民事诉讼跨域立案诉讼制度分析

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摘要：跨域立案诉讼制度是司法改革进程中一项重要的诉讼制度，随着改革试点的范围不断扩大，其所带来的优势也越加明显。在符合法理的基础上，降低当事人的诉讼成本，减少诉累，有效的践行司法便民的原则。但是，在试点进行的过程中，也暴露出一些问题：法院场地、设备等客观因素的掣肘；接受材料法院形式审查，消灭诉累不彻底；跨域立案的受益对象窄。针对目前试点工作中出现的问题，提出些许完善建议，以期待该制度可以更好的服务于人民，全面践行、深化司法改革方案。

关键词：跨域立案诉讼制度；司法便民；完善与建议

跨域立案诉讼制度最早由福建省泉州市开始作为试点进行运作，为福建省所首创。2015年9月21日，福建高院在泉州中院召开福建法院“跨域”立案服务工作新闻会，决定在福建全省推广“跨域”立案的司法便民服务[1]。在经过一年多的试点之后，2017年3月30日最高人民法院决定在扩大试点范围，在北京、上海、福建、江苏、浙江、山东、四川七省市法院范围内试点跨域立案诉讼服务机制，当事人当事人可在试点法院范围内，就近或资源选择任意法院提交诉讼服务申请，办理立案、开庭、执行等诉讼业务。虽然制度的试点工作在各地市中逐步开展，但是也出现一些问题，如何进一步改革和完善，是我们将来所要面对的巨大挑战。

一、跨域立案诉讼制度的基本概述

跨域立案诉讼制度是指为了解决民事案件中当事人的诉累，节约诉讼成本，对于在一定的辖区内、不同级别或不同区域法院管辖的一审民事案件，允许当事人选择在自己最近的法院提交立案材料，由接受材料的法院代为转交管辖权法院，之后代为送达法律文书的“跨域”立案服务的制度。设立该项制度的出发点在于司法便民服务，解决因诉讼而给当事人造成的巨大诉讼成本问题，同时也能提高诉讼效率，及时解决当事人之间的纠纷，维护社会秩序的稳定。跨域立案服务，首先要求在一定的行政辖区内不同级别和不同地区的法院均需要设置专用窗口，即跨域立案专用服务窗口，并且组织专门人员定时进行负责；其次，当事人在进行诉讼时，可以选择距离自己最近提供跨域立案诉讼服务的法院进行立案，到专门窗口提交立案材料；然后接受材料法院针对材料进行形式审查，即立案材料是否齐全，原告身份信息是否真实等等，初步形式审查合格之后，将纸质材料扫描成电子版，通过电脑传输至有管辖权法院；再次，有管辖权法院收到立案材料后，根据材料的具体情况，制作相应的诉讼文书-案件受理通知书、立案决定告知书或者不予受理通知书，然后采取加盖电子印章的方式，将文书发送至接受材料法院；最后，接受材料法院将收到的文书送达给至当事人，并将送达回证传回有管辖权法院。通过对跨域立案诉讼制度概念的概述和具体服务范围的介绍，我们大致可以得出如下特点：接受法院对立案材料仅提供形式审查、诉讼风险的告知行使部分释明权等职责，对于立案材料的实质审查仍在于有管辖权法院决定；另外，对于立案材料的传输通过电子扫描的方式进行。

