小议司法环境对司法公正影响

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本文作者：马贵翔工作单位：杭州商学院

伴随着三大诉讼法的不同程度的修改,我国的司法程序改革已经迈出了较大的步伐,但与此密切相关的司法组织制度、司法独立、司法投入以及社会法治意识的培养等司法环境问题的改革虽已取得一定进步但相对滞后。本文在尽可能准确界定司法公正、司法程序的自治性以及司法环境的概念的基础上,探索我国司法环境制度构建的战略与措施。

一、司法程序的自治性及其环境介入

从概念上讲,司法公正包括实体公正和程序公正两个概念。实体公正也叫实质真实或实体真实,是指法官在解决社会纠纷时要准确认定事实、正确适用法律。法官审理的典型意义首先是对证据进行分析、评判以推导事实是否清楚,然后在事实确信清楚的基础上进行法律分析。法律分析具体说来包括先依据法律规定评判事实的性质,也就是给行为定性,以明确事实是何种性质的侵权,然后对事实的严重程度进行界定,这是一种量的估价;最后依法确定纠纷双方(当然实践中多表现为确定被告的责任)的责任分担的界限。可见审理是一种理性的逻辑推导过程,也是审理者形成内心确信的过程,在实际意义上对案件的解决起着决定性的作用。判决只不过是对审理者对在审理过程中形成的内心确信的一种最终表达。法官在审理案件时,由于受到种种因素的影响可能作出不正确的判决,而且,从哲学意义上讲,绝对的正确是不可能的,因而,法官作出正确判决或者说实现实体公正无疑是一种最终目的或最高理想。社会或当事人的期望应当是尽最大可能达成实体公正。那么,尽最大可能达成实体公正的最佳方法是什么?所谓程序公正就是在此种意义上形成其概念的。程序公正从最直接的意义上讲是指法官接受和审理案件的方法是公正的。法官审理案件发生错误从法官本身来讲缘于两种情形,一是判断上的失误;二是有意犯错,即故意歪曲事实、曲解法律。显然,如何防止这两种情形是程序公正的主要功能所在。一旦公正的程序确立起来即意味着,案件的处理只要坚持程序就可在绝大多数情况下自然实现实体公正,用不着刻意追求实体公正。可见,程序公正相对于实体公正是手段,相对于当事人、法官和社会则又是目的。也可以说实体公正是最终目的,程序公正是直接目的。程序公正的这种定位具有十分重要的意义。¹罗尔斯认为,不完善的程序正义的含义是/即便法律被仔细地遵循,过程被公正、恰当地引导,还是有可能达到错误的结果。一个无罪的人可能被判有罪,一个有罪的人却可能逍遥法外。在这类案件中,我们看到了这样一种误判:不正义并非来自人的过错,而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。0见罗尔斯:5正义论6,何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版社1988年版,第81页。司法程序的自治性是排斥环境影响的司法公正的基本防线。程序具有自治性,只要程序设计严密,处置得当,就可以确保案件得到公正处理,至于罗尔斯所讲的/不完善的程序正义0¹是一种可以容忍的必然缺陷,它对整个程序的影响不大。程序的这种/自治性0表现为这样两个方面。一是科学的司法程序结构保证了法官能真正全面地听取案件正反两方面的意见,使司法程序结构系统对信息的处理更加准确,以使认定事实和适用法律做到恰如其分。某些法官可能有良好的职业道德,责任心强,不循私情,始终有一颗公正之心。但若没有科学的诉讼结构作保障,有可能不自觉地出现先入为主或偏听偏信的情况。二是司法程序结构正确协调了诉讼主体之间的关系。比如控、辩、审三方关系和他们各自的内部关系,使诉讼主体职责分明、相互制约,从而有效地防止了诉讼主体的人情和恣意对诉讼过程产生的干扰,从而在保证程序公正的基础上维护判决的正确性和权威性。