预算法的司法机制建设

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本文作者：蒋悟真胡明工作单位：江西财经大学中国人民大学

一、预算法可诉性命题的提出与证成

德国法学家赫尔曼•坎特洛维奇(HermannKantorowicz)曾提出，法律必须是“被视为可诉的”(consideredjusticiable)，它是规制人们的外部行为并可以被法院适用于具体程序的社会规则的总和。〔1〕法律之所以“被视为可诉的”，主要原因在于制定法律的目的是为了规范人们的外部行为，既是为了制裁某些外部行为，也是为了保护一些外部行为，但是徒法不足以自行，法律对人们外部行为的制裁与保护无外乎最终都要借助司法制裁才能实现。于是现代法律规范应具备“可以被任何人(特别是公民和法人)在法律规定的机构中(特别是法院和仲裁机构中)通过争议解决程序(特别是诉讼程序)加以运用的可能性。”〔2〕但令人遗憾的是，目前可诉性理念几乎是预算立法的空白，〔3〕这使得预算法难以进入司法诉讼领域，在很大程度上只能被称作是一份“政治宣言”，而丧失了法律应具有的约束性。〔4〕预算法可诉性理念的匮乏，首先应归因于当初立法者对于预算法能否纳入司法适用范畴尚存一些质疑，为此必须对这一命题进行证成。第一，预算决策是属于代议机关的权力，代议机关具有民选机构的政治合法性，以及衡量与调和预算支出方面相互对应需求的制度能力。司法机关对预算权进行司法审查很可能将使非选举的司法官处于否决多数决定的地位，这种司法裁决表明法官取代了履行预算支出控制责任的代议机关，很可能将降低预算支出的合法性，甚至造成对民主的破坏。〔5〕但是，针对我国目前的现状，预算过程由政府所主导，难以指望通过立法机关把强大无比的行政权完全束缚住。因此，借助司法机关的审查权力，承认法院的适度造法功能，法官就可能在预算案件的审理过程中总揽全局、权衡利弊，对预算权的行使进行一些尝试性的规制以保护社会公共利益目标的实现，进而在特定问题上产生制度性效应。这种“滴水穿石”式的实践，不但不会降低预算支出的合法性，反而有助于预算公共性的提升。〔6〕第二，有学者将预算行为定位为一种宏观调控行为，而宏观调控行为属于决策行为和国家行为，不具有可诉性，〔7〕从而推论出预算行为不具有可诉性。〔8〕但是上述对预算行为的性质定位与逻辑推理都存有较大漏洞，预算行为虽是一种宏观调控行为，但是并不能因此将其与决策行为、国家行为等同。预算行为是由一系列行为组成的有机系统，其大体包括了预算编制、预算审批、预算执行以及预算监督等行为，预算行为之目的是为了保障能提供使社会公众满意的公共产品与服务，一般情况下与国家行为无涉，更不会引起政治纷争，从而具备司法审查的可能性和必要性，所以自然不能游离于可诉性范围之外。〔9〕