二、跨域立案诉讼制度的理论分析

（一）跨域立案与学理分析。跨域立案诉讼制度的目的在于司法服务便民提高诉讼效率，较短时间内解决当事人之间的纠纷。司法便民是现代法治中一项基本的司法原则。2003年，最高人民法院提出要以“司法为民”的理念指导审判工作实践，这要求民事诉讼程序不但要尊重当事人权利，且要保障这种权利以便利方式实现[2]。诉讼是解决纠纷的最后一道屏障，因此，面对双方当事人之间的矛盾，必须推行司法便民的原则，帮助当事人解决纠纷，实现公平正义。跨域立案制度的实行，可以有效的降低矛盾双方在诉讼过程中的成本，减少诉累，发生纠纷时，更倾向于通过司法的手段解决问题。传统的诉讼立案制度中，根据《民事诉讼法》第一百一十九条的规定，管辖正确是法院受理案件的条件之一，即要求当事人必须到有管辖权的法院提交立案材料，若法院审查后，认为不享有管辖权，则根据不符合受理条件为由而裁定不予受理，对于已经立案的，裁定移送管辖。根据《民事诉讼法》第二十一条之规定，对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖，被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。对于普通民事案件的管辖法院一般实行“原告就被告”的基本管辖原则，那么对于距离管辖法院路途遥远的当事人，必然将花费大量时间和金钱折返于住所地和管辖法院：提交立案材料（可能存在材料不齐全的现象）；提交证据；庭前调解；质证；开庭；领取判决书等等，可能均需要当事人奔波异地法院，这就可能出现花费的诉讼成本远远高于诉讼标的额的现象发生，对普及当事人通过诉讼的方式解决民事纠纷十分不利，导致大多数人的正当权益得不到公平公正的解决。或者即使最终能公平的解决纠纷，在巨额的成本消耗下，大多数当事人均会选择“其他”途径维护自己的正当权益。而跨域立案诉讼制度要求当事人根据“就近”原则，将准备好的立案材料提交给法院，接受法院再通过电子扫描的方式传输至有管辖权法院，一是解决了当事人折返法院所花费的时间和金钱，二是同样减少了邮寄送达文书的时间，一定程度上提高了诉讼效率，保护当事人的合法权益。（二）跨域立案与现行法律规定分析。通过诉讼的方式解决民事纠纷，法院在收到起诉材料后，决定是否立案最关键的问题在于受诉法院是否有管辖权。一般来说，对于不予立案的情况，大多数都是因为受诉法院不享有管辖权，因此，立案就与管辖问题紧密相关。根据《民事诉讼法》第一百一十九条第四款之规定，属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖该条款即使当事人起诉时所应达到的基本条件，同时也是法院决定是否立案的依据。第一百二十四条第四款规定：对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉。因此，对于当事人起诉到法院的材料立案与否的决定权，必须是有管辖权法院享有，否则，法院可作出不予受理的裁定。在跨越立案诉讼制度中，接受材料法院仅对材料进行形式上的审查，即材料是否齐全，当事人的身份是否真实，并不进行实质审查，对于是否符合《民事诉讼法》第一百一十九起诉条件的规定，仍然是由有管辖权法院进行审核，然后将是否立案的诉讼文书通过电子传输至接受材料法院，送至当事人，因此，在试点工作中，并不违背基本法的法律规定。（三）跨域立案与网上立案分析。2015年最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》，该意见中明确了7个方面65项司法改革举措，其中35项需要依赖于信息技术手段。随着互联网的飞速发展，“互联网+”也逐步涉足各个领域，司法领域也在其开发之列，因此，“互联网+司法”逐步进入人们的视野中。《人民法院信息化建设五年发展规划》（2016—2020）提出的法院信息化建设目标，到2017年底网上接访、立案、送达、证据交换、查询、咨询、调解等便民措施得到推广应用，到2020年底得到普遍应用[3]。因此网上立案得到许多地区大力推广实行，甚至有些地区退出网上法庭等，使双方当事人足不出户便可解决纠纷。网上立案是指当事人将起诉材料通过网络技术直接送达至受诉法院，在经过审查后，符合立案条件的，则予以立案，材料不足或者受诉法院没有管辖权的情况，告知其进行补充材或者向有管辖权的法院提起诉讼，也是在一定程度上方便当事人进行诉讼。网上立案和跨域立案虽然形式上均是采用电子的方式传送司法文书，目的均是为了降低当事人的诉讼成本，但是网上立案仍无法解决那些不能有效利用网络技术的纠纷主体。虽然现在网络技术已经十分发达，尤其是我国，虽然网民数量在世界上拔得头筹，但是面对近64亿的人口数量，没有使用电脑的或者自己不能较好的操作网上立案程序的人仍占有部分比例，因此，跨域立案制度和网上立案的巧妙结合，既可以有效的弥补这一缺失，同时也能够满足像网上立案的功能———降低诉讼成本，提供诉讼效率。

