司法责任制改革完善研究

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在新一轮司法改革中，司法责任制作为改革工作的“牛鼻子”，具有一定的基础性地位。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“让审理者裁判、由裁判者负责”。十八届四中全会又提出:完善主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。2013年最高人民检察院印发了《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革试点工作做出具体部署。2015年9月，最高人民检察院了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，详细规定了如何完善检察院系统内部司法责任制。完善检察官办案责任制，是为了保证检察官能够独立行使检察权而确立的保障机制和监督机制。在司法实践中，无论是英美法系还是大陆法系，在具体办案中都赋予检察官独立的司法人格，确保检察权的独立行使，以此来维护检察权的运行。司法责任制的建立是当前司法改革的落脚点，也是当前检察改革的重中之重。完善检察官办案责任制是这一系列问题的出发点。

一、检察官办案责任制存在的问题

(一)层层审批责任不清。我国的检察体制是上级检察院领导下级检察院。检察机关实行的审批制度是检察人员承办相关案件，经过办案部门负责人审核后，［1］最后案件的决定权收归检察长或者检察委员会，这种审批又叫作三级审批制。在司法实践中，会存在一些重大、疑难、复杂、涉及面广的案件，那么此时三级审批就又会演变成多层审批。设定层级审批制的最初目的是为了确保案件的审理能够实现最大化的公正和质量的提升。同时，检察权的行使也能够得到最大化的监督。在实际的检察院办案过程中，拥有审批权的部门负责人、分管案件的检察长和检察委员会，他们行使的案件审批只是纸质文件的审批，很少能够全程参与案件的审理过程，虽然在一定层面上体现了对案件的严谨态度，但实际上影响了司法效率的提高。层级审批制有浓厚的行政色彩，阻碍着高效率的实现，使定审分离的局面在我国检察机关中长期存在，这使得承办案件的检察官没有真正的自主权，从而导致检察权不能独立运行。(二)检察官办案主体地位。落实得不够彻底《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定:“以人民检察院的名义制发的法律文书，由检察长(分管副检察长)签发。”可见，签发法律文书的权力并没有真正落实给具体的办案检察官。在检察机关具体操办某一项案件的司法实践中，从现状来看，文件大多数都是以人民检察院的名义制发的，从批准逮捕决定书、起诉书、抗诉书、检察建议书等这些能够体现定案权的法律文书上就能知悉，办案权的实际拥有者不是具体的办案侦查人员，虽然他们负责办理具体的案件，有一定的办案权，但是没有实际的权力去签发法律文书，那么在这样的情形之下定案权就不再是一个完完整整的定案权。在《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中还有这样的规定:“对于检察官在职权范围内作出决定的事项，检察长(副检察长)不因签发法律文书承担司法责任。”这样的规定其实也就暗含了检察官在具体侦办案件过程中所产生的司法责任由具体办案的检察官来承担。这很容易造成司法责任制下权力与责任关系的不对等。做一个简单的对比，最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定:“独任法官审理案件形成的裁判文书，由独任法官直接签署;合议庭审理案件形成的裁判文书，由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署。审判组织的法官依次签署完毕后，裁判文书即可印发。除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。”这种“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求显然更加到位。为保证司法责任制的良性运转，只有对司法责任真正地进行界定，才能让办案检察官对自己办理的案件承担终身办案责任，才能从根本上实现司法公正。

二、域外关于司法责任制的规定

无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对于如何认定办案检察官的司法责任的相关问题均做了较为详尽的规定。域外关于司法责任制的规定主要具有以下几个特征:其一，不管是英美法系国家还是以日本为代表的大陆法系国家，办案检察官在针对具体案件行使检察权的时候，所行使的是享有一定独立性质的办案职权，是独立的办案主体。在针对具体案件时，会形成以检察官为核心的办案组织。检察官作为办案的主要负责人，成为一个独立于整个司法系统的存在，检察院的其他人员只是一个辅助的存在，并不是办案的主体，他们只负责相关的行政事务及其他与案件无太大关系的事务。英美法系国家中，以英国为例，除了皇家检控署的检察长独立工作，对于检控署的其他检察官还配备相关的案件办理人，帮助检察官做好起诉的准备，在其他方面也会为具有独立权的办案检察官提供方便。［2］在德国和日本，具有独立性的主体———办案检察官，配备有一整套具有司法辅助性质的检察人员。这些辅助人员在检察官的带领下工作，服从检察官的调配，这在一定程度上解决了检察官办案的后顾之忧。这样检察官才能真正独立，而不受其他方面比如人员、物质的制约。检察机关的办案人员是检察机关的最基础的单个办案存在，在某种程度上，对其责任的要求也相应提高，具体的案件交给具体的办案检察官，后续产生的不良后果均有迹可寻。其二，普遍盛行“检察一体制”的大陆法系国家和地区，为了加强上级检察官对下级检察官的监督，把决定权收归上级检察官;英美法系国家却视检察官为行政官，也就不存在检察一体的原则。［3］大陆法系中的“检察一体制”是有所限制的。在具体办案的过程中，上级检察官有指挥监督下级检察官的权力，但是为了确保办案检察官的相对独立性，对这种指挥监督权进行了限制。例如，法国规定:上级检察官针对具体案件对下级检察官相关指令的时候，指令必须以书面体现，还要归存入档。在对具体案件的定性上，对上级检察官也加以严格限制，上级检察官只能对具体案件发表简单的意见，而没有决定权。［4］在日本也有类似规定:检察长及上级检察官指挥监督权的行使主要是通过审查及劝告等方式，这就赋予检察官一定的独立办案权，检察官在其行使职权的范围内，有绝对的权力拒绝检察长和部门负责人的随意干预。德国对“检察一体制”的限制主要体现在设置主任检察官制度。主任检察官制度是指在办理案件中主任检察官虽然受到检察长的监督和制约，甚至在某些特殊情形下检察长可以将主任检察官的职务进行移转(职务转移权的行使)，但是检察长必须采取书面形式且要受到较大的限制。［5］具体案件的检察官有权拒绝执行检察长的不当干预，这在一定程度上体现了检察官在办案上的独立性，同时对于办案检察官的司法责任承担也有较大的助益。其三，检察官的豁免权与司法责任共存，相关的配套机制较健全。为了保障检察官依法独立、公正地履行办案职责，许多国家和地区都在司法责任制的基础上明确了相应的办案豁免权。在日本，检察官以自己的名义去办理案件并承担全部责任，如果检察官违反上级检察官的指挥，从事侦查或做出其他处理，也不能认为是违犯法律，其实这也是一定意义上的豁免。但是如果检察官遵循指令，放弃自己的主张，去处理检察事务，那么他也不能因此而免除责任。

