司法环境与民企发展的综述

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本文作者：罗海涛工作单位：辽宁工程技术大学技术与经济学院

近几年来民营企业的政策环境经历了一系列重大突破，国家促进民营企业发展的制度保障体系框架基本形成。但现实生活中，民营企业发展的政策环境总体上仍然处于“亚国民待遇”状态，离“平等待遇、一视同仁”的目标还有较大差距。大部分民营企业无论与国有企业相比还是与“三资”企业相比，仍然受到了明显的歧视，在司法、执法领域，民营企业得不到法律的有力保护。因此，通过完善司法环境建设促进民营企业发展有很大的制度空间。近期的一项对1960－2000年间76个国家的研究表明，有效的法律体系能够促进中小企业对国民经济的贡献。如果一个国家的合约执行率提高10％，这个国家的中小企业对GDP的贡献率将提高6.23个百分点。因此加强司法环境建设，改善民营企业司法环境，对于促进国民经济增长具有重要现实意义。

一、民营企业所处司法环境分析

在2004年的《全球商业环境报告》中，世界银行发现，中国在商业活动的法律保护方面处于世界中等水平。例如，在债权人保护方面，中国位于与日本相同的等级。又如，中国法院作出一项商事裁决需要180天，比主要的东亚及太平洋国家好（他们需要193天）。中国甚至好于经合组织国家，那里平均需要233天，印度更是需要365天。同样，中国的合约执行成本（包括裁决）也较低，为人均收入的6.5％，而经合组织国家为7.1％，东亚和太平洋国家为66.3％，印度为95％。然而中国落后于韩国（执行一项合约仅需要75天，花费人均收入的4.5％）和日本（需要60天，花费人均收入的6.4％），与最佳国家的差距则更大。因此，中国的法律环境还有很大的改善空间。

（一）法律适用统一原则得不到有效贯彻在司法领域，对民营企业缺少公平和公正的对待。从税收立法上看，对民营企业的税收负担还有失公平。例如：对新办企业所得税的减免，外资企业是从“获利年度起算”，而包括民营企业在内的内资企业则是从“开办日期起算”，显然有悖于不同所有制企业之间公平竞争原则。另外，中国给外资企业以“免二减三”（从第一年度起，二年免征所得税，三年减半）的优惠政策，这对内资企业包括民营企业是不公平的。即使在民营企业之间，因其性质不同，也会存在税负差异。特别要指出的是，目前一些地方政府越权减免税所导致的恶性税收竞争的现象还比较突出，这也直接导致了不同所有制企业之间的税负差异，影响平等竞争。法规自身之间的不一致，对民营企业的歧视导致法律对民营企业的进一步不公平。在现行的法律体系中，不同的法律之间往往存在一些不一致和含糊不清的地方。通常的不一致性表现为一部法律承认某些权利，但其他法律或惯例却限制这些权利。例如，《担保法》承认土地使用权和建筑物可以作为抵押物，但是这些资产的产权可能不清楚（如集体所有），或担保权益难以备案，因为主管资产登记的政府机构必须遵循本部门的规章。导致法律含糊的另一个原因是某些法律缺少执行细节的规定。最高人民法院经常性的发表司法解释，对法院的审判细节进行规范，但在司法解释颁布之前，法院裁决的一致性就很难得到保证。在执法领域，经常出现歧视或不公正对待民营企业的现象。作为平等的经济主体，民营企业得不到与国有企业平等的法律地位，往往面临不公平待遇。一些执法部门违法行政，未经法定程序，动用专政工具，随意抓捕、羁押民营企业家，违背了执法为民的基本理念。从税收执法上看，税务机关对民营企业日常税收征管偏松，方式方法简单，服务不到位。例如：对账册不健全的民营企业，不论企业经营状况如何，凡营业收入在一定额度内的，一律实行定额或定率征税。这种征管办法，在目前中国法制还不十分健全的情况下，虽然简便易行，但其征管过程及服务的质量等方面存在诸多问题，客观上增加了企业负担，造成税赋不公，影响民营企业的发展。在现实情况中，对民营企业的财产权利保护经常被忽视，许多企业家的人身安全和名誉安全得不到保障，受到不公正待遇的案件比比皆是，民营企业财产经常被轻易查封和扣押，而且案件长期不予审理，影响了民营企业的正常生产和经营活动。企业财产与投资人、业主的个人财产、家庭共有财产，无限责任与有限责任公司在审理中常得不到慎重区分，公民合法的私有财产得不到法律的有效保护。法院判决执行力度较弱，原因既有法律体系本身不健全的问题，也有地方保护主义以及缺少信用环境等问题。

