当前经济执法与司法经济的关系

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本文作者：吴丹丹工作单位：中南大学

一、经济执法与经济司法概述

从词语结构上我们可以看出，“经济执法”是由“经济”和“执法”所组成的词组。所以要考察经济执法的概念则必须理解经济和执法两个词的含义。“经济”一词来源于希腊语，意思为“管理一个家庭的人”。在《牛津高级英汉双解词典》中，关于“经济”的解释有三种：第一种是（金钱、力气、时间、资源等的）节省、节约，第二种是理解，第三种是（国家的）经济管理、经济制度。通说认为“经济”是指社会物质资料的生产和再生产过程，包括物质资料的直接生产过程以及由它决定的交换、分配和消费过程。执法有广义和狭义的两种理解。广义的执法是指一切执行法律、适用法律的活动，包括国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。狭义的执法仅指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中，依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。[1]246本文述及的执法是指其“狭义”的执法，即仅指行政执法，不包括国家司法机关及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。因此，经济执法是指国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员依照法定的职权和程序执行经济法的法律规范的活动。经济司法的涵义是随着经济法的发展而不断完善的。所以对经济司法概念的探讨也首先从对经济法概念的分析入手。关于经济法的概念非常之多，笔者不一一详述，只介绍几种代表性观点。有的学者认为“经济法是调整在国家协调经济运行过程中发生的经济关系的法律规范的总称”；[2]37也有的学者认为“经济法是调整需要国家干预的经济关系的法律规范的总称”；[3]还有学者认为“经济法是调整在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系，以促进社会经济实现国家意志预期目标的法律规范的总称”。[4]68笔者更为赞同第三种观点，即漆多俊教授的“国家经济调节说”。因为这种观点所体现出的经济法研究是在一定限度之内，其更能清楚地将经济法与民法、行政法相区分开来。笔者认为，经济司法是指人民法院、人民检察院依据法定职权和法定程序对国家经济调节过程中的经济纠纷案件和经济犯罪案件进行审判和检察的司法活动。经济司法应包括经济审判制度和经济检察制度两个方面。