某些法官可能与案情有各种各样的情感联系甚至利害关系,或者受到案外人情的拉拢、腐蚀,可能有意使判决走向不公正,但司法程序结构中控、辩、审三方有效制约的程序/闭合性0(包括陪审官和法官的有效制约,控、辩双方的申请回避权)、公开审判的程序/开放性0则可以在很大程度上抵消这种弊端。程序的这种/闭合性0与/开放性0功能,其实际效用是真实存在的,比如由临时组成的并受到全封闭管理的陪审团在遵循公正程序和公开审判的条件下审判案件,就可以达到公正的效果。程序的这种/自治性0导致的一个重要结论是,在纯粹理性的意义上讲,所谓司法公正是不存在什么环境问题的。环境问题只能作为一种实践理性而存在。司法程序的自治性虽是排斥环境影响的司法公正的基本防线,但此防线并非是天衣无缝、万无一失的。司法程序自治性的天然缺陷具体表现为:其一,陪审团是一种豪华型的审判,耗资巨大,只能适用于少数重大案件,大多数甚至绝大多数案件的审判需要由单个法官或少数法官进行。而单个法官或少数法官一方面难以形成陪审团会议那种相互制约的氛围,另一方面对几乎每天都要审理案件的众多职业法官实行全封闭管理,是一件很难办到的事情,这就是说,由单个法官或少数法官进行的审判过程的自治程度要低于陪审团审判,那就是抵抗外界干扰的能力要弱。既然抗干扰能力弱,就要强调环境的塑造。其二,陪审团在实际操作时,往往是和法官分工负责的,即陪审团判事实,法官负责适用法律,英美法系国家采取的就是此种模式。此种情形下,法官适用法律的过程抗外界干扰的能力较之陪审团判事实的过程要弱,环境的作用也得以显示。其三,退一步说,即使实行陪审团全部审判的形式,主持审判的法官总是不可缺少的,而主持审判的法官往往在一定程度上易影响到陪审团的裁决,比如在审判过程中对控辩双方出示证据进行不适当的引导与限制,在总结提示时进行一定程度的误导等等,此种现象的存在使得实际的审判过程总是带有一定程度的易受外界影响的可能性。从上述三种情形可以发现一种普遍性的现象,即在实际的程序运作过程中,单个或少数法官的审判过程总是不可避免的。虽然单个或少数法官的审判过程,在程序/闭合性0和/开放性0影响下其自治性仍然能达到相当高的水平,但受环境影响的可能性或危险性是程度不同地永远存在的。上述分析是立足于程序公正前提下对程序制度的自治性和抗干扰能力所作的估价。如果程序本身是不公正的,那么,程序制度的自治性和抗干扰能力将受到根本性的损害,包括哪怕是实行完全的陪审团审判的情形,维系那一点点所剩无几的自治性的东西就只剩下法官素质了。

二、影响司法公正的环境要素及其作用评估

所谓环境本身是一个相对的概念。人们一般意义上理解的司法公正指的是实体公正。如果是这样的话,那么程序公正也属于/环境0问题,至少在广义上是这样的。但我们理解司法公正的环境问题的本意是指程序制度以外的、影响到实体公正实现程度的各种外围要素。这样一来,在实体公正和环境之间存在一个程序中介。研究环境的影响作用,显然不能忽视程序本身的科学性问题。程序科学、严密将在不同程度上减少环境的影响作用;反之则增大环境的影响作用。在这里,程序可以比喻为/一堵挡风的墙0。至于前面笔者作出的结论,即实际的审判过程总是带有一定程度的易受外界影响的可能性以及在实际的程序运作过程中,单个或少数法官的审判过程总是不可避免的,可以比喻为/没有不透风的墙0。外界的种种对实现实体公正的干扰,可以比喻为/风0,而环境塑造则可以比喻为/减少风力0。司法程序是实体公正和环境之间的中介,在理论上的程序自治性的背景下,影响司法公正的环境要素首推法官素质,其它重大的司法环境问题包括司法独立、司法投入和社会法治意识的培养等。