（二）案件诉讼难，成本高民营企业面临诉讼难的问题，由于“身份”问题使民营企业在一些诉讼中出现“不告不理，告了也不理”的现象。民营企业在起诉政府和国企时常遭遇闭门羹，或程序繁琐。尤其是在“民告官”的行政诉讼中，法院往往不予受理，即便受理，司法判决的偏向性也很明显，民营企业的合法权益无法得到保护，而且民营企业诉讼成本高昂。目前一些司法诉讼程序和规定不合理，有些法院处理案子不考虑当事人的诉讼成本，而只考虑自己审理案件的便利，给民营企业采用法律手段来解决问题造成了经济上和心理上的障碍，导致公众对司法信任不足，表现在立案率（经过人口加权后的法院每年受理的商业案件数量）较低。诉讼案件的诉讼成本（主要是庭审费和诉讼时间）也比较高。除了按最高人民法院的规定收费外，法院还要收取相当于庭审费一半的“其他费用”，有时企业还需要支付一些非正规费用。诉讼时间长表现在法院结案率（法院一年时间内受理商业案件的结案比率）较低。庭审时间较长的一个重要原因是缺少合格的法官，另一个原因是法庭程序的不健全，主要体现在对简易程序的定义和使用上。我国简易程序的主要问题是，它对案件的要求是事实清楚和争议小，而不是像德国那样，按照标的的大小来确定，同时，对诉讼程序的限制也较多。其结果是，那些事实不清楚、责权关系不明确的小案件也要按照标准程序来审理，使得许多小案件的当事人不愿意诉诸法律程序来解决商业纠纷，从而降低了商业司法公正的可获得性。国外的实践表明，使用小额法庭最多的是小企业和专业服务机构，用于收取在交易中产生的应付而未付账款。

二、完善司法执法环境建设

为民营企业创造一个公平竞争的法律环境，必须建立一个完善的执法司法环境，主要应从以下几方面着手：

（一）在司法领域，完善商法体系，协调相关法律内涵的一致性，加大对司法裁决的投入。法律要透明，程序要规范，民营企业应得到公平和公正的对待，尤其是行政诉讼中，更应确立民营企业与其他组织平等的地位。充足执法部门的财政支出，杜绝利用收费来补足财政拨款缺口，彻底根除乱收费现象，给法院和公安机关充足的财政支持。在国家日益重视司法环境建设的情况下，强调抓好两项工作：建立小额纠纷法庭和特种法庭（如收账法庭），让纠纷能够快速非正式和低成本地得到裁决；建立法官庭审案件档案，加强对法官的信用考核，建立法官录用、淘汰制度，将法学专业毕业的优秀人才充实到法官队伍中。

（二）在执法领域，提高执法部门的执行力。要提高执法机构的能力和执法行为的一致性，减少法官的相继抉择权力，克服歧视或不公正对待民营企业的现象。政府要树立为民营企业发展服务的执法观念，不得在执法中歧视或不公正对待民营企业。政府不得对民营企业乱收费，要严格执行“收支两条线”，在税收上，要贯彻法律适用统一原则，既要保障外国人在我国享有国民待遇，也要保障对国内的各个阶层、各个地区、各种利益主体适用统一的法律，平等保护各类民事主体的合法权益。要重视和解决民营企业诉讼难的问题。首先，司法机构要从思想上认识民营企业案件的复杂性和重要性，从具体法律上明确民营企业的合法权益和平等的诉讼地位，依法积极受理案件，认真处理案件，为民营企业权益的实现消除障碍；其次，在制度安排和诉讼成本问题上，修改不合理规定，法院审案应该考虑当事人的诉讼成本，降低诉讼门槛，为民营企业运用法律手段解决问题消除后顾之忧。多、过滥的私人诉讼，尤其是毫无法律依据的恶意诉讼。但在我国由于有前置程序，有效预防了滥诉，因此对投资者的举证责任更为宽松。人民法院的《规定》第十八条指出：投资人具有以下情形的，人民法院应当认定虚假陈述与损害结果之间存在因果关系：（1）投资人所投资的是与虚假陈述直接关联的证券；直接关联的证券是指，媒体的虚假信息能够直接影响到其价格的证券，比如一个公司既发行股票又发行债券，信息是关于股票的，债券就不属于直接关联的证券，投资者不能因债券的损失主张赔偿。（2）投资人在虚假陈述实施日及以后，至揭露日或者更正日之前买入该证券；虚假陈述实施日，是指作出虚假陈述或者发生虚假陈述之日。虚假陈述揭露日，是指虚假陈述在全国范围发行或者播放的报刊、电台、电视台等媒体上，首次被公开揭露之日。虚假陈述更正日，是指虚假陈述行为人在中国证券监督管理委员会指定披露证券市场信息的媒体上，自行公告更正虚假陈述并按规定履行停牌手续之日。只要满足这两个条件就推定存在交易上的信赖关系，这使民事赔偿诉讼成为可能。就损失上的因果关系，最高人民法院的《规定》指出：只要投资人在虚假陈述揭露日或者更正日及以后，因卖出该证券发生亏损，或者因持续持有该证券而产生亏损，就推定投资者的损失是由于虚假陈述引起的。以上可看出我国采取的是推定因果关系，实行举证责任倒置，也就是说本应由投资者来举证因果关系的存在，变为媒体证明因果关系不存在。媒体证明原告具有以下情形的，人民法院应当认定虚假陈述与损害结果之间不存在因果关系：（1）在虚假陈述揭露日或者更正日之前已经卖出证券；（2）在虚假陈述揭露日或者更正日及以后进行的投资；（3）明知虚假陈述存在而进行的投资；（4）损失或者部分损失是由证券市场系统风险等其他因素所导致；（5）属于恶意投资、操纵证券价格的。从以上规定来看，如果投资者在虚假陈述实施之前购入某种证券，媒体隐瞒利好消息、制造利空消息，对证券价格形成打压，以至于投资者在揭露或更正之日之前，低价抛售该证券。这种情况投资者是无法提起民事赔偿诉讼的。这对于证券市场收购日益增多的今天，不能不说是一种缺陷。