二、经济执法与经济司法的断裂及其原因分析

（一）经济执法与经济司法断裂的现状之所以说经济执法与经济司法之间存在断裂，原因是作为经济法实施中密不可分的两个环节之间出现裂痕或不通畅，有经济执法而无经济司法的状况时有发生。经济执法主体在执法过程中，难免会出现侵犯公民权益的现象。这种现象表现为作为的不合法或明显不合理和不作为。下面笔者结合环境污染以及政府财政税收两个方面的例子来阐述我国经济执法与经济司法之间的脱节现象。环境污染案件的例子有很多，其中比较典型的是2005年12月7日北京大学法学院三位教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存权利、松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利，但却至今未果。环境污染和资源保护等公害案件直接造成不特定多数人的人身及财产损害，此类案件与公民的权利密切相关。由于我国环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护迫在眉睫。环境污染受害者的广泛性和不特定性，使得法院对受害者以个人身份提起诉讼资格产生怀疑。同时，受害者以个体微薄之力来对抗具有强大经济基础的法人，往往无力也无法通过诉讼主张权利。在动、植物等资源遭受破坏的生态环境案件中，甚至找不到明确的受害人来对抗破坏者的行为。面对这种状况，如果执法部门予以查处，那么也可以间接保护人民群众的利益。但是如果经济执法部门不作为，那就可能造成损害的进一步扩大，公民的利益将无从得到保护。如果公民能够对经济执法部门的这种不作为提起诉讼的话，那么就可谓是“一箭双雕”，既可以使经济执法部门的不作为受到处罚，同时也可以使环境污染问题得到解决。同样在财政税收方面，经济执法主体更多地表现为作为，这种作为既可能是不合法的也可能是不合理的。侵犯纳税人利益税收执法行为可以是征收税款的不合法行为，也可以是税款使用上的不合法及不合理行为。在税收征管阶段，纳税人有知情权、申诉抗辩权、复议诉讼等权利。而在税款的使用问题上，纳税人却没有监督的权利。既然税款的征收和使用是一个不可分割的过程，那么监督用税权就不应该被忽视，并且这应是纳税人一项意义重大的权利。对于像我国这样税收收入占财政税收90%以上的税收大国来说，缺失这一权利可以说是一个很大的遗憾。税收监督权在具体制度上体现为纳税人诉讼。当今，很多国家都已经建立了纳税人诉讼。在美国，纳税人可以对与自己无法律上直接利害关系的违法支出提起返还税金等诉讼请求；在日本，纳税人诉讼亦有广泛的实践。然而在我国却没有纳税人的任何规定，这显然是不合理的。经济执法与经济司法的断裂远不止笔者举出的这两个例子，经济执法的违法行为很多都得不到处罚，公民和相关组织也不能就此诉讼，只能让一些得不到处罚的违法者逍遥法外，实在令人心痛。（二）经济执法与经济司法断裂的原因有经济执法而无经济司法的现象，反映出我国在经济司法救济上的不足。如果经济执法行为仅仅侵害了特定当事人的合法权益，那么直接利害关系人就可以提起诉讼，这可以用行政诉讼法或民事诉讼法来解决。但是，当经济执法行为侵害了社会整体利益而又无直接利害关系人时，法院又根据“不告不理原则”来解决，则出现了经济司法救济的空白。现行法律的不足，加之我国经济法救济制度的缺失，使得我国经济执法与经济司法断裂的情况愈加严峻。笔者通过对现行法律制度的考察分析，得出我国经济执法与经济司法断裂之原因，概括起来有：1．民事诉讼制度与行政诉讼制度的局限性我国的民事诉讼制度与行政诉讼制度更多地体现为保护私人利益，而对公共利益的保护就显得有些力不从心。其存在的局限性是造成经济司法救济缺失的一个重要原因。