论高效司法的要素

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(一)司法资源的充足投入与合理配置司法资源是司法获得高效的基础和保障，它是司法活动赖以存在和发展的一切物质及精神要素的总称，包括司法主体在实施诉讼行为时所耗费的人力、财力、物力、时间等。为实现高效司法，首先应有持续和充足的资源投入，同时还要科学、合理地配置司法资源。1．司法资源的充足投入高效司法需要投入充足的司法资源。资源匮乏条件下的司法往往难以为当事人提供足够的程序保障。一般来说，往司法中投入的资源越多，司法的质量就可能越高。尽管在司法产出不变的情况下，增加司法资源投入可能会降低司法效益。但如果没有司法资源的持续充足投入，那么司法的效率和效益就不能得到充分保障。英国学者阿德里安•朱克曼认为:“程序的质量在一定程度上取决于我们准备向程序中投入的资源。一个资源投入不足的制度可能拥有的是劣质的程序，可能生产正确性价值较低的判决。比如，假设一个国家拒绝给程序配置重要资源，任命法官却不肯支付报酬，也不提供法院办公设备，那么在这种制度下的法官就缺少投入时间和精力以形成正确判决的激励机制，这种制度可能生产出正确性价值较低的判决。”［3］7近些年来，我国在职业法官培养、法院办公设施完善、司法经费投入等方面有了一定的改善。但从总体来看，司法资源还不够充足，不少法院(尤其是基层法院)案多人少的矛盾还很突出。在过去很长一段时间里，有不少地方法院以案源决定司法经费的多少，实行“以收定支”的经费预算制度，这在相当程度上限制了这些法院的司法资源投入［4］131－148。2007年4月新的《诉讼费用交纳办法》实施以来，整个法院系统的财政状况依赖于诉讼收费这一经济来源的程度大大减低。除地方财政之外，中央财政的专项转移支付、省内诉讼收费统筹、国债资金利用等新的经费来源渠道在一定程度上缓解了地方法院的资源紧张。不过，“在许多地方，需要由同级财政为法院提供的经费保障是否能够真正落实，既要看该地区一般的经济发展程度及财政收支状况，也取决于法院向地方政府争取或者进行交涉的具体过程和实际结果”［5］。另外，经济发达地区和边远贫穷地区的司法资源投入还很不均衡，这也意味着不同地区的人们所享用的司法服务也是不均衡的。如果司法资源不能随着诉讼的规模增大而增加，那么诉讼迟延将会越来越多，这显然不符合司法高效的目标。在讨论司法资源的投入时，如何妥善处理国家投入与当事人投入之间的关系是一个核心问题。调节这种关系的最主要杠杆是当事人所承担的诉讼费用。诉讼费用过高，贫困的当事人就会被法院拒之门外;诉讼费用过低，又可能鼓励诉讼，引起国家所投入的诉讼成本过高。诉讼费用的高低与国家所投入司法资源的多少都与国家的司法政策倾向有着密切的关系。同时，司法中的某些程序安排，比如强化当事人的举证责任、行政处理程序前置等也能发挥调节国家和当事人的资源投入的功能。国家在制定司法政策时，应考虑使那些真正需要司法的人都有进入法院的机会。不过，仅仅考虑为当事人提供进入法院的机会还是不够的，因为有些当事人可能还只是外行，还不能在司法程序中为维护自己的权利进行充分有效的陈述，这使得律师制度的建立成为必要。为保护穷人的利益，避免对其形成歧视，国家和社会还应提供一定的法律援助。2．司法资源的科学、合理配置仅仅强调司法资源的充足投入显然是不够的，因为这并不意味着司法资源已经得到了充分利用，也不意味着司法效益就一定能够得到提高。在当前司法资源的供给还普遍受地方经济社会发展情况制约的现实背景下，通过科学、合理地配置司法资源来提高司法效率已经成为不少法院的现实选择。不过，仅仅局限于某个或者某区域内法院的资源配置视野还显狭窄。台湾学者林俊益认为，“司法资源如何分配于所有依赖此司法资源者，乃是司法政策之重大问题”［6］90－91。司法资源的科学、合理配置需要在更为宏观的范围内进行，而国家则应扮演积极的角色。较为理想的司法资源配置应实现帕累托均衡，“即一项法律制度的安排(资源再配置)普遍使人们的境况变好而没有人因此而境况更糟的状态”［7］。我国当前司法中的资源配置还有一些不尽合理之处。以民事司法为例，其中比较典型的问题表现在:(1)人力、物力资源的配置不均衡。例如法院中有相当数量的工作人员并不从事与审判直接相关的工作，处于司法第一线的司法人员的比例还不够高。