中国人大司法监督探究

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本文作者：韦亚力工作单位：巴彦淖尔市市政府

各级人民代表大会及其常务委员会监督人民法院和人民检察院的审判、检察工作,是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责,也是我国人民民主政体的一项宪政制度。自改革开放深入发展以来,这项制度对于司法公正的意义愈来愈受到人们的重视,而如何切实有效地实施以及如何发挥其优越性,长期以来尚在探讨和尝试之中。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法已在研究草拟中,但立法的准备和经验的积累尚不充分。本文拟从人大司法监督的法律结构、实践经验以及立法趋向等方面作一梳理和探讨。

一、人大司法监督的法律构建及其实践

(一)人民代表大会监督它所产生的司法机关的工作,这是一条宪法原则5中华人民共和国宪法6第三条:/国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。0第六十七条:/全国人民代表大会常务委员会行使监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院工作的职权。0第一百二十八条:/最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。0第一百三十三条:/最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。05中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法6第四十四条:/县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。05中华人民共和国人民法院组织法6和5中华人民共和国人民检察院组织法6也分别作了两院向本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作的规定。宪法以及法律的规定组成了人大及其常委会对司法机关的工作进行监督的基本体系。虽然这些规定只是框架,确实有待于完善,但对国家权力机关和司法机关之间的职权分立和监督关系有着明确规定。工作监督并不完全是司法监督,但司法监督应是工作监督的内含部分。毋庸置疑,人大作为国家权力机关有权力有职责监督两院的工作。作为司法机关的两院,其司法行为应不折不扣地对法律负责,通过对法律负责的形式实现对人大的负责;人大监督的要意是监督司法机关严格依法办案。此点必须严格加以析别,否则无法理清人大司法监督的责权关系。(二)人大司法监督工作一直以来处于尝试和探索之中随着改革开放的深入和社会经济的发展,我国的社会主义民主政治制度逐步完善,最高国家权力机关和地方国家权力机关对审判和检察机关的监督逐步走向法制轨道,人大的地位和作用日益加强;同时,司法不公、司法不力、司法腐败的问题十分突出,司法程序内的监督纠错能力受到质疑。这就使社会各方把获求司法公正的注意力投向人大,对人大监督两院及公安机关的期望值越来越高,人大司法监督受到重视。1991年,全国人大常委会委员长万里提出,要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要地位。1992年,全国人大常委会开始有史以来首次执法检查。1993年9月,全国人大常委会5全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定6,各级人大将两院法律实施工作的监督纳入人大工作范围。各地先后制定了地方人大常委会法律监督条例,将执法检查和有关法律实施情况的监督开展起来。这个阶段,人大监督的主要方式是听取两院工作报告;就专项法律的执行进行检查、听取汇报;就专项工作提出质询或要求汇报说明;依法罢免、撤销严重违法失职的两院人员等。事实上,人大监督这时处于宽泛局面,一方面监督的职权责任和社会期望在加重,另一方面对司法的监督又无从下手、无章可循、无力可使。刚性监督、零距离检查、错案追究等做法心有余而力不足。人大对两院工作的监督尚未实现明显的法律效益和社会效益。1998年九届全国人大提出进一步加强对国家机关的执法监督和司法监督,加强对最高人民法院和最高人民检察院工作的监督,促进审判机关和检察机关公正司法。事实上这是正式提出人大对两院司法工作进行监督。在实践中,个案监督作为人大监督的日常工作提了出来。两高先后作出接受人大及其常委会监督的决定。一些地方人大常委会率先对个案监督作出规定,广东、河北、内蒙古等多个省、区、市相继出台有关个案监督方面的法规或规章。5广西壮族自治区各级人大常委会对司法机关办理案件实施监督的规定6规定:/自治区各级人大常委会对司法机关已经办结生效的刑事、民事、经济、行政等案件以及虽未办结但程序严重违法案件进行监督。05宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于对审判机关、检察机关办理案件实施监督的规定6规定:/审判机关、检察机关应当执行本级人大常委会的决定、决议和案件监督书的意见。0,/人大常委会交由本级审判机关、检察机关依法处理的案件,审判机关、检察机关应当在三个月内报告处理结果或者办理情况。限期内确实不能办理完毕的,应当及时向人大常委会书面报告。0河北省秦皇岛市人大常委会5秦皇岛市人大常委会对司法机关实施个案监督办法6对个案监督的主体、原则、范围、程序和责任追究作出规定。(三)个案监督是人大司法监督在原有基础上的突破由于没有国家统一的具有程序操作性的立法,更由于个案监督本身从一开始就面临着困惑。首先面临的是对司法独立性的论释;其次是对司法程序监督功能的影响;接下来是人大机关监督职能如何掌握、个案监督如何胜任的问题。最重要的还是对这项制度的本意)))追求司法公正这一目标出现疑义。尽管地方法规都规定了一些不干预独立司法、不代替司法机关、不违反司法程序的原则,但个案监督一经提起,介入司法的深度和力度不是可以把握的。深度较大时,人大监督机构直接进行案件事实的调查确认和法律适用,作出处理决定以文件方式下达司法机关执行;深度较小时,以既定的倾向性意见要求司法机关启动审判监督程序,通过汇报、落实等压力使司法机关执行该意见。人大监督意见虽然不是在司法程序中作出,但效力往往高于法院判决。通过对一些个案监督的案例进行审视,司法监督中面临的主要问题是:一,司法机关独立审判、独立检察的宪法和法律原则是否严格实施;二,司法程序中的监督机制何去何从;三,司法公正是否得以实现,公正的标准怎样确立。