二、预算法的可诉性理念内涵及其功能

(一)预算法可诉性理念的内涵法的可诉性理念作为法的基本属性之一，对于其内在机理的认知，必须包括以下两方面:一方面，可争讼性，即任何人均可将法作为起诉和辩护的根据。因此，法律责任必须是明确的、确定的规范，才能成为人们争讼过程中的标准;另一方面，可裁判性(可适用性)，法能否用于裁判并作为法院适用的标准是判断法有无生命力、有无存续价值的标志。〔10〕简言之，法的可诉性理念之内涵，主要是为了制裁或规范法律主体的行为，从而需要不断激发司法的保护作用，这也意味着可诉性将是一个变化不定的概念，它随着对司法作用认识以及它的本质和进化能力而有所不同。〔11〕考察我国预算法实施的状况，预算问责体系的规范构建仍很欠缺，并且由于司法预算制度的滞后性致使司法公正面临着极大挑战，那么针对当前的现实，对于可诉性理念在预算法领域的有机落实，必须包含预算法可问责性与司法预算的独立性双重要素:1．预算法的可问责性从应然的法律规范模式上分析，为增强规范的约束性，除了授权性条款外，还应有义务性条款、禁止性条款的规定，这也是法的可诉性理念实现的前提。于是预算法可诉性的构建首先必须打牢可问责性的根基。预算法的可问责性根植于公共财政中最基本的资源使用原则，预算资源是纳税人对自身财产权进行让渡的结果，纳税人与政府间形成一种委托关系，政府的预算行为也就需服从和满足于委托人的意志与要求。〔12〕因此，政府作为承担提供社会公共服务的人，意味着预算行为不得违背纳税人的需求，否则将被纳入预算问责的范畴。预算法可问责性的实现，要求对于预算主体的僭权或滥权行为，能在预算法律文本之中准确的找到对应的问责规范，并能依此做出符合司法公正观念的正确处理。那么对于预算立法者而言:一方面应尽量减少法律空白，以避免产生无问责规范可循的尴尬;另一方面，在保持条文细致、精确、一致的基础上，尽量为法律规范预留可伸缩性的空间，使预算法能从容应对社会形势的变更，避免出现法律僵化的境况。因此，为规范义务的履行，需要填补预算法律责任规定的空白，《预算法》中每一项约束性条款应当有对应的责任条款，应明确每一个行为主体在违法时应承担的责任。〔13〕以《预算法修正案(草案)》(二次审议稿)为实证考察对象，上述空白主要需要从两个维度进行填补:第一，行政机关问责制的完善。目前关于行政机关问责制的构建，已基本确立以行政处分(见第八十七条———八十九条)与刑事责任(见第九十条)为基础的原始问责架构。但是在预算法的实施过程中，由于当前我国预算违法行为已成一种常态化的现象，〔14〕如何使这些行为真正得到预算法律规范的制裁已成为当前难以克服的顽疾。对此必须深入剖析预算法可诉性理念的内涵，以期构建系统的司法机制以使问责规范切实实施。第二，立法机关问责制的完善。在我国当前推行代议制预算决策的模式下，预算监督主要由人大及其常委会、人大代表来行使。尽管从某种意义上说，人大代表是人民的代言人，人大及其常委会的决定也就是人民自己的决定，但人大代表具有“经济人”的本性，那么立法机关的权力就存在着某种异化的可能。〔15〕因此，需要通过人民制定的宪法来约束立法机关的预算审议和监督行为，立法机关一旦在预算过程中违宪，就应承担相应的宪法责任。这样才能促使代议机关真正成为民意表达的通道，并遏制其异化的可能。2．司法预算的独立性司法独立性不仅是司法权威与司法公正的坚实保障，而且是法的可诉性体系构建的基本前提。如果一个国家无法保障司法的独立性，即使依照可诉性理念构建出具体的司法制度，也无疑将丧失可诉性理念的初衷价值。