首先，原告资格的局限性。按照传统的三大诉讼法理论，原告必须是按照《民事诉讼法》第108条规定，起诉者必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；《行政诉讼法》第41条规定，提起诉讼的原告须是认为具体行政行为侵犯合法权益的公民、法人或者其他组织。对于这些条款的通常理解是，只有公民、法人和其他组织因自己的合法权益受到侵犯或者与他人发生权益争议，才能以原告资格向人民法院提起诉讼，要求人民法院行使司法审判权保护其合法权益，而与案件没有直接利害关系的公民、法人和其他组织无权向人民法院提起诉讼。这样的规定显然造成经济执法中在侵犯不特定人的利益时，受害人将会被挡在诉讼大门之外。那么对于一个倡导法治的国家来说，诉讼途径的缺失，将意味着公民权利的丧失。其次，“不告不理”原则也造成了民事诉讼制度与行政诉讼制度的无力应对。由于司法权不会主动介入具体的纠纷中，所以这种被动性就决定了其不但不应用在私人诉讼领域，同样也不适用公益诉讼。当然“不告不理”原则有其存在的合理性，但同时也体现出了其在经济司法救济方面的局限性。再次，即使打破现行“原告资格”的障碍，受案范围也将是阻碍经济司法救济的故障。行政诉讼法规定仅对具体行政行为的合法性进行审查，对涉及面更加广泛、效力更强的抽象行政行为却无权审理。这显然缩小了公民的诉讼权利，也不利于对经济执法的全面监督。2．经济法诉讼制度的缺失经济法诉讼制度的建立不仅是社会法律实践的一种外部需求，也是其发展到一定程度时的内在要求。我国经济法的发展历经了从无到有、从弱到强，逐步成为独立的部门法的过程。但较之比较完善的经济法的实体法而言，却缺失自己的诉讼制度。这使得经济法虽然在理论上有很高的地位，但是在实践的诉讼中却很多都处于空白状态，从而造成了经济法中实体法与程序法发展的极度不平衡。经济执法一旦有违法情形，很难通过一个有效的诉讼方式来解决，这也就造成了经济执法与经济司法的断裂。实体法的内容和精神是通过程序法体现出来的，缺失程序法的实体法在实践中就会显得苍白无力。同样经济法也不例外。经济法的调整对象是关系国家利益和社会公共利益的经济关系，一旦这种经济关系受到侵犯，其后果往往是同时侵犯特定民事主体的利益和社会公共利益。这种特殊性就决定了经济法的救济制度与民法和行政法的救济制度有本质上的区别，所以建立经济法独特的诉讼制度就显得尤为重要。此外，经济法的调整方法具有综合性，是集经济处罚、民事责任和刑事责任于一身的具有特殊性的调整方法。因此，适用经济法的诉讼制度也应具有多样性，但我国现有的三种诉讼制度对经济违法行为的追究却具有很大的局限性。如果一个经济违法行为同时需要被追究民事、刑事和行政责任时，根据现行法律的规定，至少要适用两种程序法，即刑事诉讼法和行政诉讼法，这就需要在不同诉讼程序之间进行转换，从而增加了诉讼成本，为了克服这种弊病，经济法就需要有自己特有的诉讼制度。当不特定的大多数人受到损害时，无诉讼途径可循的老百姓就只能忍气吞声，这种日积月累的民怨或不满如果没有一个合理且理智的输出途径，必然会影响我国民主法治的建设和发展。那么我们要建立一个什么样的诉讼制度才能符合社会法律实践的需求和经济法的实体法的要求呢？首先，这种诉讼制度必然要弥补现行法律制度的不足。也就是首先必须要突破原来民事诉讼制度和行政诉讼制度的“原告资格”的局限性。其次，这种制度应是区别于民事诉讼制度与行政诉讼制度的经济法特有的诉讼制度。程序法与实体法这种天然的对应性决定了经济法诉讼制度所具有的精神理念与经济法所具有的精神理念是一致的，这也就决定了经济法诉讼制度是经济法所特有的区别于民事诉讼制度和行政诉讼制度的一种诉讼制度。

