土地制度的司法机制探索

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本文作者：董燕工作单位：上海交通大学法学院

我国环境法治中的突出问题是环境执法问题,主要是由于对破坏环境的公、私行为缺乏有效的监督和对受害人的权益缺乏有效的救济。而在各种监督和救济机制中,司法机制尤其重要,相对于其它各种现代权威和力量,独立的司法权和有效的司法运作机制更能稳定地调整和调和各种相互冲突的利益,包括个体利益和社会利益。同时,司法救济本身所具有的宣示、教育和引导作用使其成为环境教育的有效途径。从目前的情形来看,环境司法机制尚未有效发挥其作用。因此,在强调环境法治的今天,有必要健全和完善我国的环境司法机制,以保障公众和个人的环境权益,推动我国环境保护工作的进行。

一、我国现有环境司法机制面临的困境

沿用传统的司法机制,现有的环境司法机制面对环境问题及环境法律关系的复杂性,表现出极大的不协调,主要表现在以下几个方面。首先,我国现有5民事诉讼法6和5行政诉讼法6中将原告资格限于/直接利害关系人0。由于环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点,环境污染侵害的对象经常是不特定的多数人,很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人。按照现有关于原告资格的规定,这一类没有直接利害关系人的环境侵权行为就无法通过司法途径予以制止;另一方面,当有关政府部门因错误决策或怠于履行环境保护职责,造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时,依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求,除行政管理相对人或直接利益相关人外,其他人是无权提起诉讼的。事实上,政府的环境决策和抽象环境行政行为往往没有严格意义上的直接利害关系相对人,但政府的环境决策和抽象环境行政行为对环境产生的影响往往更为重大和深远。〔1〕环境诉讼中对于原告资格的这一严格限制排除了环境公益诉讼的可能性,在实践中造成了环境权益保护范围的狭隘性,公益诉讼对环境损害的预防作用无法发挥。其次,由于环境问题具有其复杂性,一方面,环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点,其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来,而是要经过一段相当长的时期才实际爆发,现有的诉讼时效规则可能使部分受害人的权益无法获得保护;另一方面,基于环境侵权行为的单方性和环境问题的科学性,环境侵权行为中双方当事人的地位差异明显,企业、行政机关等有关环境侵权人在信息掌握、取证能力等方面具有绝对优势,现有民事诉讼/谁主张谁举证0的举证责任分配方式难以适用。此外,对于环境案件的审理除了要解决私权利之间的冲突外,还要以环境公共利益为优先的价值取向,对于以/平等、自愿、所有权神圣0等为原则的民事案件的法官和以/合法0为原则的行政诉讼案件的法官而言,这无疑是一个新的价值标准。除此之外,环境问题本身的复杂性决定了环境案件的判断处理除需法律知识外,还需要相关的环境科学知识,这对于法官的知识结构提出了挑战。另外,环境司法机制存在的更大困境在于其对三大诉讼的严格区分。尽管从环境侵权行为的主体和性质来看,存在公行为侵权和私行为侵权两种方式,由此构成行政诉讼、民事诉讼乃至刑事诉讼的对象。但不可否认,环境诉讼和其它诉讼存在很大的差别。很多情况下,基于行政机关在环境管理中的特殊地位和管理权力,对于环境侵权行为,环境管理机关往往依受害人的申请或依职权对侵害行为进行调查,作出确认,并在此基础上形成有关停止侵害、赔偿损失的行政裁决。此时,环境管理行政机关除了行使其行政管理权之外,其目标是环境权这一社会性公权的保护,而其处理的公民之间或者公民与法人之间的民事纠纷是一种社会性私权的纠纷,环境权这一社会性权利的存在,使得行使公权力的行政机关与享有私权的公民和法人在过去纯粹的行政法律关系之外又建立了一种新的法律关系)))社会法律关系,这种关系是以社会性公权与社会性私权的平衡、协调与制约为特征的新型关系。在这种新型关系中,环境管理机关所拥有的权力来源于传统的行政权又异化于传统的行政权力,其行为类似于行政行为又不同于行政行为。〔2〕对此,按照现行环境司法机制,一方面会产生法院对有关行政机关结论作为证据的采用与审查问题,一方面也可能导致很多案件在审理和判决的过程中,或者由于行政机关的行为发生变化而使民事案件的审理结果发生变化,或者由于不同的审判庭遵循不同的理念进行审查,导致对同一事实的认定矛盾。〔3〕可见,环境诉讼在一定程度上具有传统的行政诉讼与民事诉讼的特征,但更多地具有其本身的特性。导致环境诉讼特殊性的原因除了环境问题本身的复杂性之外,更因为环境权的社会权属性。社会法以社会本位、国家干预、公私法融合为特征,超越了传统行政法、民法的理论与制度,具有全新的理念和制度,其法律关系主体所具有的许多权利的行使具有公私法交融的特性,对这些权利的保护也需要有公法和私法手段的结合。目前将环境诉讼划分为行政诉讼与民事诉讼,并依照现有的5民事诉讼法6和5行政诉讼法6予以调整的环境司法机制无法完全适应环境法的需求,无法有效、全面解决公众环境权的保障问题。对环境权的司法救济需要在制度设计和程序要求方面对传统行政诉讼和民事诉讼有所突破或异化,只有通过机制创新,健全和完善专门的环境司法机制,才能实现对公民环境权的有效保障,使公民环境权益不致落空。从各国现有的机制设置来看,通过机制创新较好地完成上述目标,为公众环境权提供有效司法保护的是澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法庭制度。