二、个案监督辨析

个案监督迄今尚未上升为法律,各地的规定见仁见智,因此对它的定义只能依约定俗成之意:人大及其常委会对本级人民法院和人民检察院(以及公安机关)依照司法程序办理的具体案件,针对办案程序和实体处理进行的促查督办或调查纠正行为。个案监督强调/集体性0,由人大常委会内设机构启动和执行。案件来源于人大代表的建议、意见和群众申诉、控告、信访,以及人大检查工作和阅卷审查等。对象是法院、检察院(及公安局)正在办理或已经办结的各类案件,实际中多为法院的案件。方式是以监督意见书等书面文件向办案机关提出纠正意见并跟踪督办,直至以人大常委会决议、决定交由办案机关执行。凡是监督有力、有效的个案,其结果都是以人大的意见取代司法机关的处理为终结。(一)个案监督与司法独立原则相排斥个案监督势必在两个方面以人大常委会作为主体直接进行工作:一是对案件事实和证据进行调查、甄别和确认;二是在认定的事实基础上适用法律、决定案件的处理。虽然处理案件的法律文书由有权机关出具,但人大的上述工作其实就是司法行为。司法独立是宪法原则。全国人大监督宪法的实施,地方人大在本行政区保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。宪法和法律在司法机关的实施首先表现为独立依法办案,国家权力机关的职责是保证其实施而不是代行之。虽然个案监督也强调不越俎代庖,不包办代替,不超越程序,但从上述两方面的具体工作可以看出,以权力机关实施的个案监督,对司法工作形成干预不可避免。从理论上说,人大的意见可以作为提起审判监督程序的一种情况;事实是,人大作为监督司法的有权机关对个案处理提出意见,权力的特征非常明显,对司法产生的影响足以动摇司法的独立性。(二)个案监督危害司法程序的实施个案监督是在司法程序之外添加一个新的程序,除了合宪性,首先要解决的是必要性问题。现行司法体制和司法程序中的监督果然不能奏效吗?出现司法不公和司法腐败的问题,主要不在于司法程序制度自身缺损,恰恰相反,主要是司法制度和程序运行保障不力以及程序监督效能发挥不力。其中还有一部分问题直接出自对程序的破坏。司法程序之上的制度化日常化监督,必然使司法程序监督机制陷入混乱,监督机构及职能作用萎缩。以个案为例,判决生效后,尚有再审监督程序和检察机关抗诉监督程序可以启动,理论上审判监督程序没有无路可走的时候。此时个案监督介入,正常的监督程序要么无所适从,要么萎缩退出,而且该案其他法定的纠错渠道也在无形中受到阻塞。个案监督与司法程序监督似乎是两个并行不悖的纠错渠道,其实二者不可协调不能配合。(三)个案监督背离促进司法公正的初衷就个别案例而言,强有力的人大个案监督可能有助于使之获得公正处理,就整体意义而言,个案监督则未必有助于司法公正。司法是否公正,要看办案过程以及采信证据、认定事实、适用法律是否符合法定程序,相关法律是否得以实施。崇尚个案监督的人们实际上假设了一个前提,即权力愈高愈代表公正,寻求公正的最终途径在于国家权力的塔尖。司法不足以信任,就在司法之上获取公正。这种思维方式远离法制轨道而带有明显的集权观念。(四)个案监督与人大监督的宪法原则相冲突人大司法监督的一个原则是不代行司法权。这一原则为人公认但却理解不同。5宪法6规定:人大监督由它产生的审判机关、检察机关,全国人大监督宪法的实施,地方人大在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。这一规定我们理解为,人大对司法的监督指向司法机关是否依法组成、依法运行,是否严格贯彻实施国家法律。对具体司法行为(即办案)不代行、不介入、不干预。进一步说,不针对个案进行纠错工作。人大作为国家权力机关并不是不能干预司法,问题在于把纠正具体案件作为人大的常规工作超出了人大的职责范围。个案监督合法化将使之成为国家司法的组成部分,司法就有了两套机构在/监督制约0中平行运行。如果职责要求人大具备纠正司法错案的能力,那么人大监督机构理应配置比司法机关更有效益的程序、更专业化的组织和更高水平的队伍,胜任这么多职责,人大机关就需要膨胀为集权一体的庞大机构;保持国家权力机关的法定体制,则无法胜任上述职责。

