行政公益诉讼制度的完善分析

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〔摘要〕近年来，人们愈来愈关注行政公益诉讼制度。囿于此制度在我国刚刚起步，各项规定还未成熟。文章对实践中相关案例进行分析，并通过发放调查问卷方式，发现该制度存在许多难题亟待破解。为解决实践中存在的问题，有必要完善行政公益诉讼制度，包括适度扩大行政公益诉讼的受案范围、明确检察机关提起行政公益诉讼的举证责任、加强行政公益诉讼与相关法律的衔接等。

〔关键词〕行政公益诉讼制度;检察机关;受案范围;举证责任

一、行政公益诉讼制度的现状分析

滥觞于罗马法的公益诉讼制度，是指为了保护国家和社会公共利益，有关国家机关、社会团体和公民个人，有权根据法律的授权，对侵犯社会公益的行为，向法院提起诉讼，请求人民法院进行审理并作出裁判的诉讼活动。行政公益诉讼，是指法律所规定的相关主体，在行政机关的违法行政行为导致社会公益受到损害时，有权向法院提起诉讼，要求其对该机关的违法行使职权或不作为进行纠正和制裁的诉讼活动。我国行政公益诉讼制度始于2017年6月修订的《中华人民共和国行政诉讼法》，这填补了人民检察院提起行政公益诉讼的法律空白，但却未能从根源上解决该制度在两年试点的过程中出现的一些争议较大的问题，如案件线索的来源、举证责任的分配、适用和解以及调解的具体程序等等。此后，两高共同通过《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，尽管确定了我国行政公益诉讼的范围、起诉条件、管辖法院、组织形式、判决类型等，然对于上述问题亦未能做出明确细致的规定。鉴于此，有必要针对试点阶段及其立法修改后的行政公益诉讼实施情况加以梳理总结，以利于该制度的有序建构与良性运行，成为保护社会公益的重要法律武器。

二、行政公益诉讼制度的实施困境

(一)检察机关提起行政公益诉讼受案范围较窄。行政公益诉讼案件关于线索来源和受案范围的依据是《行政诉讼法》第二十五条第四款以及《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条，其规定了案件线索来源于检察机关履职期间所发现的有权行政机关的不当行政行为，受案范围包括生态环境和资源保护等领域，对社会公共利益造成的损害。［1］但对案件线索来源的表述十分模糊，没有具体的规定何为履行职责的情形，也没有指出履职的主体具体包括哪些，是指检察机关所有部门还是仅仅包括民事行政检察部门?此外，行政公益诉讼的受案范围较为狭窄。调查中发现，受访者认为对税收、消费者等弱势群体的保护也应纳入行政公益诉讼的范围(表1)。毕竟，一个社会的文明程度如何，并非单一性地取决于强者的宽广权限，其关键为弱势群体的基础性权利是否能够得到有效保障。［2］(二)检察机关提起行政公益诉讼的举证责任不明确。在调查中我们发现，怎样对举证责任进行分配是行政公益诉讼过程中的另一个关键问题。93.54%的人认为初步的举证责任应由检察机关承担。其中，27.53%的受访者以为，检察机关应当提供被告的行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的证明。9.63%的受访者以为，检察机关应负责提供其已经按照规定实施了诉前程序，向有权行政机关发出检察建议后，于法定期限内，有权机关仍没有依照规定履行相应职责或者纠正自己不当行政行为的证明材料。62.84%的受访者以为，上述两个材料均要提供(表2)。据实践中的判决来看，人民检察院提起行政公益诉讼后，要么是赢得诉讼，要么是认为行政机关采取了足够的补救措施，已经消除了对公共利益的损害，故而在法院判决之前撤回起诉。［3］令人担忧的是，检察机关的诉讼请求极少被人民法院否决，这很有可能增加检察机关提起行政公益诉讼的任意性，造成滥诉。(三)检察机关提起行政公益诉讼缺乏与相关法律的衔接。只有在行政机关的不当行政行为给国家或社会公共利益造成了损害，人民法院才会最终支持检察机关的诉讼请求，这意味着此时应追究行政机关及其主要负责人的责任。经调查，91.39%的受访群众认为，行政公益诉讼取得胜诉后，对被诉行政机关的违法行为，应采取后续追责措施。轻微违法的，应当按照行政机关的内部纪律措施追究行政责任。如果违法行为严重，触犯刑法，将涉及行政公益诉讼与刑事诉讼的衔接。但遗憾的是对于这一内容，相关法律法规并未作出具体规定，这样就导致了即使胜诉，对行政机关相关负责人追究其责任也十分困难，大大削弱了行政公益诉讼对行政机关的威慑作用，以及未来对公共利益的保护。