在预算法领域，当前行政主体预算权力强大无比，司法预算来源于行政机关，即使出现预算违法行为，行政主体也将利用自身的影响力和控制力去干扰司法的运行。因此，为保障预算问责过程中司法的独立性，必须提高司法机关预算的独立性，关于该项改革主要应着重于以下几点:第一，司法预算编制和执行的改革。司法预算编制和执行的改革中心是要确保司法机关拥有独立的司法预算编制与执行权，尽可能削弱行政部门对司法预算编制和执行的影响，同时还应保障财政部门在预算过程里的中枢地位。易言之，司法预算每年应由最高法院编制，然后送财政部汇总，财政部虽无权修改预算，但可附加书面修改意见，再由国务院报全国人大审批，批准后国务院及其财政部门需按照既定预算拨付相应款项，最高法院具体负责执行。〔16〕第二，司法预算审批的改革。为了实现司法独立与司法公正，必须排斥外来干涉，尤其要隔绝地方政府对司法权的干扰。司法预算支出应由中央财政负担，全国人大负责审批司法预算，全国人大在信守分权制衡的原则上应尊重和保障司法机关能独立履行司法职能。第三，司法预算监督的改革。由于上述改革是确保司法机关能独立行使司法预算的编制和执行权，但权力的行使离不开监督，为此需要强化司法内部监督、人大的监督以及审计机关的监督，来确保司法预算的合理性与合法性。(二)预算法可诉性理念的功能《预算法》的实施机制除了依赖于行政机关所具有的谦抑性之倾向，以及代议机关所承载的民主性之导向，更仰仗于可诉性理念而树立的司法权威，预算法可诉性理念既是维护法律形式完整性和功能健全性的必备要素，又是促使象征意义上预算法转向实质的关键。具体而言，预算法可诉性理念的功能主要表现在以下几个方面:首先，保障权利的实现。按照公共财政的基本理念，“要求确立纳税者基本权利，要求广泛地确保财政过程中的民主主义。”〔17〕对于这些要求的实现，预算法可诉性理念则为其提供了坚实的保障:当纳税人的权利受到侵害时，只要社会主体求助于司法，就应享有相应地救济权。因此，预算法可诉性理念体现出保障人权的价值和精神，是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求法院通过审判方式保护其合法权益的权利。〔18〕其次，化解社会矛盾。预算法的主要功能是为社会公众所需的公共产品与服务提供保障，但预算资源是有限的，而社会公众对公共资源的需求是无限的，这种资源有限与需求无限之间的矛盾，不可避免将牺牲部分公众需求，甚至造成对社会公共利益的损害。如果司法权对此束手无策，上述侵犯将会常态化，矛盾将会积累直至被激发。在司法权介入上述矛盾的处理进程中，司法机关将扮演着一个重要的调停角色，通过提供一个中立而又不失权威的场所来讨论矛盾的解决，必要时还可采取临时措施提供紧急救济。司法机关的角色定位，有助于社会公共利益与个人利益之间寻求平衡。最后，提供利益表达的渠道，实现社会公正。在罗尔斯的正义论中，公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成的一种均衡。而所谓的博弈和均衡，本质上就是各种利益的充分而平等的表达过程，若非如此将不能实现。当代中国已进入利益多元化时代，面对多元的利益表达，“党和政府应当为各个阶层群体提供以理性、合法的形式表达利益诉求的制度性平台，使多元社会的各种利益诉求能够通过公正、规范、有效的渠道输入公共决策过程中，供决策者整合和选择，从而制定出得到社会普遍认可的公共政策。”〔19〕由此，依照预算法可诉性理念构建司法诉讼平台，通过各自充分而平等的利益表达，不但有利于预算分配的合理化、合法化，而且有助于社会公正力量的不断强大。