二、澳大利亚新南威尔士州土地环境法院制度

(一)产生背景

作为早期英国的殖民地,澳大利亚沿袭了英美法律制度和体系。新南威尔士州是澳大利亚人口最多、经济最为发达的州。20世纪70年代,随着经济的飞速发展,人们对于当时处理规划和环境问题的机制日益不满。当时,环境和规划事务涉及诸多不同的、相互独立的法律规定,并由诸多不同的法院和行政法庭进行管辖。这些机构之间的管辖权在很多领域发生重叠和交叉,造成了实践中的混乱和无序,在日益高涨的改革呼声下,该州进行了一揽子卓有成效的立法和诉讼改革,改革的成果之一便是建立了土地与环境法院。根据1979年的5土地和环境法院法案6和1979年的5环境规划与评估法案6,该州于1980年设立了土地与环境法院,该法院被授权管辖州内有关规划和环境的各事项。规划与环境部长D#P#Landa在介绍该新法院时称:/政府决定建立新的法院,以使现有由诸多法院和裁判机构掌握的涉及土地使用和开发、土地评估、税收及相关法律执行的管辖权合理化。这一过程十分重要,可以避免原有的城镇规划立法过于复杂并且无法有效运作的问题,,这一法庭将在后续立法的管辖权解释及操作中发挥重要作用。0〔4〕