三、经济执法与经济司法的契合———经济公益诉讼

经济公益诉讼在国外其立法和实践早已有所发展。在立法上具体的标志是1890年美国国会通过的《谢尔曼反托拉斯法》。这部法律主要禁止企业间横向联合进行限制竞争行为和垄断、企业兼并行为，被公认为是现代经济法诞生的标志。该法不但创制了一个新的实体法律部门，同时也创制了一种新型诉讼制度———经济公益诉讼制度。而从各国的法律实践来看，在环境保护方面，自20世纪70年代以来，美国包括《清洁空气法》和《清洁水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”，赋予公民以提起司法复审资格，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障；在反垄断执法方面，德、日、美、法等国的反垄断执法机构，虽然都属于行政系统，但却一致地表现出明显的司法化倾向；同样在税收方面，尤其是在税款使用方面，或称为用税监督方面，美、英、法、日等国家都承认纳税人的起诉资格。那么究竟什么是经济公益诉讼呢？经济公益诉讼是指“人民法院在当事人和其他诉讼参与人的参加下依法对违反经济法、侵犯国家经济利益、扰乱社会经济秩序的行为进行审理并判决，以处理经济违法行为的活动。”[5]30其特征有以下三点：第一，诉讼主体的多元化。诉讼主体的多元化是建立在扩大诉讼主体基础之上的，这个扩大就是要打破原有诉讼制度中对“原告资格”的规定。经济公益诉讼的诉讼主体应包括无直接利害关系的任何组织和个人，其代表国家起诉经济违法行为人。第二，制裁手段的一体化。上文提到一个违法行为应承担的责任可能同时兼具民事、行政和刑事等不同性质的责任，那么如果建立了经济公益诉讼制度，就不需再适用多个诉讼模式，而可以直接适用一个诉讼模式———经济公益诉讼。可以说，经济公益诉讼具备了经济违法行为所承担的各种责任。第三，经济公益诉讼具有其特殊的诉讼规则。由于作为程序法的经济公益诉讼必须要适应经济法适用的内在要求，所以经济公益诉讼在立法技术运用上必然要确定自己独特的规则。具体的规则表现为：一是起诉的前提不只是限制在已经造成现实损害的违法行为，也包括有可能发生的潜在威胁下的损害的情形；二是在举证责任方面，应该主要由被告来负责举证；三是在保障和奖励机制方面，诉讼机制应当对原告予以适当的倾斜。建立经济公益诉讼制度具有其必然性。由于本文探讨的是经济执法与经济司法的契合问题，所以本文只从这方面来谈建立经济公益诉讼的必然性。建立经济公益诉讼，既能填补经济司法不作为的空白，又能使经济执法的违法行为具有可诉性。首先，经济公益诉讼解决了原告是否适格的问题。由于大多数经济执法侵犯的都是不特定人的利益，致使对经济执法的诉讼大多因原告不适格而被驳回。而经济公益诉讼首先就指出了提起公益诉讼的主体是任何组织和公民，这就解决了经济司法原告不适格的问题。当然解决原告适格这一问题并不是单纯的在法律上规定出任何组织和公民都可以提起诉讼，更重要的是要降低诉讼成本，否则公民和组织在很大的成本压力下将会放弃诉讼，这样法律的规定将会是一纸空文。因此，在具体的制度设置上要尽量保护原告的利益，通过设立诉讼专项基金等方式减轻原告的诉讼负担。其次，经济公益诉讼使经济执法具有可诉性。国家行政机关在经济执法过程中首先应该遵循法律法规，以合理的方式执行法律。作为一项义务的经济执法同样也是一项权力，这就可能导致滥用权力的现象，包括作为和不作为。但是如果没有法律很好的监督，没有一个可诉的机制，那么在法律监督断裂的空白地带就很可能滋生腐败，发生滥用权力和越权情况。因此经济公益诉讼就成为连接经济执法与经济司法的一座必不可少的桥梁。再次，经济公益诉讼为经济司法提供法律依据。对于经济司法，同样是要遵守法律法规的规定。因此法律没有规定的司法机关同样也不能履行经济司法职能。那么对于违法的经济执法行为，经济司法在法律法规没有规定的情况下也会显得无力。如果建立了经济公益诉讼，就为经济司法提供了法律依据，司法机关就可以依据法律规定惩治违法的经济执法行为。经济公益诉讼的作用是非常明显的，在国外早有发展。所以我国应尽快建立经济公益诉讼制度，借鉴和吸收国外经济公益诉讼制度的精华。这一制度的建立不单单是确立一项法律诉讼制度，还要与其他诉讼制度相配合，同时也区别于其他诉讼制度，并形成自己的特色，即独特的原告制度、诉讼费用制度、举证责任制度以及激励约束制度等。这些特殊制度的设置一方面是因为经济法诉讼制度的内在需求，另一方面也是为了调动更多诉讼主体的参与。但是在实践中可能会面临一个比较大的问题，就是从范围比较狭小的“原告资格”扩大到相对比较大的维度时会不会造成滥诉的可能。这就需要在设制经济公益诉讼时做到“适度”。那么在具体设制时应注意以下几个问题：首先，在原告制度方面，对“利害关系当事人”的解释应从其权利、利益或义务受到直接影响的“明显的当事人”扩大到作为间接受损害的相对人。但并不是任何人均可以提起经济公益诉讼。具有原告资格的主体具体应包括三大类：个体、社会团体和国家特设机关。其次，在诉讼费用方面，有些学者认为为了提高人们提起公益诉讼的积极性，更好地保护公益，公益诉讼案件不能收取受理费。笔者认为完全的不收取费用是不现实的，也是不合理的。对于这一问题我们可以根据不同主体而有所区别：如果是人民检察院和国家特设机关作为起诉主体，那么这部分必要的诉讼费用就应由国库开支，而原告是公民个人或公益组织，我们可以借鉴欧美国家的做法，可以允许其缓交或减免诉讼费。但是在结案后仍应按照诉讼标的额由败诉方交纳。再次，在举证责任方面，一般情况是举证责任倒置，但这种情况也只限于起诉主体是公民个人和公益组织的情况，如果起诉的主体是人民检察院和国家特设机关，则还是应该承担必要的举证责任。最后，在激励约束制度方面，给予原告适当的奖励是非常必要的，因为只有使原告在诉讼中得到利益，才能激发他们的积极性，使更多的人参与到经济公益诉讼中来。但是，同时也要有比较健全的约束机制，否则，有可能会造成滥诉或是被告通过私下和解而造成诉讼资源的浪费，以及被告向原告施压等使其中途撤诉的情况等。那么，如果要防止滥诉就可以采用罚金的方式。对于被告通过私下和解与被告向原告施压等使其中途撤诉等情况就要适当地限制原告的自由处分权。