倒是赋予法院以相对自由的裁量空间去拓展学生权利司法救济的范围。比如留校察看的纪律处分是否对受教者基本权利造成严重影响，司法实践中开始存有争议了。在梁思杰诉南京航空航天大学案中，法院认为：“本案中，被告南航大因认定原告梁思杰考试作弊而对原告作出留校察看的处分决定，该处分决定并不直接导致原告学生身份的丧失，原告对此处分决定不服的，应当而且已经选择了向被告学生申诉处理委员会、江苏省教育厅进行申诉。因该处分行为主要属于被告行使高校自治权的行为，并未直接侵犯原告的受教育权利，不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原告提起的本案诉讼，依法应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。”21但在崔子阳诉中国地质大学案中，一审法院受理该案并认为：“留校察看是对学生作出的一种比较严重的纪律处分，对学生的权利义务造成的影响较大。”22共识始于分歧，笔者也坚信：“个案的星星之火最终点燃了一个个禁锢受案范围的篱笆”。23（三）司法审查强度：程序为主，实体为辅。当跨过司法救济的程序性篱蕃，直面个案的具体争议时，法院对教育管理纠纷案件审查强度的拿捏成为平衡大学自治权与学生权利的实质性环节。对于这个环节，中国法院在实践中逐渐形成一个基本态势，即重点审查教育管理行为的程序性问题，并以正当程序原则为审查基准。不管是涉及违纪处分行为，还是有关学位授予或撤销行为，从早期的田永案、刘燕文案到最近的于艳茹案，法院始终关注着程序的正当性问题。在1990年《规定》中尚无违纪处分行为程序要求的前提下，法院在田永案中首次运用正当程序原则对学生违纪处分行为提出程序要求，“退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保障当事人权益原则出发，被告应将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意见。”24后来，正当程序要求在刘燕文案中进一步被强化。25“校学位委员会作出不予授予学位的决定，涉及学位申请者能否获得相应学位证书的权利，校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者，听取学位申请者的申辩意见；在作出不批准授予博士学位的决定后，从充分保障学位申请者的合法权益原则出发，校学位委员会应将此决定向本人送达或宣布。本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见；在作出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使，该决定应予撤销。”262005年《规定》积极回应司法实践，增加了一系列高校教育管理行为的程序要求。其中第55条规定：“学校对学生的处分，应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。”第56条规定：“学校在对学生作出处分决定之前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩。”27第58条规定：“学校对学生作出处分，应当出具处分决定书，送交本人。”可以说，法条基本上是对司法判决相关内容的重述。当然，法院对正当程序原则在该类案件中的运用并未就此止步。比如在于艳茹案中，法院鲜明强调：“本案中，北京大学作为法律、法规授权的组织，其在行使学位授予或撤销权时，亦应当遵守正当程序原则。即便相关法律、法规未对撤销学位的具体程序作出规定，其也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定程序的公正性……北京大学在作出《撤销决定》前由调查小组进行的约谈，不足以认定其已经履行正当程序。”程序具有可视性，公正的程序是可观的正义。“在一定条件下，把价值问题转换为程序问题来处理也是打破政治僵局的一个明智的选择。”28同样，把专业领域的问题首先转换为程序问题来审查也充满着司法智慧。法院一方面可以避免触碰学术自由、大学自治的底线，另一方面又能适当保护学生权利。当然，要真正实现对学生权利的有效救济，法院还得对教育管理行为的实体性问题，比如是否有作出相关决定的权力、赖以作出的决定是否有合法依据等，进行审查。从司法实践来看，教育管理行为纠纷案件中的实体性问题，主要集中在对校规校纪相关条款的合法性争议。从笔者所收集到有关司法判决书内容来看，作为参照地位的《规定》，实际上是法院审查校规校级是否合法的主要依据。针对《规定》中有关退学、开除学籍等情形，法院一直采取严格审查态度，不允许校规扩大规定、扩大适用。这种立场同样始于田永案，“本案原告在补考中随身携带纸条的行为属于违反考场纪律的行为，被告可以按照有关法律、法规、规章及学校的有关规定处理，但其对原告作出退学处理决定所依据的该校制定的第068号通知，与《普通高等学校学生管理规定》第29条规定的法定退学条件相抵触，故被告所作退学处理决定违法。”后来，最高法院在的第38号指导性案例裁判要点中将此凝练成“高等学校依据违背国家法律、行政法规或规章的校规、校纪，对受教育者作出退学处理等决定的，人民法院不予支持”。显然，法院希望通过对这些严重损益行为进行严格审查，从而有利于学生权利救济。但是，如何判断学校是否扩大规定，特别是扩大适用《规定》的相关条款并非易事。田永案中学校扩大退学处理的情形相对容易判断，但像甘露案中学校将课程论文抄袭认定为“剽窃、抄袭他人研究成果”，是否算是扩大适用条款规定，从而属于法律适用错误，就值得探讨。规范与事实间的涵摄问题，首先是个解释问题。若从文义解释角度而言，即使法院采用严格审查，也难以认定学校违背上位法，扩大了条款适用情形。但甘露案中法院救济学生权利心切，用力有点过猛，直奔立法原旨，对“剽窃、抄袭他人研究成果”进行限缩解释，虽然救济了学生权利，却留下不少争议。29不过，对于校规中有关学术性事务的实体内容，法院则秉持学术遵从原则，尊重大学学术自治。这一司法谦抑立场在关于何小强案的第39号指导性案例裁判要点中予以明确，“高等学校依照《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的有关规定，在学术自治范围内制定的授予学位的学术水平标准，以及据此标准作出的是否授予学位的决定，人民法院应予支持。”

四、结语

在“双一流”建设潮流中，大学获得了越来越多的权力，如更大的学术资源配置与整合权、人事管理权等。但因为这些都是政府下放的权力，大学若未能合理有效地利用这些权力，随时都有可能被收回。“权力的所有者随时可以把权力收回，这种事例在新中国高等教育史上曾发生过，在扩大办学自主权中也有过，人们有理由把它视作政府的权宜之计。以招生自主权为例,前些年,普通高等学校统一招生曾经给高校5%的自主调节指标，而自2001年始，这一自主调节幅度又缩小到2%”。30 中国的大学虽被赋予法律意义上的法人资格，但其独立人格实际上仍未真正形成。面对政府的任何举措，大学从来没有说过“不”，也几乎没有利用法律来争取过合法权益（西北政法大学申博案是鲜有的一例）。面对政府，中国大学就像巨婴，要权但不敢维权。当然，这种姿态也并未获得政府好感。当政府在下放权力之时，就预设着大学可能的恣意，强调“放管服”相结合。所以，中国大陆的大学自治权不同于台湾地区。与此相反，中国大学生却有着比较强烈的维权意识，在不懈争取中获得诸多权利。这种自下而上争取来的权利，学生们自然会倍加珍惜，这也让政府更加重视维护学生的正当权利。从2017年《规定》可以看到，学生权利的程序保障更细化了。这也喻示着，学生管理法治化步入一个新阶段。当然，学生管理法治化，仅仅依靠部门规章的《规定》是不够的，有必要考虑制定《大学法》《学生法》等法律。在这种极具中国特色的情景中，中国法院通过司法实践，努力平衡着大学自治权与学生权利，为中国大学自治与法治作出宝贵贡献。虽然，司法实践中仍可能遭遇学生获得的仅仅是空洞的胜诉权这一困境，但我们仍应乐观对待这些努力，并有理由期待以救济权利为使命的司法机关可以在这条路上走得更远。

作者:周慧蕾 单位:温州大学法政学院