在物力资源的配置上，也有不少法院把大量物质资源用于非审判工作。(2)不同审级法院以及法院内部不同部门之间的资源配置不够均衡。例如基层法院所掌握的司法资源往往比较有限，但其面临的司法任务却往往是最重的。(3)仲裁程序、简易程序、督促程序等制度资源的利用率不高。例如，在有的基层法院，基本上没有适用督促程序的案件［8］。(4)司法资源浪费和滥用现象还比较严重。例如，有的法院在处理案件时未经充分审理就匆忙下判，结果引发了二审或者再审，最终增加了当事人的诉讼负担，浪费了司法资源。在司法实践中，有一些当事人为拖垮诉讼对手而不讲诚信，滥用其诉讼权利和特殊诉讼程序，这也导致司法资源的浪费［9］32－33。笔者认为，司法资源的科学、合理配置关键是在尊重司法规律的基础上，妥善处理好以下几种关系:(1)调解、和解、仲裁、诉讼等诸种纠纷解决机制在资源配置方面的相互关系。诉讼因具有更高水平的程序保障、纠纷解决中的最终途径地位、更有力的国家强制性等特点而在诸种纠纷解决机制中处于核心地位。诉讼的严格特点为其他纠纷解决方式提供了压力和动力，而其他纠纷解决方式又往往是以诉讼为标准而进行各种各样的简化。我们应建立相应的筛选机制来配置民事司法资源，以决定哪些纠纷更适合通过诉讼来解决，而哪些纠纷更适合通过其他途径来解决，从而使“好钢用到刀刃上”。(2)不同审级法院在资源配置上的相互关系。不同审级法院在功能设置上有一定的区别，一般来说，基层法院和中级法院的主要职能是通过依法审判来解决纠纷，而高级法院和最高法院则在此职能之外还要承担规则创制以及秩序形成等功能。不同审级法院之间的资源配置应以其功能定位为基础，结合具体法院的任务量而展开。(3)不同司法环节上的资源配置关系。在诉讼中，立案、审前准备、证据调查、质证和辩论、制作裁判文书、执行以及采取强制措施等司法环节上的资源配置也不是随意的，既要有一般性安排，也要能根据具体案情而适当调整。(4)司法资源的系统安排与个案利用之间的关系。不考虑整个系统而将司法资源集中于某些案件的做法其实剥夺了其他案件所应分配的资源。在这方面，英国民事司法在确立其基本目的时所主张的比例要求很值得我们借鉴。依据该要求，个案中的司法资源分配应与争议金额、案件的重要性、系争事项的复杂程度、各方当事人的财力水平等因素成比例［10］470。

(二)司法程序的妥当安排妥当的程序安排对于司法的高效运行显然是非常重要的。良好的司法程序往往是在民主制度下经过周密论证而产生的，并对所涉及的种种价值和利益作综合考虑。倘若司法程序本身是妥当的，那么严格遵守该程序便能够起到提高司法效率以及效益的作用。实践中那些随意违反法定程序，忽视当事人的程序权利的做法表面上似乎能提高司法效率，但实质上是以牺牲司法正义为代价的。在高效司法的诸种要素中，司法程序的妥当安排和不断优化理应居于核心地位。1．诉讼程序的多元化多元化可以提高诉讼程序的灵活性，增强其适用性。范愉教授认为，“一个合理的司法制度和诉讼程序可以通过多元化合理分配审判资源，提高司法效益，更好地发挥司法的纠纷解决功能和社会功能”［11］229。我国民事诉讼程序已经有了一定的分化，例如诉讼程序和非讼程序、普通程序和简易程序、特别程序等。但当前的程序分化还非常粗略。我们可以考虑在既有基础上，根据民事案件的特点再进一步实行多元化的诉讼程序。以审前准备程序为例，德国的审前准备包括早期第一次口头辩论和书面准备程序两种程序样式。日本民事诉讼中的审前准备程序有书面准备程序、准备性口头辩论和辩论准备程序三种程序样式。这些不同的程序样式分别对应不同的案件类型，以供法官和当事人选择适用。相比之下，我国民事诉讼中的审前准备程序还比较单一，当事人在这方面的程序选择权也无从谈起。我们可以借鉴德、日模式，设置多元化的审前准备程序。对于路途较远或当事人行动不便的情形，可以采取书面形式的审前准备;对于案情比较复杂，涉及争点和证据较多的案件，则可以采取会议型的审前准备。审前准备程序也可以分为秘密型和公开型两种不同的程序。2．诉讼程序的简化简化诉讼程序也是提高司法效率的一条重要途径。为保障当事人的审判请求权，降低诉讼成本，在一些当事人争议不大、涉案标的比较小的案件中适当简化诉讼程序既是必要的，也是可行的。但诉讼程序的简化不能突破必要的限度。