首先,法官素质是影响司法公正的首要环境要素。影响司法公正的首要环境要素是什么?人们容易想到的有所谓司法管理体制的提法。首先,司法管理体制的提法不是一个法学用语,与此相关的法学概念是司法独立和审级制度;其次,笔者在前文中实际上已经阐明了这样一个道理,即从理论上讲司法程序的自治性在很大程度上阻挡了司法独立和审级制度这些类似于所谓司法管理体制的制度性构建对司法公正的影响,而程序自治性本身是程序而不是环境。这样,在程序自治性之内影响司法公正的环境要素最直接的当然首推法官素质了。第三,如果司法管理体制的提法是指司法行政管理,那么它对司法公正的影响作用甚至要低于司法独立和审级制度。法官在诉讼结构中需要对控辩双方提出的材料和意见进行分析、鉴别,并作出决定诉讼命运的判决,加之法官不承担举证责任,其职责只是判断案件,社会对法官数量的需求相对于检察官和律师要少,这就为法官的精英化创设了必要性。在司法制度设计时,对法官素质提出比检察官、律师更高的要求自是顺理成章的。所谓公正的司法程序,在其创设时,是立足于控辩双方的人和法官的素质达到司法程序所必需的最低要求。由此引出以下命题:其一,如果司法程序是公正的,控辩双方的人和法官的素质达到司法程序所必需的最低要求,司法程序在防止恣意方面将达到良好的效果,此效果是理论上所应达到的最低效果,但它又是良好的。所谓良好意味着,在绝大多数情况下,单靠程序就可以有效防止恣意,法官的抗干扰能力在公正的司法程序的/帮助0下,将达到较为理想的程度。所谓程序的/隔音空间效应0能较好地体现出来。所谓良好当然不可能是百分之百,它的含义是罗尔斯所讲的/不完善的程序正义0必然存在的一种现象。其二,法官的素质越高,越有利于增强单个或少数法官的审判过程的抗干扰能力。当然,需要注意的是,程序的作用仍然是最基本的,没有程序保障,再好的法官也难以抵挡外界的种种诱惑。所以,有人说,一个好的程序可以将坏人变成好人,而一个坏的程序却可以将好人变成坏人。此话在一定程度上讲是有道理的。其三,如果法官的素质低于公正的司法程序所要求的最低限度,那么,低素质的法官将反过来减损程序本身的自治性,素质越低,程序的制约作用越小,这是一种恶性循环。可以说,一个公正的程序对于那些素质非常低下的法官来说简直相当于/对牛弹琴0。总之,法官素质对司法公正影响的基本评价是,不管程序公正与否,提高法官素质总是一件好事情。其次,司法独立是影响司法的第二要素。司法独立的根本价值是强调法官在审判案件时应享有独立分析案情并独立作出判断的权力,其实质也就是自由心证。自由心证最大的好处是给法官一个广泛的判断案情的空间,以便尽可能探求案件的真相并作出正确的判决;其最大的坏处是法官可能以此为借口故意歪曲案件的真相而恣意妄为。正是为防止这种恣意妄为,立法者设计了审判程序予以约束,即依靠程序形成的氛围对法官的判断形成一定的遏制或心理控制,在这种程序空间里,法官会受到审判渲染出的气氛较强烈的影响。但是,正如前面已论及的,在实际的程序运作过程中,单个或少数法官的审判过程总是不可避免的,实际的审判过程总是带有一定程度的易受外界影响的可能性,为尽可能减少这种影响,即前面所讲的/减少风力0,除了提高法官素质增强抗干扰能力外,司法制度的设计者专门设计了一整套在程序之外确保法官不受干扰地进行自由心证的制度,这就是司法独立制度。司法独立是围绕自由心证层层展开的,第一层次是法官不受案外人或公众的影响,由此产生了新闻监督司法的限制制度;第二层次是法官判案不受本法院领导的影响,由此产生了法院内部管理的非行政化设置;第三层次是法官不受更高一级法院或其领导的影响,由此产生了上下级法院之间的相互独立的关系设置;第四层次是法官不受行政长官、议会的影响,由此产生了法院独立于行政与立法机关的权力配置。