司法环境对金融环境的影响综述

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本文作者：甘细龙周献军夏旺春工作单位：中国人民银行咸宁市中心支行

司法环境是影响金融生态环境建设的重要因素之一。调查显示,部分县域地区仍然存在司法不公和司法干预的现象,严重阻碍了当地金融生态环境建设,亚待引起高度关注并采取相应措施,加以解决。

一、司法现状:司法不公与司法干预同时并存

1.金融案件的执行效率低下。金融胜诉案件执行难是金融生态环境难以改善的重要因素。2001一2005年,某县金融机构已审结胜诉案件713件,金额4984万元,其中执行38件,执行金额527万元,执结率分别只有5.4%和10.5%。2005年,某县仅有建设银行和农村信用社两家金融机构起诉案件,起诉案件58件,审结47件,仅执行14件,金额57万元,执行案件件数和金额分别为2001年的16.7%和40.9%。2.司法干预影响了金融机构的正常经营。2005年,某县法院对该县工商银行、中国银行、建设银行开展检查6次,累计罚款28万元。被处罚的原因主要是由于金融机构与司法部门在核销、剥离不良贷款时存在认识上的偏差造成的。司法部门对金融机构频繁的检查在一定程度上影响了金融机构经营活动的正常进行。3.司法费用开支较大,对金融机构的利益造成影响。司法部门在审判或执行金融案件时,不仅要收取高额的诉讼费用,而且每年还要花费一些名目不清的费用,以增强司法干警审判或执行的积极性,对金融机构的利益造成影响。4.时金融机构的债权维护不够。在执行标的上重收回资金轻财产保全。一些县级法院总是以企业只有财产物品为借口,不愿对企业实行强制执行,且案件执行时间长、程序复杂,造成担保物价值降低,影响金融机构的债权回收。

二、原因解读:法律缺陷与信用缺失的交互作用

1.法律缺陷。一是银行贷款业务没有专门的法律规范。除《贷款通则》外,没有颁布出台规范贷款管理的专门法律,信贷维权缺乏特别的法律保障,如《担保法》中,没有明确行政管理部门的财产不得抵押的条款,若该部门财产涉及抵押时,往往影响金融机构贷款抵押权的实现。二是金融债权维护的法律规范不具体。如《公司法》中,没有对企业改制、重组、退出市场等行为设定具体涉及金融债权的法律约束条款,造成对企业逃废或悬空银行贷款的行为无法进行有效的制裁。三是对违法行为的惩戒力度不够。如《刑法》中,对诈骗银行贷款的故意行为,“数额较大的,处5年以下有期徒刑或者拘役”,但对因经营管理不善造成银行贷款巨额损失的过错行为,没有涉及,造成了大额国家资财的损失和浪费。

2.地方保护。据调查,有95%的金融机构认为地方保护是影响金融维权案件司法公正的主要因素。一是政府主导微观经济的理念存在误差。一些县、乡政府不能正确理解“银行也是经营人民币的特殊企业”,把国有金融机构和农村信用社等同于国家财政,导致金融机构在开展贷款清收或依法维护金融债权时,站在地方企业一边,在出台一些政策规章时,抛开金融债权于不顾,甚至公开支持企业逃废银行债务。二是县域国有企业在转制破产中存在明显的行政干预。在优化资本结构和企业破产中,多数企业不是由企业或债权人提出,而是由政府及其部门主张,除破掉了一些应付货款和其他应付债务外,绝大部分是破掉了银行贷款这个金融机构赖以生存的债权。三是受理企业破产申请时存在严重的司法不公和执法不严。有些基层法院违背《破产法》及有关法律法规,在受理企业破产案过程中,有意回避债权金融机构,往往在金融机构不知情的情况下,审理和批准企业破产;有时无视和侵犯抵押贷款权益,把有效抵押担保财产作为一般债权处置,甚至把有效抵押担保裁定为无效抵押担保,造成金融机构贷款债权悬空。

3.信用缺失。一是政府信用不高。有些乡镇政府或因贪大求洋搞基础设施建设,或因20世纪90时代盲目兴建的乡镇企业关停并转欠贷难以归还;并且有些政府公务员拖欠一、两万元的信用社贷款,长期不肯归还。二是企业信用不强。由于企业改制和破产中的地方保护及行政干预造成的后遗症,有些企业仍然欠贷不还,仍梦想着国家出台大破产、大核销的相关政策,能够一废了之、一核了之。三是社会信用不齐。经济欠发达地区的社会信用度仍然参差不齐,甚至出现一些城乡居民的居住房产抵押贷款到期拒不还贷的现象,使之成为县域金融机构新的贷款风险点。

三、政策建议:优化金融生态环境的相关制度安排

1.完善与金融生态环境建设相关的各项法律制度。建议全国人民代表大会尽快制定保护金融资产的《贷款法》,扩大贷款诈骗罪的犯罪主体范围和适用条件,将贷款诈骗罪扩大到包括法人在内的所有企业和个人。在《刑法》中增设“故意逃废金融债务罪”,加大法律惩戒力度,遏制逃债风气蔓延。在《担保法》中明确国家机关、行政管理部门财产不得抵押的条款,增强法律法规的可操作性,避免司法不公。尽快修订《破产法》,在《破产法》第一百九十五条第二款“缴纳所负税款”后,明确增加“偿还银行贷款”条款,而后才是“清偿公司其他债务”,不能把“银行贷款”与“公司其他债务”混为一谈,以保障金融机构债权人的优先受偿权利。

2.建立金融债权保全体系,实现银行审懊经营。建立以保全为原则,以市场为基础的存款保险制度,成立存款保险公司,进一步完善金融机构救助责任机制,从法律高度制约和改变中央银行无限制承担金融机构风险的现状。在《破产法》中,增加金融企业破产特别条款,从法律角度规范金融机构债权人的利益。同时,在《商业银行法》中增加金融机构贷款责任条款,对因选项不准、工作失误造成贷款损失,数额巨大的,给予有关责任人员(包括金融机构负责人),以刑事处罚,最高可判无期徒刑或死刑。有效加大贷款责任人员的惩戒力度,确保金融企业稳健、审慎经营。

3.加快社会征信体系建设步伐。要研究综合运用法律、经济、宣传、舆论监督等多种手段,构建社会信用的惩戒机制,司法机构应成为守信的执行者和维护者。加快与司法、工商、税务、公安等相关部门以及个人信用信息资源的联网步伐,构建全国统一的信用平台,实现信息共享。依法加大金融信息披露,探索建立信用服务行业协会,从金融政策上引导和鼓励与金融生态环境密切相关的一系列专业化的中介机构的发展。

4.进一步加大诚信宣传工作力度。应多渠道、多方式、全方位、立体化加大诚信宣传的工作力度,力求让社会认知金融,让金融服务社会。同时,建议人民银行总行通过全国人大提案的方式,呼吁各级法院单设“金融案件执行机构”,以提高金融案件审理的独立性和公正性,及时组织司法人员集中开展金融案件专项执行活动,以最大限度内保全和维护金融债权。