三、预算法的司法审查制度的构建

由于权力扩张主义的影响，目前立法机关和行政机关的预算权力正陷入双双失范的险境，例如行政主体预算权力过于强势、立法主体预算监督乏力的问题，其解决不仅应大力推进民主宪政的发展，更期待司法审查制度的配合。(一)司法审查制度完善的必要性“司法审查”(judicialreview)一般是指法院或司法性质的机构对政府行为的审查，主要包括立法与行政行为的审查。”〔20〕它是现代民主法治国家普遍设立的一项重要司法制度，既能对预算主体行为进行必要的监督和制衡，又可以对政府滥权、僭权与侵权行为予以防范与矫正，这是预算法可诉性理念内涵不可缺少的制度演绎。然而长期以来，对抗性宪政文化观念在我国还很匮乏，缺少对可诉性理念的重视，并且缺乏制约政府权力所需的社会结构，因而尚未形成真正意义上的宪政保障机制，忽略了司法审查制度的规范构建。具体而言:第一，司法审查的对象极为有限，这种有限性主要是由于不当的行政行为被排除于司法审查的范围之外，〔21〕造成司法审查的机能严重受损。在行政扩张主义的情势下，影响公众权益的不仅指那些违法的行政行为，也包括因自由裁量权滥用而造成的不合理行政行为。“一切行政行为都可能有自由裁量问题”，〔22〕行政主体的预算行为也概莫能外，那么预算行为的过程大多关涉到自由裁量权的使用问题。因此，倘若行政自由裁量权的滥用被豁免于司法审查，近乎排除了司法权对行政权的监督与控制，司法审查的职能将无从施展。第二，我国推行立法机关的审查机制，法律的合宪性，主要由立法机关对法律的立、改、废来保证。〔23〕虽然《立法法》的出台使有关机构和公民有权提出违宪审查的要求或建议，但全国人大常委会却一直在推诿或拖延履行职责，至今从未行使过宪法审查权并作出任何一项宪法审查的决定。正源于此，我国的司法审查制度几乎处于虚置的状况，导致一些违宪现象的蔓延和泛滥。例如，当前我国已出现多起预算被否决的事件，〔24〕预算被否决意味着政府的严重失职，这属于政府需承担宪法责任的范畴，但这些事件的处理结果却不了了之。因此，为充分树立预算法可诉性的权威，我国亟待需要对司法审查机制进行完善。(二)预算法的司法审查制度构建第一，司法审查制度的实体性构建。独立的宪政审查制度是宪法的看护者并成为一个国家从宪法文本走向宪政实践的必要条件。凡是未建立该制度的国家，宪法都是“名义性的”或“门面性的”东西，而未能成为“保障性宪法”。〔25〕因而构建独立的司法审查机构非常重要，但我国目前由全国人大及其常委会来行使宪法审查权，导致人大及其常委会需充当自我案件的法官，这就违背了司法审查制度设置的初衷。基于国情下的考量，设立一个类似于德国的宪法法院，是比较可行的方案(人民是主权的拥有者，将一项人大不适合承担且从未行使过的权力撤回是对自身错误委托决定的改正)。当然，消除诸多司法审查机构构建的分歧，不可能一劳永逸，我国司法审查制度的构建，应先实现真正司法性的审查制度，再设置类似宪政院的“宪法委员会”为阶段目标，最后以“宪法法院”的设立为终极目标。〔26〕第二，司法审查制度的程序性构建。“‘民主的’宪法体现着公民基本权利和义务的观念，并设立一套司法程序来使权利请求得以诉诸法律。司法机构的职能是解释宪法并授权执行其裁决，从实效上看，它试图在‘被治理者’的权利和自由与有效政府的迫切需要之间找到一种微妙的平衡。”〔27〕为了找到这种平衡，合理的司法程序是保障司法机构职能得以充分发挥的关键因素。一方面，司法审查范围的设定。立法上采用概括式肯定和排除式列举的方式，即除法律明确列举排除的情形外，预算过程中出现的有损于社会公共利益的行为都应纳入司法审查的受案范围，这才是对预算法可诉性理念的制度诠释;另一方面，司法审查标准的确立。为深化预算法的可诉性理念，需确立合法性审查与合理性审查并行的双轨式审查标准，才能将预算执行行为真正纳入司法审查的范围。