这是司法独立最具代表性的制度,也是最重要的制度。它与三权分立的思想不谋而合。为确保此制度的实现,立法者设置了法院经费与人事的独立运作、法官的长期任职制或职务终身制等制度。从上述论述可以知道,司法独立制度的设置是在程序公正和法官具备较高素质的基础上考虑的,只有这样才能较好体现司法独立的应有价值,才能最终有利于实现司法的实体公正。如果在程序不公正但法官具备较高素质的情形下实行司法独立,意味着对司法过程的人治认可;如果在程序不公正且法官素质低的情形下实行司法独立,意味着对无法无天的鼓励。¹张国卫、季美君:5俄罗斯的司法改革6,5海外司法改革的走向6,中国方正出版社2000年1月版,第158-159页。第三,司法投入是确保司法运转的经济前提。至少从现象上来看,司法程序结构的发展与当时的社会经济发展水平有关系。在奴隶制时代,经济发展水平低,国家无力为追究犯罪承担过多的经济支出,与此相适应的是控告式诉讼程序。这种诉讼程序几乎把所有的纠纷都看作是私人纠纷,不带有公诉意义,与现代意义上的刑事司法相去甚远。在封建制时代,随着封建国家经济实力的增强,东、西方广泛实行纠问式诉讼制度。这种诉讼制度虽然忽视甚至取消了辩护制度,但纠举犯罪实行国家追诉的形式,在这一点上则是一个重大进步。特别是在封建社会后期,在法国产生了国王人,罪案不由被害人起诉,而由人起诉,近似现代检察机关提起公诉。到十四世纪腓力四世在位时,正式设立了检察官。在我国汉代开始设立御史台,其部分工作近似现代检察机关。这些事实表明,封建国家已能够为追究犯罪承担较多的财政支出。在资产阶级革命胜利后,随着资本主义经济的迅猛发展,以大陆法系职权主义诉讼模式和英美法系当事人主义诉讼模式为典型代表的现代意义上的司法程序结构被确认下来,并逐步加以完善。总之,在社会经济发展的同时,司法程序结构经历了一个由低级到高级的发展过程。从理论上讲,经济发展水平必然制约着国家对司法制度的经济投入。司法程序与司法制度的科学化本身并不能保证它的正常运作,除了传统文化、政治结构等因素的影响外,必要的经济投入是前提,经济投入还应具有稳定性。消减必要的开支或不能保护必要的投入,将形成司法程序和司法制度的/贫血0,并严重妨碍司法公正与效率的实现。俄罗斯司法改革的得与失在这方面体现的十分明显。1991年苏联解体后,俄罗斯的政治制度已经转向西方式的民主政治制度,这为俄罗斯推行西方式的司法制度创造了政治前提。1991年10月24日俄罗斯联邦最高苏维埃通过了5俄罗斯司法改革构想6,此构想采取了/一步到位0的方法推行司法改革,包括:一是把个体权利的保护放在所有价值的首位;二是确立了在/三权分立0基础上的司法独立;三是确立了现代法治的一系列原则。此后经过数年努力取得了惊人的成绩,司法独立和一系列司法程序制度不仅得到确立,而且得到了相当程度的实行。然而,存在的问题也是十分突出的,主要表现为司法投入的不足对司法制度运作造成的严重影响。/宪法和法律虽对法院和法官的地位作了明确规定,并且在人事制度、物质保障上也作了明确规定,但因为联邦收入匮乏,相当部分法官的办公用房、住房、审判技术设备和交通工具的添置费用乃至工资发放等都得不到保证,,有的地方法院不得不向地方行政机关伸手要钱,使法院沦落到从属于地方行政机关的境地,,使法院和法官的崇高地位受到严重削弱,,人们对司法独立产生动摇和怀疑,。陪审团制度的重建,犹如-老牛拉破车.,进程缓慢,经费非常紧缺,难以支持陪审员的工资和各项补贴,公民参加陪审团的热情并不象立法者希望那么高涨0。¹第四,法治意识是影响司法公正的潜在因素。传统意义上的法律意识的含义是指公民对法律的感知、认知,其目的主要追求公民守法;法治意识则是指包括政府与公民在内的全社会对法律的信仰,并以政府守法为先。