农村生活垃圾循环使用法学思考

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[摘要]在农村循环经济发展和新农村建设的背景下，农村生活垃圾循环利用有着积极的意义，由于当前农村生活垃圾循环利用相关法律法规缺失，导致其在实践中无法落到实处，文章通过分析问题提出了解决对策，以期为农村循环经济发展和建设新农村助力。

[关键词]循环经济；农村生活垃圾；法律问题

一、农村生活垃圾概述

（一）农村生活垃圾的概念。关于生活垃圾的定义，我国在《固体废物污染环境防治法》第六章中进行了明确规定，并将农村生活垃圾定义为在日常生活、生产或服务活动等中所产生的固体废弃物，所以农村生活垃圾即是农村日常生活或服务活动中所产生的固体废物。其主要来源于农村平时日常生产生活服务、企业生产中所排放的固体废弃物，同时还包括农业生产中产生的如农药、固体包装、塑料等垃圾。其中乡镇企业产生的固体废弃物是主要源头。近年来，由于农业经济的迅猛发展以及生态旅游的规模逐年扩大，导致农村生活垃圾总量不断增多、危害性加剧等特征，特别是生产生活垃圾中产生的一些有毒有害物质，不仅给农民的身体健康造成极大威胁，也给农业生产生活带来了很大影响。（二）农村生活垃圾循环使用的理论基础。我国《循环经济促进法》中明确指出循环经济是在生产、生活等过程中对资源进行减量、循环利用等活动的总称。根据这一定义可以认为，农业循环经济的发展一定是体现了循环经济的基本理论，且将此理论运用之农业生产生活中。国际学术界并没有“农业循环经济”这一专业术语，而是以“循环农业、生态农业、有机农业”等形式出现，且对农业循环经济的研究也比较有限。我国近年来一直将“三农问题”作为经济发展中的热点问题，将循环经济理念在农业生产领域的运用视为改善农村资源短缺、生态环境恶化的现状，促进农业生产发展、增加农民收入，实现农业可持续发展以及建设社会主义新农村的根本途径。只有对农村生活垃圾循环利用给予法治保障，才能使农村生活垃圾变废为宝，才能有效发展农业循环经济。（三）农村生活垃圾循环使用的现状。首先，目前我国农村生活垃圾循环使用的过程并未完全体现减量化、再利用和资源化的循环经济理念，大部分农村的垃圾收集设施因无人管理负责而损坏或者丢失，部分经济落后的农村甚至没有垃圾处理设施，使得农村大部分的生活垃圾没有处理，只是随意排放，随意丢弃在田间地头的生活垃圾造成对农村土地、水质的二次污染，给农民的生产生活带来极大危害。同时没有从源头上对生活垃圾进行分类，部分农村在没有对生活垃圾进行源头分类的情况下，盲目兴建垃圾处理场，使得垃圾不能有效的循环利用。未经分类、处理的生活垃圾即随意倾倒、焚烧，只有很少一部分用做农业肥料进行循环使用。其次，对农村生活垃圾的处理缺乏有效的资金投入和技术保障措施，导致农村生活垃圾无分类处理及循环使用硬件设施，而实用性强并且能取得较高经济效益的垃圾循环使用设施既需要大量的资金投入也需要强有力的科技技术保障。最后，农村生活垃圾处理、循环利用的监督机制不健全，关于农村生活垃圾处理相关负责部门和人员的义务、责任不明确，垃圾处理往往流于形式，更无从谈起循环利用。以上出现的种种问题，都和我国在农村生活垃圾处理中相关法律法规的不完善有很大关系，所以要使农村生活垃圾循环使用落到实处，必须完善相关的法律法规。