四、预算法的公益诉讼制度的构建

为缓和实体性规则实施过程中的摆动，需要构建与预算法内在价值相契合的程序性规则作为实施途径，而公益诉讼机制必然是预算法可诉性理念制度演绎中不可或缺的部分。(一)公益诉讼制度构建的必要性预算法是立足于社会本位的法律，如果它调整的社会关系遭受侵犯，一般包括个体权益和社会公共利益的双重损害。预算违法行为侵犯客体的双重性，决定了应构建特殊的诉讼程序才能适应这种形势。在传统的诉讼机制下，“私人救济和行政诉讼都难对偏离正确轨道的公共政策予以纠正。”〔28〕民事诉讼对于危害社会公共利益的行为，如果与公民个体无直接利害关系，其原告资格将不被承认;而行政诉讼将预算行为视为抽象行政行为，如果这种行为符合绝大多数人的利益，则不能因其只损害少数群体的利益而使之被诉，如果其不符合绝大多数人的利益，也不宜由单个个体对其提起诉讼。因此，一旦预算主体违背预算法规，致使社会公共利益遭受严重损失，传统的诉讼机制却只能望洋兴叹。既然传统诉讼机制及其价值取向已难以承载预算法可诉性理念的内涵，那么为有效的保护社会公共利益，需要设置一种拥有独立价值取向并能有效保护纳税者社会权益的社会诉讼机制———公益诉讼制度，即纳税人权益受侵害时拥有向法院提起诉讼的权利，“承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人具有诉之利益。”〔29〕概言之，通过公益诉讼把诉权赋予全体社会公民，既可以弥补传统诉讼机制的缺陷，又有助于激发社会主体预算监督的作用，从而提升预算监督的效能。(二)预算法可诉性理念下公益诉讼制度的构建预算法中公益诉讼制度的构建，关键是要使这种与预算法内在精神相契合的诉讼制度能有效回应预算过程中的现实问题。具体而言:第一，借助检察机关的力量，促使公众提起公益诉讼。对于公益诉讼制度的构建，如果仅靠公民个人直接诉讼，将产生取证较难、诉讼地位不公平以及诉讼成本偏高等问题，因此需要借助外部力量。检察院是我国宪法规定的法律监督机关，从监督权力与能力两方面都能提供所需的力量，能促使公民的诉权付诸于司法实践并得到保护。在具体的案件中，检察机关可根据具体案情在以下三种方式中择一参与案件:直接以原告身份参与诉讼、以并列当事人的身份参与诉讼以及以法律监督机关的身份支持起诉。第二，公益诉讼原告主体资格的拓展。“原告申诉的基础并不在于自己的某种权利受到侵害或是胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”〔30〕为充分保护纳税人的基本权利和利益，公益诉讼制度的构建应创造性地使用法律，使法律成为一种资源，让这种资源能鼓励公民投身于司法行动并改善自身的生活。“一种法律制度如果不能保证当事人参加到裁判活动中来，就会使裁判的内在品质受到破坏。”程序的产生与发展应从属于正义的要求，需发挥司法的能动性，鼓励社会公众积极参与，拓宽公益诉讼的启动主体(即原告资格问题)范围，尤其是让那些人权受到侵犯而又难以诉诸于法院的社会弱势群体得到司法救济。从理论上而言，考察国外的先进经验，例如印度的公益诉讼，当公共利益受到影响时，任何个人都可以提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。〔32〕而我国公共预算领域公益诉讼制度的构建也应回应社会的需求，放松对诉讼主体规则的限制，促使“法律权利标准”让位于“利益范围标准”，〔33〕以提高诉权的实际效用。第三，创设法院之友制度。法院之友(amicuscuriae)，指在法院审理案件的过程中，不是案件事实上的当事人，但基于对案件的浓厚兴趣和重大利益，以第三方的身份向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见……以影响法院判决的一项制度。〔34〕由于现代民主内涵的扩展，司法独立并不意味着司法权的行使应脱离于民主化的色彩。“司法依赖于民众的信赖而生存。任何司法的公正性，在客观性与可撤销性方面的价值观，决不能与司法的信任相悖。”〔35〕而“法院之友”制度则有效的契合了民主的精神，因为“法院之友”影响法院判决的主要方式是向法院递交“法院之友”书状(amicusbrief)，而“法院之友”书状，特别是一些利益集团所递交的书状，往往就是社会现状中主流价值观的体现，是民意的集中反映，如果法院在作出判决之时，能适当援引“法院之友”书状中的意见，则实质上体现出司法权行使的民主化精神。笔者认为，在财政预算领域，引入“法院之友”对公益诉讼制度的构建有特别重要的作用:一方面，预算行为具有较强的政策性、专业性，借鉴该领域权威专家的意见有助于查明案件的真相;另一方面，“法院之友”制度中权威专家的意见是一股无形的威慑力量，可以帮助审判法官抵御外部权力干预，同时法官也不可能绝对地无视专家意见的存在而试图作枉法判决。五、简短的结语我国的《预算法》已实施17个年头，但长期以来却缺乏对可诉性理念的重视。《中华人民共和国预算法修正案(草案)》(二次审议稿)对于可诉性理念认知虽有所改善，但司法机制的规范构建仍必须认真厘清可诉性理念的实质内涵，只有在正确的预算法可诉性理念的导引下，才会真正使《预算法》进入司法应用领域。预算法可诉性理念的倡导在于表达一种法哲学理念———社会能动主义，一种以达到社会正义为目的的司法能动主义。当然，笔者提倡预算法的可诉性理念，提出不合规范的预算行为需要司法权的制约，并不是让司法主体来替代立法主体、行政主体来判断如何进行预算资源的配置才具有最佳效果，而是基于我国行政主体的预算权保持强势、立法主体的预算权虚化无力的现实，以期通过融入预算法的可诉性理念，设立合理性与可操作性兼备的司法诉讼机制，以保障司法主体能有效震慑或制裁不合规范的预算行为，从而促使司法主体在预算监督中真正发挥“最后屏障”的作用。