由于法治的本质是对政府权力的限制和对公民权利的保护,因而,法治意识的提出和培养更符合现代法治的发展要求。虽然政治制度、法律制度乃至人口素质(含文化水平)在根本上影响着法治意识的发展水平,但是政府、公民的法治意识提高反过来推动法治的发展。这是因为法律的本质是依靠政府与公民自觉遵守的规则体系,强制只是例外。法治意识对司法公正的影响主要体现在:一是政府法治意识强有利于政府减少对司法的行政干预并积极支持司法机关依法独立行使职权从而最终有利于法院作出正确的判决;公民法治意识强有利于公民积极配合司法机关调查案件,查明案件真相,实现实体公正,比如证人法治意识强有利于如实向司法机关提供证言;当事人法治意识强有利于减少诉讼纠缠,进而有利于案件得到迅速、公正的解决。二是政府与公民法治意识强有利于自觉执行法院判决,不仅有利于最终解决纠纷,更有利于维护法院权威,弘扬法律至上理念。

三、司法环境建设的战略构想

目前,包括司法环境建设在内的司法改革作为依法治国的重要组成部分正在全国有步骤地推进,笔者认为,塑造司法环境的战略应把握以下几点:首先,司法环境建设应与诉讼程序改革相伴进行,并以诉讼程序改革为先导。笔者在前文已经阐明,如果法官的素质低于公正的诉讼程序所要求的最低限度,那么,低素质的法官将反过来减损程序本身的自治性,这就是说,法官素质太低,程序的作用将越来越小。但应当注意的是:其一,程序对于素质太低的法官作用也是有的,并不是等于零;其二,在/自治性0最高的诉讼程序中,比如由临时组成的并受到全封闭管理的陪审团在遵循公正程序的条件下审判案件,法官素质太低将不发生太大影响,而且,陪审团审判解决的又是重大案件并对整个诉讼程序的自治性起着最终的保障作用。总之,公正的诉讼程序是实现实体公正的基本保障,程序不完善,司法环境建设的效果将受到不同程度的消极影响,实质上相当于内耗。最典型的是司法独立和司法投入。就是对于提高法官素质和信用制度建设而言,虽然它们对于实现司法公正具有恒定的价值,但若能在程序改革的基础上进行,其在许多情形下效果会更好。这就是说,司法环境建设绝不能孤立进行,应跟随程序改革相机行事。其次,一如既往并坚定不移地推进法官职业化进程。前文已述,提高法官素质的好处是无条件限制的。公正的司法审判程序可以在一定程度上刺激或促使法官素质的提高,但也不能忽视这种先程序后素质的改革方式必然要支付巨大的代价,那就是容忍低素质的法官对公正审判程序功能的消减,实质也是对司法公正的消减。因而,建构专门的司法组织制度对于提高法官素质不仅具有独立价值,而且实际成为几乎与司法独立价值相当的司法公正实现的前提性措施。而这种专门的司法组织制度的一个核心内容就是所谓法官职业化,通俗地讲也就是法官工作的严格控制化、集中化与统一化,其直接目的是确保法官素质。它比法官精英化的提法更为贴切。法官职业化虽是法律职业化的组成部分,但由于法官的审理与裁决是决定案件命运的终局性行为,法官在诉讼程序中扮演的角色最为关键,法官职业化要求显然高于律师职业化、检察官职业化。法官职业化作为一种制度安排,包括两方面的内容,一方面是对法官本身的实体性要求,包括水平与品格两个层次的内容。水平主要指法律专业水平,而法律专业水平主要指把法律规定和案件联系起来进行理性思维的能力,这种能力包括学理性,比律师、检察官的要求要高,这是要求法官具有法学家水平的理论依据。品格除了品质高尚的一般性要求外,对于法官而言主要是对法律的不折不扣的信仰。法官从本质上讲他并不代表任何利益,包括国家、公民或个人,他只代表法律或公正,是人类社会为实现法治有意模塑的一个超然、超脱的中立者化身。法官并不顺从民意,他只顺从法律。美国联邦法院一位大法官在中国演讲时曾讲到,法律应当保证法官敢于做出不受欢迎的判决,其理论内涵是相当深刻的。