(二)法院的地位及功能

除了澳大利亚高级法院外,新南威尔士州的最高法院为州最高上诉法院,该法院下一级的法院有州最高法院、土地和环境法院及州补偿法院/州行业关系委员会,上述三个法院处于同一地位,在州最高法院下,设地区法院和地方法院两级。这一法院系统模式凸显了土地和环境法院的地位和作用。该法院有三大基本功能:一是作为处理涉及规划和开发问题的上诉案的行政法庭;二是通过民事程序强制执行规划和环境法,并对这些领域内的行政决策予以诉讼审查;三是对基于不同法律法规提起的对环境犯罪行为的公诉行使刑事管辖权。该法院的管辖权是排他性的,除了州最高上诉法院外,该法院是州内涉及环境和规划法项下各事务的唯一管辖人。该法院由7名法官和9名技术专家委员构成,其中,法官的产生和任期与其它法院的法官一样。技术专家委员会的任期为7年,并要求任职的专家在地方管理或城镇计划、环境科学、环境保护或环境评估、土地评估、建筑、工程、测量或建筑物构建、自然资源管理等领域具有令部长满意的特殊知识、经验或适当的资格。在特殊情况下,在某些涉及澳大利亚原住民及其土地权利请求的案件中,法院还会聘请一些对此有专门经验的专家组成专家委员会参与审理。环境法院的这一人员构成有效弥补了法官环境知识匮乏的不足,较好地实现了环境科学和法律在环境诉讼中的结合和应用,为案件的合理解决奠定了基础。澳大利亚5土地和环境法院法案6将法院的管辖权分为如下7类:涉及环境规划的上诉;涉及地方政府及其它各种不同性质的上诉;涉及强制征用土地的评估及补偿;涉及环境规划和保护、民事执行、对行政决定的诉讼审查、对有关法律、强制令的实施;对轻微环境刑事案件的简易管辖;地方法院已经定罪的刑事上诉案件(极为罕见);由包括原告、检察长或其它对公诉负责的人员提起的对地方法官的定罪、颁布的命令及作出的判决的上诉。其中,1、2、3类案件主要涉及行政诉讼,在此类案件的审理和裁决中,法院可以行使最初决策者的所有功能和决定权,法院可以代替地方政府或其它决策机构行使行政权。法院可以听取任何专家的意见,提交有关证据,即使该证据并不在最初决策者的考虑范围。此类案件需要遵循一定的形式和技术性细节,以确保裁决前相关事项得到充分考虑和调查,同时,尽管仍需遵循程序公平的原则,但传统的举证责任原则不再适用。〔5〕此类案件一般由技术专家予以裁决,只有在涉及复杂案件时,法官才进行裁判,例如,有关原住民土地权利争议的案件审理中,往往由1名法官和2名原住民专家参与审理。第4类案件涉及民事执行问题,法院有权确认权利,并签发强制执行有关规划与环境方面的命令,法院有权对新南威尔士州各级政府及公共机构所作的决策进行司法审查,审查范围包括行政决策的合法性、合理性和程序适当性。法院的这一特性有效解决了涉及民事和行政诉讼的环境诉讼在传统三大诉讼分立状态下可能遇到的难题,有利于案件审理结果的一致性,也有效节约了司法成本,提高了司法效率。在上述4类案件的审判中,法院还设置了调解制度,允许当事人在自愿调解的基础上达成和解,从而打破了有关行政诉讼不适用调解的传统,使案件的解决更有效率。第5、6、7类案件涉及对于刑事公诉案件的管辖,一般由法官进行审理和裁决。环境法院对于违反5环境污染控制法案6、5环境操作保护法案6、5清洁空气法6、5清洁水法6、5噪音控制法6及5废物削减与管理法6等有关环境法规的行为加大了刑事打击力度,对环境违法行为起到了制止和威慑的作用。第4、5、6、7类案件在性质上具有司法的性质,因此只能由法官进行审理,同时严格适用相关的证据规则。

(三)法院的特点

1.在法律的强制执行方面,法院在对于藐视法庭或不遵守法庭签发之命令者予以逮捕、拘留和惩罚方面与最高法院具有同样功能,对于藐视法庭的行为,法院可处以罚金、监禁或同时处以罚金和财产扣押令,甚至判刑。〔6〕法院的这一权力对于保障有关环境保护法律和命令的执行起到了重要作用。2.在涉及环境违法行为的诉讼中,采用特殊的、开放式的起诉资格制度(openstand-ing),突破了普通法要求原告具有/特殊利益0的作法,1997年的5环境保护执行法案6规定:如违反或可能违反任何法案或条例的行为造成或可能造成的环境的损害,则任何人得向土地与环境法院提起诉讼,请求签发命令禁止该行为。1979年的环境规划与评估法案鼓励公众参与决策。该法案在其123条第1款规定:任何人得向法院请求签发命令对违反本法案的行为予以救济或禁止,而无论其权利是否会受该行为影响。其它法案也对有关公益诉讼、代表人诉讼等作了规定。这就为有关环保非政府组织参与环境诉讼提供了法律基础。3.法院主要对公共法进行考量。即法院并不关注公民相互之间的私人权利纠纷,而更多地关注公众与政府间的权利平衡。新南威尔士州的土地与环境法院从成立之初到现在,取得了巨大的成功。一方面,法院的地位及权力设置大大提高了社会对于环境问题的关注,推动了环境执法。另一方面,诸如法官与环境专业人士结合等一系列制度的设置大大提高了环境诉讼案件解决的效率和科学性、合理性,使有关环境案件能够得到快速、有效的解决。据统计,95%的第1、2、3类案件都能在6个月内获得解决,95%的第4、5、6、7类案件都能在8个月内获得解决。同时,由于该法院规模较小,较为专业,容易通过不断的机制创新突破传统诉讼法的桎,〔7〕以契合环境法的特殊规定和价值取向,从而为公众环境权的司法保障奠定了基础。土地与环境法院的成功经验受到了有关学者和专家的注意,LordWoolf法官就建议在英国引入环境法院机制,他认为:/环境法院的意义不仅在于名称的不同,它是一个多面体、多功能的机构,它集现有环境领域中法院、行政法庭及检察官的职能于一身,对于环境纠纷提供了更为快速、廉价、高效的一站式解决方案。0〔8〕剑桥大学的Malcolm教授在其比较研究的结论中也建议在英格兰和威尔士引入环境法院制度,认为:/澳大利亚的经验说明环境法庭为实现环境和规划法的执法提供了一种更为综合、民主、高效的方式。0〔9〕目前,澳大利亚的其它一些州以及英国的一部分地区也开始尝试建立专门的环境法院,对于环境诉讼案件进行统一管理,以提高效率、改善环境法治状况。