三、人大司法监督的实施

人大对司法工作实施监督,是宪法和法律的要求,也是推进司法公正、保证法律实施的需要。审议两院工作报告,专项检查宪法和法律实施的情况,质询和特定问题调查,对司法人员职务任免及违职违法行为处理,接受人民群众的投诉、控告、检举等,都是人大监督的工作内容。以往人大监督缺乏力度,一方面在于监督的影响力不足,存在形式化、表面化的问题;另一方面制度本身及其运行机制也确实存在不完善、不配套、不规范和能动性不足的问题。制度的完善和机制的强化需要通过一个长期的积累、丰富、成熟的过程。人大司法监督的工作面很宽,其中一个重要方面是对具体司法行为的监督。否定个案监督,并不是否定人大对具体司法行为的监督。脱离具体司法行为,人大司法监督难以得到加强,这项制度也很难细化完善。人大司法监督的一些原则如集体行使职权、不代行司法权等,已得到广泛认同。笔者在剖析个案监督的基础上,侧重于对具体司法行为方面人大监督的原则和措施提出一些构想以作探讨。(一)人大司法监督的原则1.不介入司法。除非依法进行的特别问题调查、代表议案审议、质询,人大不以日常方式直接介入具体案件的司法工作,包括不以任何方式就个案对司法机关施加影响,不以直接方式启动人民法院再审程序和人民检察院抗诉程序。由于对个案是否公正的过问有可能形成干涉,人大也不进行具体案件公正性的审查认定,不以职权要求司法机关进行个案复查、汇报。监督关系体现权力相互制约的法治原则,坚持不介入司法原则,是国家机关职权分立、职责法定的要求。有利于明确人大和司法机关监督和被监督的关系,有利于保证司法机关独立行使司法权。2.不干预司法程序。人大监督司法程序中的监督机制,不是直接监督司法行为。从法律监督程序看,经法院判决的案件提起再审的途径是不封顶的,因此人大没有必要进入司法程序启动监督。不进入程序包括不启动、不终止、不接替、不影响司法程序。以往个案监督事实上认可了人大与司法机关的领导关系,人大对司法机关有命令权,人大的意见、决议得改变司法程序运行。这是否定了人大的监督职能。坚持不干预司法程序原则,就是要否认这种国家权力机关左右司法程序的权力。3.以监督法律实施为主。人大对司法行为日常监督的注重点,在于司法行为中应当实施的法律是否贯彻执行。法律实施不是个案适用法律的问题,而是一个或一批案件、一个时期或一个方面,国家的法律法规是否落实于案件司法之中,具体案件的司法行为是否贯彻执行了统一的法律原则。对于法律实施方面的问题,也不是直接要求司法机关进行/个案0纠正,而是依照全国人大常委会关于法律实施情况检查监督的规定进行。坚持以法律实施情况监督为主,要求区分两类不同性质的司法问题,不扩大对司法行为日常监督的范围。4.不具体调查案件申告。个案监督的提出与公民申告有很大联系。5中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法6规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受理人民群众对行政、司法机关和国家工作人员的申诉和意见。根据宪法原则,/受理0并非执法程序中的审理。作为代表人民执掌国家权力的机关,岂能不接受人民群众的反映意见?问题在于解决群众申告的方式。对申告事项都去调查纠正显然不符法定职责。人大的受理职责应是了解、综合、反馈、落实到职能机关处理。对申告的具体案件,由法律监督机关负责在司法程序中督查解决。人大经由案件申告,广泛了解司法工作存在的根本性问题,了解民声民意,通过立法和监督宪法、法律实施的职能来研究解决,是受理人民群众申告的宗旨所在。(二)加强司法监督的措施1.调整、强化法律监督机关的职能。根据法律规定,检察院应有三方面的职能工作:一是法律监督;二是诉讼(含抗诉);三是调查(含侦查);抗诉其实是诉讼职能而不是严格意义的审判监督。