另一方面是保证实现上述实体性要求的制度操作。这是极富实践意义的关键性步骤,内容主要包括严格的法官准入制度(包括资格考试与选拔)和职业自治制度。法官职业化或精英化在目前世界范围内/诉讼爆炸0的情势下愈发显示出必要性。/诉讼爆炸0引起的一个不容回避的事实是,一方面,大量的社会纠纷事实上是在法院外解决的,即通过和解、民间调解、行政司法和仲裁等民间性和准司法的途径来解决,法院实际解决的纠纷数量在全部纠纷中所占的比重呈现出明显的下降趋势,总之,至少从客观上看,法院已经不再是解决社会纠纷的主力;另一方面,正是在这样的背景下,世界范围内法院的职能已经正在悄悄然而却是剧烈地发生着重大的转变,即从传统意义上的全力陷入纠纷解决的职能转向依靠职业法官来解释法律,(即所谓法官创法的本质意义之一),传统意义上的片面增加法官数量以应对激剧膨胀的诉讼案件的思路已经开始向减少法官数量并实行法官的/精英化0的方向转变。¹我国现有法官总数约30万,数目十分庞大,约占全国人口的万分之二点五,法官密度相当于台湾的5倍,日本的10倍。更为严重的是法官总体素质低。据报载,1997年全国法院系统25万名干部中,本科层次的占5.6%,研究生只占0125%。º经过几年的发展,达到本科层次的法官增长数倍,但法律专业本科毕业的比例仍不足20%。»而且法院系统自办的业余大学毕业的法官又占多数,形势是严峻的。¹何兵认为,由于对法官角色定位的错误,我国法官被视同政府机关的/办事员0进行管理、调配和增减。按照这一行政性思路,我国解决法院案件负担的一个主要手段是增员。1998年全国法院享有审判权的人员约17万人。从法官与人口比例来衡量,台湾的法官与人口比为1:18348,大陆1998年末人口总数为123626万人,按此测算大陆约需67378名法官。从法官的工作量角度来衡量,以结案率较高的1998年计,大陆法官平均年结案为3415件,月结案2188件,而台湾地方法院法官的月民事结案达3519件,为大陆法官的1215倍。按此,大陆仅需13600名法官即可审结现在由17万法官所审理的案件。从法官占法院雇员总数比角度衡量,按台湾的比例1516%计数,大陆28万法院雇员中,法官数应为43680名。综上,按我国现在的案件量,约有30000名法官即绰绰有余。(何兵:5纠纷解决机制之重构6,5中外法学62002年第1期。º张卫理:5中国需要大批法律人才6,5法制日报61997年10月3日。»我国最发达的城市之一上海全市约有3000余名法官,占全市人口约万分之一点九,法官密度比全国低。上海市法官素质较全国其它省份相对高。数据显示,上海法院根据市委和最高法院关于机构改革的要求,结合实际,精简人员编制,优化法官队伍结构。机构改革后,全市法院法官大学本科以上学历达到7014%,比1997年提高了38个百分点,其中硕士113名,博士10名。其它省份的有关数据如,浙江全省法院大学本科以上学历的3348人,占在职干警总数的36%,比五年前上升了19个百分点,江苏全省法院干警具备本科以上学历的已达35115%,海南现在全省1413名法官中还有856名法官的学历没有达到法官法规定的本科水平,天津全市法院干警中大学本科以上学历的人员占法院总人数的45%,比1998年增长了90%。(以上各省、直辖市法院法官知识结构数据均来源于2003年高级人民法院工作报告)第三,谨慎推进司法独立。之所以讲/谨慎0,是因为司法独立欲有效发挥作用须有条件限制,一是诉讼程序是公正的,起码要求程序改革的进程是顺利的;二是法官素质达到诉讼程序的最低要求。目前,我国诉讼程序特别是刑事诉讼程序的公正程度较低,法官的总体素质更低,不可不考虑条件限制而片面强调司法独立。第四,在诉讼程序和法官职业化改革的基础上确保司法投入。