三、如何完善检察官办案责任制的建议

(一)规范层级审批制的责任范围及监督机制。检察官办案责任制的完善，首先应当特别突出办案检察官的司法主体地位，真正实现检察官办案决定权的独立。这样做的目的也是为了能够提高办案效率、强化办案责任。虽然检察官的独立办案权如上文所述会受到审批制的阻碍，但是我们不能从根本上否定审批制存在的意义。因此，就需要限制审批制中对责任制的干预因素，界定审批制的行使范围及审批该如何行使。要真正落实检察官办案责任制，就需要保证检察官独立的地位，使其在业务职权范围内对自己办理的案件有独立决定权。但是，《人民检察院刑事诉讼规则》第四条规定:“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”要完善司法责任制，就应当及时解决此项矛盾，通过检察长具体授权，使检察官可以独立行使检察权，自行处理案件。检察官行使检察权时，对检察长及检察委员会的介入要及时进行书面记录，一方面有利于监督，另一方面有利于责任追究。(二)建立科学合理的办案检察官遴选及考核机制。检察官办案责任制作为司法责任改革的重中之重，其遴选、考核机制必须有严格要求，以期保证办案质量、实现社会的公平正义。建立科学合理的遴选及考核机制势在必行，应从以下方面着手实施:一是人员的配置。在具体办理案件的时候，检察院应当根据办案需要确定办案检察官的员额，综合考量业务性质、案件数量等因素，合理配置办案检察官成员数量。二是选拔范围要适当，确保选拔程序公开有效。可以在检察系统内部进行公开遴选，并适当扩大选拔范围，选拔真正有能力的优秀检察人才。三是综合考量检察官办案能力。检察官不仅要具有丰富的司法实践经验，还需要具有对案件做出独立、准确判断的能力，因而理论知识、实践经验都必须丰富。此外，相应的考核机制也必须有效地建立起来，这样办案检察官的检察职权才能合理、有效地行使。(三)完善司法人员的豁免权。在司法实践中，应当根据不同的情况对司法人员进行处理:如果构成犯罪，就应当追究刑事责任;如果是过失导致的错案，就不能全部追究责任。检察工作并不是单一的流水线工作，有很多复杂的因素在里面，有的案情十分复杂，即便是高素质的检察官，也很难保证案件百分百正确。因此，应当给予检察人员一定的豁免权。在司法责任制的大框架之下只有完善司法人员的豁免权，给检察官一定的保护，他们才会积极履行自己的职责。司法豁免权要求检察官依法履职的，应当免予追究责任，明确检察官执法过错追责的情形、条件、程序、责任的形式，确保案件质量。［6］把错案的责任追究制真正落实，并设置可操作的配套法定程序。除非严重违反办案规定或因严重过失造成错案，检察官身份不被随意解除或任意变更。［6］办案检察官的豁免权可以在很大程度上减轻检察官的办案压力，保证司法的独立性和办案质量的提升。(四)建立配套的履职保障机制。谁办案谁决定，谁决定谁负责，这是对检察权独立性及责任追究的明确。办案质量终身追究机制对于办案检察官来说是一种责任，如果未能匹配相应的权利保障机制，就不利于办案检察官独立行使检察权。检察权的独立就意味着责任的归属，在具体的办案过程中，如果存在畏难情绪，办案检察官就又会向行政审批靠拢，那么检察官办案责任制就难以实现，司法责任制的改革也就不复存在的价值。为了落实检察官办案责任制，就必须建立一套完整的履职保障机制，如物质待遇、责任减免情节的规定，以及任职保障，以此提高检察官办案积极性，真正有效落实司法责任制。

作者:徐中华 单位:河南财经政法大学