三、跨域立案制度存在的障碍

（一）场地、设备等客观因素的掣肘。虽然信息技术整体上十分先进“互联网+司法”的模式也顺应时代潮流与的发展，但是一些客观因素的阻碍仍是当下所不能避免的：（1）场地限制。跨域立案的试点意见中指出，要在法院内部的立案大厅中设立专门的窗口，组织专门人员负责跨域立案工作，相对2015年5月1日起实行立案登记制后，全国各个法院的立案率发生突破性的增长，本来立案大厅已经“人满为患”，再增设独立窗口专项服务，对于法院法院立案办公场地无疑提出了挑战；（2）技术设备落后。虽然我国计算机技术已经达到世界领先水平，“天河一号”“天河二号”的相继问世，无疑证明了中国的科技水平，但是，实践中，对于目前的司法系统，由于财政上的限制，技术以及设备均不尽完善，部分地区法院仍使用21世纪初期的电脑，运行过程中容易出现卡顿等严重影响办公的故障；（3）案多人少的矛盾，致使“就近”法院不接受材料。人案一直是法院内部的矛盾，面对案多人少矛盾的突出，部分法院为了降低本院的司法人员的工作压力，则会刻意的不接受材料，或者百般阻挠，要求当事人直接向管有辖权法院提交立案材料。（二）形式审查，消灭诉累不彻底。当事人将起诉材料提交给法院，接受材料法院仅进行形式上的审查，核对当事人的身份是否真实，材料是否齐全，对于是否由申请法院管辖，则由有管辖权的法院进行实质审查，此种做法在一定程度上不能有效的减少当事人的诉累。从提交起诉材料，到接受法院电子传输，到有管辖权法院接受审查，是否立案再通过电子传输至接受材料法院，最后再送达，如果不予立案，则当事人仍需再次进行补充材料，虽然通过跨域立案，节省了当事人奔波两地的麻烦，但是接受法院的形式审查，也是会在一定程度上消耗部分时间，不能真正的节省当事人的立案成本，不能从根本上消除诉累，方便当事人，或者说，跨域立案的便民服务还可以再次进行改革完善。（三）跨域立案的受益对象窄。跨域立案诉讼制度虽然在2015年率先在福建泉州开展，两年过去后，从申请的主体看，律师占有绝大多数，这与律师经常活动与法院是分不开的。律师是经常关注法院政策改革的一个群体除此之外，律师具备专业的法律知识，经受过良好的法学教育，通过国家最难考的司法职业考试，在此情况下，对于立案材料的准备工作都是十分详尽的，管辖法院立案的可能性很高。因此，在跨域立案诉讼制度施行的过程中，律师就成为最大的受益者，可以节省大量的时间精力，致力于案件的工作。而相对律师而言的普通群众，由于平时与司法机关接触不多，对于司法制度的改革了解较少，及时知道也不能较好的深入接受这项服务，就导致仍会有大量的当事人直接到被告住所地进行起诉，也正是由于法治的宣传力度不够不，致使虽然有好的政策，但是无法与现实需要紧密结合，在时间生活中，无法发挥其应有的作用。