司法投入能良好发挥作用的前提是程序公正、法官素质达到程序最低要求和司法实现独立,这是司法不能盲目投入的主要理由。前述关于在案件数量、公正水平和效率不变情况下,投入越高、效益越低的分析,其涵义是司法投入不能不考虑客观情况随便投入。我国不少地方特别是经济不发达地区,不仅法官素质低,如姚小红式的/三盲院长0就具有代表性,更为严重的是已有的法律程序也不能得到确实执行,审理案件的随意性很大,司法不公与司法腐败现象较严重。这种司法状况将使司法投入所应发挥的效益大打折扣,甚至在一定程度上浪费司法投入。此外,一般地讲,在程序不改革的情况下,公正、效率水平是恒定的,投入应决定于案件数量,一般地讲,案件数量总是与经济发展水平成正比的,经济的发展往往与纠纷和犯罪的增加成正比,经济的现代化往往意味着犯罪的现代化,所以,经济的发展往往意味着应当增加司法投入。第五,培养社会法治意识应以培养政府法治意识为重点。我国传统的法治宣传教育方法是以公民教育为重心展开的,按照现代培养社会法治意识的要求来衡量,需要对这一传统方法进行根本性的反思。笔者认为,培养现代社会法治意识应实现两个方面的根本性的转变,一是培养的对象应从以公民为重心转向以政府为重心;二是培养的理念应当从/治民0转向/治官0。人常说/只有落后的领导没有落后的群众0就包含有这方面的理念。

四、司法环境建设的制度构建措施

塑造司法环境的措施包括以下几个方面的建议:第一,关于法官职业化。最高人民法院近期提出的实现法官职业化的要求是一项意义深远的宏伟战略,其本质是提高法官素质,它与最高人民法院1999年10月20日5人民法院五年改革纲要6中针对/法官整体素质难以适应审判工作专业化要求,难以抵制拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀,人民群众对少数司法人员腐败现象和裁判不公反映强烈,直接损害了党和国家的威信0这一问题提出/改革法官来源渠道,逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。对经公开招考合格的法律院校的毕业生和其他人员,应首先充实到中级人民法院和基层人民法院。高级人民法院和最高人民法院的审判庭5年之后从下级人民法院和社会的高层次法律人才中选任法官。使法官来源和选任真正形成良性循环,保证实现法院队伍高素质的要求0的改革意图是相同的。最高人民法院副院长祝铭山在5关于3人民法院五年改革纲要4的说明6中明确提出/法官必须提高素质,走精英之路0,还指出,/从实际情况看,一些进行精选法官试点的法院,审判工作质量和效率都有了较大提高0。全国人大常委会于2001年6月对法官法作了修改,担任法官者的教育层次由大专提升到本科。依据该法第九条第六款规定,担任法官者必须具备的教育背景是:/高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满二年0。但法律也为某种情况下的变通留下了空间:/适用,,规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民法院审核确定,在一定期限内,可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业0。修改后的法官法、检察官法以及律师法都明确规定,今后所有从事这三种主要司法职业的人员必须首先通过统一的司法考试。总之,法官素质建设在全国的步伐已经加快,为此笔者建议:¹此已突破法院组织法和诉讼法的规定。º据了解上海市部分法院已经推出此优惠政策。其一,建立高素质法律人才库。首起以两年为限,向全国征集报名。条件是:A.通过国家司法考试或在2002年之前已获得律师资格;B.