二、农村生活垃圾循环使用的法律现状及存在的问题

（一）农村生活垃圾循环使用的法律现状。首先，目前我国没有制定专门关于农村生活垃圾污染及循环利用的法律法规。2014年我国修订的《环境保护法》第33条、38条、49条中对于农村生活废弃物的管理主体、资金保障以及公民的义务分别进行了规定；《固体废物污染防治法》中第三节专节对于农村生活垃圾污染防治进行了规定，2016年该法进行了第四次修订，其中第44条专门对于农村生活垃圾的处置责任部门进行了规定；《循环经济促进法》作为我国循环经济立法的里程碑，在第34条、37条、38条、39条中对于农村循环经济的资源利用提出了指导性建议；《清洁生产促进法》第16、22条分别对废物再生利用和农村废物资源化进行了具体规定。其次，部分行政法规、地方性法规中关于农村生活垃圾循环利用的规定，较之于行政法规，地方性法规中的规定较为详细和具体。以江苏、浙江两省为例，均对农村生活垃圾的管理、收集责任主体进行了详尽的规定，并提出给予财政的援助支持。（二）存在的问题。1.立法中循环经济的理念不够深入。首先，关于循环经济的理念还没有被例入我国的根本大法——《宪法》中，虽然我国一直提倡循环经济和可持续发展，农业循环经济的思想也扎根人心，但是这种理念还没有贯彻到立法中，没有在立法中起到指引的作用。其次，2014年新修订的《环境保护法》中虽然提到了可持续发展、循环经济，但是在具体的立法过程中对于循环经济的理念还不够深入，大多为原则性的规定。最后，我国《固体废物污染防治法》现已制定了将近22年，虽然修订过四次，但由于其在立法中未能充分贯彻循环经济理念，存在实际操作差、与其他法律不相适应等问题。2.法律体系不够健全。目前我国农村生活垃圾循环使用的法律体系尚不健全，特别是关于农村生活垃圾的处理和循环使用专项立法缺失，在《固体废物污染防治法》《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》中虽然都有关于农村生活垃圾处理的相关规定，但原则性、指导性过强，且关于农村生活垃圾循环利用没有作出具体规定，在实践中操作性较差。除了这三部法律外，关于农村垃圾的循环使用的多以各地的地方性法规和规范性文件的形式出现，法律层级较低。另外，从目前各国的立法来看，我国缺少对于垃圾源头分类的专项立法，而垃圾进行有效分类，是垃圾循环使用中非常重要的环节。专项立法缺失使得垃圾分类具体实施无法可依。3.法律责任不明确。一方面，《固体废物污染防治法》《循环经济促进法》中虽然专章规定了法律责任，但是在法律责任中没有专门关于农村生活垃圾循环使用的法律责任，同时相关的法律责任中关于责任的主体主要是针对企业和经济组织的，关于政府和农民的责任，没有相关规定，显得与农村生活垃圾循环使用不相适应。另外，《循环经济促进法》第48条还规定了奖励措施，《清洁生产促进法》中也规定了部分法律责任，但这些奖惩措施多为原则性规定，并未体现出农村生活垃圾循环使用过程中具体实施的措施。另一方面，相关法律责任的规定处罚较轻或规定不明确，并不能起到震慑的作用，例如，在《固体废物污染防治法》第42条中只提到对城市生活垃圾要进行分类收集，但没有明确界定分类收集的责任主体，同时法律责任缺失。种种这些，导致一些责任主体宁肯承担法律责任也不愿意履行义务。4.监管机制不足。农村生活垃圾循环使用缺乏专门的执法机构，农村生活垃圾循环使用除涉及环保部门外，还需要能源、水利、国土、林业等相关部门配合，而在具体执法的过程中，这些部门在工作上存在职能交叉而相互推诿或由于和自己的职权不相匹配而对环保部门的工作不配合不同意的现象出现，导致在具体执法时无法真正落到实处。另外，农村生活垃圾循环使用监督力度不够，监管主体缺失。特别是基层环境保护监管机构，很多村镇甚至没有专门负责农村生活垃圾处置的专门机构和人员，部分村镇虽配备了专职或兼职管理员，但由于相关立法不够完善、资金投入不够和技术保障不足等原因往往导致管理流于形式。5.公众参与度不足。由于我国农村居民普遍文化程度较低同时环境保护和循环经济观念薄弱等问题的制约，导致农民环境权受到污染时，不懂得如何救济或由于经济条件较差而无力救济，同时也反映出政府在宣传和农村环境信息体制公开方面所存在的问题。另外，农村生活垃圾循环使用过程要增加农民的公众参与度还必须要有与之相适应的法律法规的保障和相关政策的支持。