实践中,三项职能有一项半没有展开。法律监督没有相适应的工作机构和组织部门,监督工作基本未列入议程;调查职能中与法律监督有关的针对司法官员违职违法行为的查究也基本没有进行。从人大方面看,也需要业务职能部门衔接具体的司法监督工作。因此,有必要在检察机关设置专门的法律监督部门,配备资质较高、职权独立于诉讼的检察官,直接向人大及其常委会负责,专门履行法律监督职责。其职权包括调查司法官员违反职责和违反法律的行为,直接提起刑事诉讼或向人大提起弹劾程序;调查不当司法案件和违职司法案件,有权移送诉讼职能部门启动抗诉程序;调查司法程序特别是审判监督程序运行不力、运行不当形成的错案以及责任司法官员的责任。受理并立案调查公民申告和人大委托的申诉、控告;协助人大启动的特别问题调查等。检察机关法律监督机构以其主动有效的工作,与司法机构形成监督、制约关系,衔接、展开人大司法监督,切实添补法律实施监督和司法工作监督的薄弱环节。没有独立调查就没有监督,有效的监督依赖直接向监督机关负责的坚定有力的调查。个案监督的调查工作是由人大自行进行的,也可以看出调查的重要性和调查机构的必要性。配置并加强检察机关法律监督机构对于人大司法监督极其重要。2.强化司法官员监察机制。人大及其常委会任免司法官员,对所任免的官员行使罢免、撤换权。这项工作是人大司法监督的重要内容,其监督效益不显的原因,一是影响力不足。人大的任免权对司法官员实际约束力不强,人大也不进行司法官员职务监察,任免与监察结合不够。二是监督的切入点不奏效。往常监督的着重点放在案件处理上,个案监督如此,错案责任追究大体也如此。错案追究没有实效在于无法从司法官员手中找出错案,一审有错,承办人为了避免追究会争取二审维持;二审维持,两审法官会合力防止再审。结果是连坐连错,变成诉请方和办案法官之间的/争讼0,纠错机会很少。问题出在办案机关从案件处理结果确定错案,弊端十分明显,根由是监督主体机关及其调查权定位不明确;三是缺乏调查机制。对司法官员的违法失职行为由谁来调查、怎样启动调查、调查结果向谁负责等等均不明确。人大如果没有强有力的调查制度,就不能实现对它任免的司法官员的控制。四是没有建立对司法官员进行职务监察的制度,司法官员一经任命,人大不掌握他们的履职情况,监督体制上就缺少这一环节。鉴此情况,重视并加强对司法官员的检查监督,建立健全人大司法官员监察机制十分必要。检察机关法律监督机构是监察机制中的调查机关,并对调查职权和责任、调查的启动、调查结果的处理作出规定。检察机关法律监督机构应有对司法官员普通惩戒权、刑事责任调查权以及职务犯罪起诉权,关于罢免、弹劾申报人大常委会。3.注重对司法监督程序的监督。由于司法程序中的监督机制比较完善,充分发挥其作用,司法不公的问题即可改善。人大着重于对法律监督机制的运行和效能进行监督,主要包括:司法程序中的监督程序是否有效运行,相关的监督机制是否充分发挥效能,即使是对司法程序中监督机制效能的监督,也是经由检察机关法律监督机构的职能工作进行。法律监督机构以受理申诉、诉讼参与、调阅案卷等方式对监督程序的启动、执行情况予以监察,必要时进行立案调查;人大通过监督职能机构的调查汇报评价、审视法律监督程序的运行以及司法工作。4.依法适用特定问题调查。特定问题调查是人大及其常委会行使监督权的一种形式,在司法监督中应有充分适用。实施法律问题、司法机关违职问题、司法官员违法失职问题等都可依法启动特定问题调查。应对这项制度的实施办法、操作规程加以完善,以便充分发挥其作用。能否就具体案件启动特定问题调查,笔者认为除全国人大及常委会以外应作限制。省(直辖市、自治区)人大及其常委会可以对不能提起最高人民法院再审的案件进行特定问题调查,经过决议提请最高人民法院再审,其他地方人大及其常委会不针对具体案件的处理是否公正合法进行特定问题调查。