在司法实践中，有些简化诉讼程序的做法其实是以牺牲当事人的基本权利为代价去进行的。例如在审理时限问题上，有的法院为缩短诉讼周期而人为地减少当事人的举证时间和答辩时间，简化法庭调查、辩论、陈述等诉讼环节。这种“缩水”的程序难免会损害当事人的实体权利，也会降低当事人对裁判结果的认同，最终影响司法正义的产出［8］。诉讼程序的过分简化还容易损害当事人的程序利益，刺激上诉、再审以及涉诉信访的增加，这反而会造成司法资源的浪费。因此，诉讼程序的简化不能突破最低限度的程序保障，比如尊重当事人的程序主体地位、让当事人而不是法官来决定诉讼标的、保证当事人的辩论机会、法官严守中立等等。3．诉讼程序的优化社会条件在发展变化，诉讼程序亦应随之不断调整革新。诉讼程序的优化既涉及基本程序理念的更新，也包含细枝末节的制度构建，这显然是一项无比宏大的工程。在优化诉讼程序时，高效理应成为一个基本的评判标准。以举证时限制度为例，2001年最高人民法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》中所规定的举证时限制度原本是想督促当事人及时举证，但由于其规定证据逾期提交就导致失权的后果过于严苛，这一规定反而被许多法院束之高阁。新修改的《民事诉讼法》汲取了这一教训，其第65条对逾期举证的当事人规定了说明理由义务。如果理由不成立，也并非一律认定证据失权，而是选择了多元化的制裁方式，包括不予采纳证据，采纳证据但同时给予训诫或罚款的处罚。很显然，新法中的规定更加人性化，也更便于法院操作。

(三)科学的审判管理在我国，审判管理是一个已被广泛使用但又不太容易精确界定的概念。从较为宽泛的角度理解，法院内部所进行的与案件审理工作直接或间接相关的领导、组织、协调、控制等活动与制度均可称之为审判管理。在当前的司法改革语境中，审判管理是与司法人事管理、司法政务管理并列的一种管理机制，其主要包括案件分配、审判流程控制、审判质量评查、审判责任追究等具体制度。管理在人民法院的工作中占有相当大的比重，全国法院有1/3以上的工作人员专职或非专职地从事政务管理、事务管理、人事管理、业务管理等各项管理工作［12］。审判管理与案件审理密切相关，审判管理效率的高低能够直接影响到案件审理的顺利进行。因此，科学的审判管理是高效司法中一个不可忽视的关键要素。很长一段时间以来，审判管理并未引起人们的注意。案件急剧增多所带来的压力迫使我国法院系统逐渐由被动转为主动去思考并践行审判管理机制改革。最高人民法院自1999年以来所制定的3个《五年改革纲要》都将“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”列为司法改革的重要目标。2010年11月，最高人民法院还专门设立了审判管理办公室。全国各地也有不少法院为应对案多人少的难题，正在积极探索审判管理的规律和经验。种种审判管理机制改革正在进行当中，其中的利弊得失只有经过较为长期的观察和较为全面的实证调研方能进行科学总结。就当前情况来看，笔者认为以下几个方面是值得认真考虑的。1．域外经验的积极借鉴如美国民事司法中的案件管理制度是一种比较成熟的制度。借助于案件管理制度，美国法官可以在诉讼中(尤其是审前阶段)指导当事人界定诉讼主题、控制证据开示、促进和解、召开情况讨论会以保证案件在审前得到很好的准备［13］536－548。当前我国审判管理改革举措中，有不少都是对法官的管理，而不是法官对案件的管理。审判管理与案件管理的脱节很容易降低而不是提高民事司法的效率。2．审判管理自身的效益审判管理机制改革必然会引起法院内部组织的调整和科层制的加强，处理不慎就可能产生相反的结果。叠床架屋式的审判管理组织可能会给法官增加更多的枷锁，也可能会产生更高的管理成本。在这个问题上，苏力教授也曾敏锐地指出，“不仅要考虑审判管理的收益，也甚至更要考虑其‘成本’(缺点和弊端)，注意权衡利弊。只有利大于弊才算‘加强’或‘创新’，利弊相抵或入不敷出则是‘折腾’”［14］。3．审判管理机制的科学化、系统化、规范化与实效性当前的很多举措都把科学化、系统化、规范化列为审判管理机制改革的目标，这对于制度建设来说无疑是正确的。但审判管理机制改革如果不能和司法的实效性联系在一起，就容易失去真正的改革方向。

本文作者：曹新华工作单位：河南大学