三、借鉴国外相关法律完善我国农村生活垃圾循环使用的思考

（一）立法中强化循环经济的理念。农村生活垃圾循环使用要想全面发展，就必须在立法中强化循环经济的理念和内容，而在立法中加强循环经济的理念不是在具体的某部法律中强化，需要将其理念和宗旨始终贯穿于整个法律体系之中。因此要修订《宪法》《环境保护法》和《固体废物污染防治法》等法律，同时行政法规和各地的地方性法规中也要增强或突出农业循环经济理念。体现在农村生活垃圾的循环使用中，除了在立法时增强循环经济的理念，还应当在一些具体规定中予以体现，对农村生活垃圾的减量化、回收和再生利用方面作出特殊规定。（二）健全农村生活垃圾循环使用法律体系。我国的农村生活垃圾循环使用的全面发展，必须要有与之相关的立法支持，同时构建与之相配套的法律体系来推动农村生活垃圾循环使用的稳步发展。目前，国际上关于农村垃圾循环利用理论开展得较早、较完备的国家是日本，日本实行的是“一体式”的立法模式，即由专门的基本法、综合法和专项法组成，基本法是日本在循环经济的基本法律，作为宪法和专项法的纽带，综合法中有关于废弃物的处理和原材料资源再生利用等相关规定适用范围较为广泛，专项法中对容器包装、建筑材料、食品再生、汽车回收等进行了详尽的规定，这些法律都是和循环经济的发展相配套的，在具体的立法和操作过程中对于垃圾的减量化、回收、再生等循环利用进行了全面细致的规定，对于政府、企业、公民不同的义务主体均规定了相应的法律责任。因此我国农村生活垃圾循环使用法律体系的构建应该借鉴日本的做法，制定从基本法到专项法为一体的农村生活垃圾循环使用的法律体系，在基本法方面我国应该进一步修订《环境保护法》《循环经济促进法》《固体废物污染防治法》等作为《宪法》和专项法的衔接，在这几部法律中增加农村生活垃圾循环使用的指导性法律法规，同时为了进一步加强农村循环经济的发展，可制定关于农村循环经济的专项法《农村循环经济促进法》和《农村生活垃圾循环使用管理办法》等在这些法律法规中对于农村生活垃圾的循环使用做出详尽的规定。另外，农村生活垃圾循环使用还需构建相应的配套制度，做到从垃圾的源头到资源再生各个环节的有效利用，我国还需借鉴日本等国构建垃圾源头分类、具体回收、资源再生等物质的专项法，同时为了加强农村生活垃圾循环利用还需在专项法中运用价格、税收、财政、收费等激励经济手段刺激和推动其全面发展。最后基于目前我国地方性法规的制定中多是关于地方环境保护的相关制度，应在立法中注重循环经济的发展，结合一些先进国家和地区的做法，根据农村不同的生活垃圾种类及循环利用的不同类型进行分别立法。（三）明确法律责任。在农村生活垃圾循环利用中存在法律责任的缺失或一一一一一一者弱化的情况，以政府的责任缺失表现较为突出，因此在今后的立法中无论是基本法或专项法中都应当加强政府的责任，而政府的责任又应当分别从立法、执法和监督三个层面均应当进行规范，只有加强政府责任的法制化，才能推动农村生活垃圾循环利用和农业循环经济健康发展。我国可以参照日本的具体做法，比如日本在《容器包装再生促进法》中对个人、企业和政府的责任均进行了明确的规定，另外针对农村生活垃圾循环利用立法中多为指导性、原则性内容，法律责任缺失或是弱化、具体条款抽象不易操作等问题，可以借鉴日本、德国、美国等国的做法，在基本法和专项法中细化法律条款，进一步明确生产者、农民、执法者的权利义务。比如美国很多城市会根据垃圾的数量对倾倒者进行收费，并规定具体的惩罚措施。学习国外一些国家法律条文的系统、规范化，对于我国制定和落实农村生活垃圾循环利用的法律法规有着积极意义。（四）加强监管机制。虽然，《环境保护法》中明确指出负责环境保护的主要部门是县级以上人民政府及其相关部门，也就是说农村生活垃圾处理主要是由县级人民政府的环境保护部门来负责，并没有专门负责农村生活垃圾循环利用的相关部门，而多数乡一级的农村甚至连环境保护部门都没有，另外农村生活垃圾循环使用不能只靠环境保护部门还需要其他相关部门的配合，我们可以设立专门的执法机构进行执法，也可以与相关部门设立联合执法机构。另外针对目前我国大部分县乡一级农村没有环境保护管理机构，也可在县级环保机构设立乡镇级的派出机构，具体负责农村生活垃圾循环利用的宣传、协调、监督等。（五）提高公众参与度。首先，应该加强农民的素质教育，不断提高农民循环经济和环境保护的意识。政府应该加强对农村生活垃圾循环使用的宣传教育，特别是在执法的过程中可以加大宣传力度，使农民知法、懂法并学会用法律保护自己的权益。其次，逐步推行农村环境信息体制公开体制，使农民、企业以及其他社会组织参与到农村环境和生活垃圾循环利用中来，同时也可以鼓励和吸引一些企业和社会组织参与到农村生活垃圾的循环利用中来，为农村生活垃圾循环利用提供宣传教育、技术、资金等支持。最后，也可建立由村民和社会组织组成的群众性组织负责监督和强化政府部门履行职责，杜绝在农村生活垃圾循环使用过程中出现的违法乱纪的现象。四、结语过去，在针对农村环境和资源问题的探讨时总是习惯于从环境科学、产业结构等方面进行讨论，从而寻找解决办法。如今，在法治社会和依法治国的背景下应试图从法治的视角来探讨我国农村环境保护的立法、执法、司法等现状，从而探寻和谐农村环境的法治思路。

作者:殷晓琳 单位:兰州财经大学陇桥学院