三、我国行政公益诉讼制度的完善措施

(一)适度扩大行政公益诉讼的受案范围。在我国只有人民检察院才可以合法获取行政公益诉讼的案件线索，这必然打击其他主体参与诉讼的积极性。检察机关垄断收集案件线索权后，会逐步形成对行政公益诉讼的垄断。［4］因此，逐步拓宽案件线索的来源，对相关法律法规规定的案件线索来源的表述做扩大解释，有利于对公共利益进行更加彻底和全面的保护。如检察机关履行职责过程中，不仅仅包括其自身所从事的刑事侦查等过程中发现的线索，还应当包括公民等其他主体移送案件中发现的线索。因为人民检察院作为我国的法律监督机关，从相关主体中获取有关线索也是其履行法律监督职能的应有之义。对发现线索的主体，相关法规表述为检察机关，应理解为检察机关中的所有部门，而不仅仅是指民事行政部门。此外，相关法律法规规定的受案范围过于狭窄。笔者认为检察机关提起公益诉讼的范围，不应仅限于生态环境、食品药品、国家财产、国有土地使用权转让等领域。同时考虑到我国检察机关提起行政公益诉讼的实践不足，其范围大幅扩大的时机还不成熟，在实践中，可以适当扩大其范围，把一些问题突出、人民群众反映强烈的亟待进行保护的社会公共利益，如税务以及消费者等弱势群体的保护纳入其中。(二)明确提起行政公益诉讼的举证责任。检察机关应建立提起行政公益诉讼制度，完善举证责任分配，落实承担败诉风险的规定，督促其依照法律规定行使职权。首先，诉前程序应注意行使调查取证权。行政公益诉讼中的调查取证权不同于刑事诉讼，在侦查取证过程中不应局限于旧思维，潜意识的运用刑事侦查中的侦查措施和手段。其次，诉讼程序中应注意举证责任分配的问题。在以往的“民告官”诉讼结构下的行政法理论认为，在收集证据和获取信息方面行政机关具有很大的优势，行政诉讼中采用“举证责任倒置”原则。［5］行政公益诉讼作为客观诉讼，采取的是“官告官”新的诉讼模式，检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起行政公益诉讼时，打破了传统行政诉讼中原被告实力悬殊的枷锁，故其应承担相应的举证证明责任，证明行政机关的不当行政行为对公共利益造成了损害。但这责任不同于真正意义上的举证证明责任，即人民检察院只需提交被告不当行使职权或不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害，且其已经实施了诉前程序，被诉行政机关在规定期限内仍不改正的证明材料即可。最后，应当健全监督检察机关参与公益诉讼的细则。监督有权机关对于权力在阳光下运行具有十分重要的意义，因此，对于独立行使职权并且具有较大自主性的检察机关参与行政公益诉讼的活动，需要出台具体的细则对其进行监督。(三)加强行政公益诉讼与相关法律的衔接。联系我国目前司法之现状，有必要加强行政公益诉讼与民事诉讼法、公务员法和刑事诉讼法的衔接，以实现对社会公益的更全面、更彻底的保护。首先，完善行政公益诉讼附带民事公益诉讼的相关理论与制度。这不仅可以督促行政机关改正其不当的行政行为，而且将行政公益诉讼与民事公益诉讼结合起来，有利于一并解决民事损害赔偿问题，从而更全面、更彻底地保护公共利益。其次，加强行政公益诉讼制度与公务员法奖惩措施的衔接，将具体的行政责任落实到具体的行政负责人身上，进一步增强行政公益司法判决的权威，使国家工作人员不再心存侥幸知法犯法。最后，建立行政责任与刑事责任的双向移交制度。

目前，我国关于这方面现行的立法规范过于原则，总体上偏重的是政府工作部门的案件移交给刑事执法部门的单向交接机制，对于二者之间的相互交接制度尚未被深入研究，以后应重点做好行政责任与刑事责任的衔接工作。［6］而《刑法》作为司法的最后一道防护网，具有谦抑性，刑事制裁与行政处罚不同，手段不同，功能也不同，这两种处罚在特定领域可以起到互相补充的作用。行政公益诉讼制度不仅有利于保护公共利益，而且也有利于监督行政机关依法行政。同时，检察机关不仅要以“公益”为核心，而且要关注群众所反映的突出问题，以形成合力作为实现“事要解决”目标的手段。由于现阶段我国行政公益诉讼制度运行时间不长，缺乏有益的实践经验，这就要求理论界和实务界重视司法实践中产生的种种问题，分析其产生的原因，妥善解决人民检察院提起行政公益诉讼中的种种困惑，才能逐步地构建一个常规化的行政公益诉讼模式，健全与其相关的法律体系，进一步加快推进其法治化进程。

参考文献:

［1］张昊，张晨．检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径［N］．法制日报，2017－03－02．

［2］韩波．公益诉讼制度的力量组合［J］．当代法学，2013(1)．

［3］王炜．检察机关提起公益诉讼的理论与实践［J］．中国青年社会科学，2018(1)．

［4］秦前红．检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨［J］．政治与法律，2016(11)．

［5］罗豪才，湛中乐．行政法学［M］．北京:北京大学出版社，2016．

［6］刘艺．检察公益诉讼的司法实践与理论探索［J］．国家检察官学院学报，2017(2)．

作者:李潇潇 朱俊泽 单位:1.辽宁大学法学院 2.北京市中银(沈阳)律师事务所