三、澳大利亚环境法院制度对我国的借鉴意义

尽管我国和澳大利亚的法律体系和传统存在着差异,但其环境法院制度对于我国环境司法救济制度的完善还是有其积极的借鉴意义。首先,审级较高的专门法院统一审理环境案件的作法,可以借助其集中效应,产生较大的公众影响力,从而发挥司法审判的宣示和教育意义。在我国,环境诉讼因为各种原因本来就为数不多,三大诉讼分离的情形更使这为数不多的环境诉讼案件湮没于其它各类案件中,无法产生社会教育的作用。其次,专门法院统一审理环境案件的机制,使原本要求所有可能审理环境案件的法官都掌握有关环境知识、遵从环境立法的价值取向的苛刻条件不再必需,可以在很大程度上降低司法成本,同时又可以通过对专门法官的训练提升环境案件审理的质量和效率。再次,由专门法院统一审理环境案件的机制可以有效解决我国现行环境司法中遇到的诸如行政诉讼和民事诉讼交错等难题,使案件的审理更具科学性和合理性。另外,环境法院专业性和小规模的特点使其更易于机制创新,使其自身突破传统法律理论与制度的束缚,适应环境法的需求。如前所述,环境法作为一种社会法,环境权作为一种具有社会权性质的权利,在立法和权利的保护方面有其特殊性,这是源于传统法律理论的现有司法机制所无法回应的。同时,由于环境诉讼涉及多种诉讼形式,要通过对现有诉讼法理论的全面修正来满足环境诉讼的需求在目前看来是极为困难的,而专门环境法院的设立却可以最大程度上缓解由于环境法的特殊性对于整个诉讼法理论和体制的冲击,从实践的角度来看也更具可行性。例如,在我国公益诉讼制度一时难以建立的情况下,如果建立类似的专门环境审判机构,就可以通过小规模的机制创新有效突破传统诉讼法对原告资格的限制,通过开放式的起诉资格制度保证社会公众特别是有关环保非政府组织参与环境保护,从而推动我国多方参与环境的/治理0模式的建立和完善,须知/西方社会环境运动历史清晰地表明,环境保护的社会压力需要一个充满生机和活力的公民社会,,在中国,由于幅员辽阔、人口众多,特别需要非政府组织参与提高环境意识,并成为环境运动中的焦点0。〔10〕我国越来越注重环境保护对于社会可持续发展的重要意义,在环境立法等方面也取得了巨大的进展。但环境状况却没有得到根本的改善,究其原因,除了立法方面的不完善、环境执法不力之外,公众参与热情、意识以及基础薄弱也是重要原因。因此,我国有必要借鉴环境法院的成功经验,通过建立专门的环境案件审判机构来提高公众的环境意识和环境守法意识,推动我国环境法治建设。当然,我国在借鉴环境法院模式的过程中必须从我国的实际出发,结合我国法律体系、法律传统的特点,应当在现有的法院框架体系内,增设环境法庭,并允许在环境法庭内部进行必要的机制创新,以克服因当前理论和制度与环境法价值取向和特性之间的差异所造成的环境诉讼困难。