四、跨域立案诉讼制度的完善

（一）加大财政支出，培养技术人才，多方式解决纠纷。对于跨域立案诉讼制度在运行过程中出现的场地不足，技术落后的现象，可以加大对司法系统的财政支出。通过新盖建筑物，扩大立案服务大厅的建筑范围，使法院由有足够的空间针对跨域立案设立专门的服务窗口；此外，应当加大对司法系统财力、人力的支出，促使培养专门的队伍用于专项服务，必然要增大司法队伍人员；同时，建议更新法院系统的硬件设施，讨论一些老化的技术设备，增强信息技术在法院立案中所发挥的作用，招收一批信息技术方面的专业人员，配合法院工作人员共同发挥跨域立案的价值。目前，对于司法系统的财政支出仍然由地方财政分配，这既是法院不能独立的原因，同时也是法院不能较好建设硬件设备的主要阻碍。因为一是地方财政原本就不充足，二则地方财政的支出范围十分广泛，掌管着整个地区的财政问题，而不仅仅在于法院系统。再次，笔者建议，可以对司法系统设立专项财政，一则可以有效地实现法院独立、法官独立，在处理纠纷的过程中，不需要再考虑其他介入因素；二则可以在专项财政的支持下，发展法院系统的硬件设备，推进司法制度改革的进行。对于司法系统的专项财政，可以由中央统一规划，然后分配给各级法院。针对案多人少，接受材料法院客观上阻碍制度的进行，可以进一步推广替代性纠纷解决机制的实施。民事纠纷的解决方式有多种，近代提倡的主要包括和解、调解、仲裁和诉讼。通过诉讼解决民间纠纷只是多种解决问题的方式之一，一方面在引导当事人通过法治、文明的方式处理矛盾，另一方面也应当倡导当事人多方式解决矛盾，一味地通过最严厉、最权威的方式解决纠纷，也不利于市民社会的和谐发展，通过其他方式处理，不仅可以有效的解决纠纷，也有利于缓和当事人之间紧绷的社会关系。（二）统一立案标准，接受材料法院实质审查。接受起诉材料的法院仅对材料进行形式上的审查，对于具体是否符合受诉法院管辖等实质性问题仍有受诉法院审查，然后再将审查的结果通过接受材料法院送达至当事人，这种做法难免又走了一些弯路，仍然存在更加便民的方式。再此，笔者建议，可以由接受材料法院直接进行实质审查，减少当事人等待受诉法院裁定结果的通知，如果材料齐全，可以直接予以立案，并将材料发送至有管辖权法院，并代其向当事人送达相关诉讼文书，然后有管辖权法院开始接受纠纷案件的后续程序。当然，这一构想付诸现实的一个重要前提即统一立案标准，只有在标准统一的情况下，各级、各地区法院才会接受其他法院所作出的立案与否的结果。福建省泉州市就针对此问题作出相应举措，在各级法院之间达成一项互相授权立案的协议，实现更好的司法便民服务。对于接受材料法院实质审查问题，一些学者提出反对意见，认为可能违背《民事诉讼法》第一百一十九条第四款的规定：“属于人民法院受民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”。根据该法律规定，学者认为，对于当事人的起诉材料是否符合起诉的条件，是否由受诉法院管辖，应当由受诉法院裁决，另外，毕竟最终由受诉法院针对案件进行审理，如若改变接受材料法院的形式审查，必须对法条进行修订。其实不然，接受材料法院对材料进行实质审查，与现行法律规定并不相矛盾，因为《民事诉讼法》第一百一十九条之第四款仅说明了起诉的条件应当归受诉法院管辖，即通过审查，受诉法院拥有管辖权即可，至于谁来审查，并没有明确的规定，因此，对于接受材料法院实质性的审查材料，百利而无一害。最高人民法院在对跨域立案诉讼服务司法改革热点问题的回答中表示,跨域立案诉讼服务一定要实现“立案标准、收费标准、文书格式、服务标准、立案流程”的“五个统一”。严格贯彻“五个统一”规定，完善跨域立案司法制度。（三）加大普法宣传。构建法治社会的过程中，普法宣传是必不可少的，一项新出台、修改的法律法规或者国家政策，要想得到好的贯彻实施，首先必须让人们熟知、了解。因为一项法律或者国家政策的实施，其根本利益的出发点在于普通公民，通过大力宣传，一则是能够体现国家对人们的关怀，二则通过正确了解，人们也会积极响应，配合贯彻实施。跨域立案诉讼制度同样离不开宣传，因为该项制度是为了“便民”，在熟知此项制度时，广大群众一定会积极响应，毕竟也是为了自己的利益着想。对于该项制度的宣传，一方面可以通过在城市道路上张贴宣传标语，或者可以成立专门的普法队伍，定期定点宣传法律知识；另一方面，也可通过新闻媒体或者网络加大人们的熟知度。通过两方面的有效结合，跨域立案诉讼制度将很快的深入人心，达到其逾期的效果。

五、结语

跨域立案诉讼制度是我国司法改革制度之一，也是司法便民原则的具体体现。2017年3月30日，全国法院“跨域立案诉讼服务”试点工作培训会上强调：试点法院要发扬改革创新精神，尊重司法规律，立足诉服职能，深入推进本地区的跨域立案诉讼服务工作，争取为全国法院推行跨域立案诉讼服务提供更多可复制、可借鉴的模板。要加强跨域立案诉讼服务的组织领导，要加强跨域立案诉讼服务的人力配备，要加强跨域立案诉讼服务的制度建设，要加强跨域立案诉讼服务的信息化保障，要加强跨域立案诉讼服务的宣传引导[4]。随着试点工作的进行，积极改革完善出现的问题，对于司法改革的进程和便民服务原则的深入具有积极意义。

参考文献：

[1]董飞.民事诉讼中的跨域立案研究[J].商，2016，（12）.

[2]何四海.民事诉讼便民原则的现代化[J]，求索，2010，（12）.

[3]王琦.网上立案的实践检视及路径研究[J].法学杂志，2016，（11）.

[4]www.law-lib.com/fzdt/newshtml/fzjd/20170330130745.htm.2017-07-02.

作者:常天阳 单位:郑州大学