法律本科毕业,从事法律工作满二年或获得法律专业硕士学位,博士学位从事法律工作满一年;C.年龄50岁以下,身体健康,未因犯罪受过刑事处罚和未曾被开除公职的。全国司法系统包括法院系统也属于征名范围。考虑到全国地区差异较大,高素质法律人才库可建在最高人民法院和各高级人民法院。建在最高人民法院的高素质法律人才库宜事先声明只满足本院需要。建在各高级人民法院的高素质法律人才库宜事先声明只满足本省需要,并按照个人意愿注明省内地区和县的选择范围。其二,从高素质法律人才库中选择人才担任各级人民法院院长、副院长。A.最高人民法院、高级人民法院院长,副院长宜在具有法学正教授职称的人员中择优选用;B.各中级人民法院院长,副院长宜在具有法学副教授以上职称的人员中择优选用;C.各区、县人民法院院长,副院长宜在具有法学博士学位的人员中择优选用。其三,从高素质法律人才库中选择人才担任各级人民法院法官。首先从法官精英化的角度核定全国所需法官总数,此数据要经过反复论证确定,建议以现有法院雇员的20%确定。其次,条件应从上述法院院长、副院长人选以外的人员中择优选用,遵循职称、学位高低确定顺序的原则。第三,按每一级或每一个法院核定的法官需求总数/供应0。其四,对各法院雇员进行整体分类、分流。A.建议按法官和其他雇员(不包括司机等勤杂人员)1B4的比例核定法院雇员总数;B.考虑到我国法院现有雇员中不少人已担任审判员多年或已经被任命为法官,建议按审判法官、常务法官、事务法官进行分类,审判法官是来源于人才库的法官,常务法官是过去从事审判的法官,事务法官是从事行政,后勤事务的法官。常务法官可以参加合议庭,但不能进行独任审判或担任审判长。¹常务法官、事务法官只是一种过渡形式,以后应统一为法官助理和法院行政人员的制度;C.书记员制度可保留;D.择优选用的核定数以外的富余人员建议通过以下途径予以分流:一是分配到政府机关、人民团体、国有事业单位工作;本人愿意也可以分配至公司、企业单位;二是符合有关政策规定的可提前退休;三是给予一定优惠待遇鼓励辞职下海。º高素质法律人才库由中共各委员会组织部和各派各委员会组织部共同筹建。高素质法律人才库筹建完成后,由中共各委员会组织部以及相应的各派组织部,按程序向各人民代表大会或人民代表大会常务委员会提出各级人民法院院长、副院长候选人若干名,同时建议撤销原任命的院长、副院长;由中共各委员会组织部以及相应的各派组织部,按程序向人民代表大会常务委员会提出各级人民法院法官任命名单。已取得审判员资格的法院现有人员不必撤销,以免引起人心波动。另外,在满足法院需求后,高素质法律人才库还应向各级检察院提供人才,其办法和上述法院人才提供的办法相同。在满足检察院需求后,人才库也可以向各级公安机关提供人才,但主要去向或岗位应集中于公安机关的各级领导岗位。第二,关于司法独立。司法独立制度的设置是在程序公正和法官具备较高素质的基础上考虑的,上述法院法官的配置解决了一个素质问题,在程序公正改革顺利进行的条件下,其一,建立新闻监督司法的限制制度。主要内容是在判决生效前禁止新闻媒介对案件进行评论性报道以确保法官免受社会舆论的干扰。其二,发挥审判法官独立判断案件的作用。一是要尽量限制审判委员会对案件的讨论,是否提交审判委员会讨论,应当由独任制法官或合议庭决定;二是禁止院长、副院长、庭长对案件的签字审批的行政性干预。其三,限制人大对法院审判的个案监督。我国宪法和法院组织法规定:法院应向人大负责并报告工作,人大对法院工作的干预不属于对法院独立行使审判权的干涉,但过多的干预不利于维护司法独立,目前不少地方人大对法院的个案监督就是这种过度干预的表现。人大对法院的干预应当主要实行政策性、抽象性干预。在诉讼程序不完善和法官素质偏低的现实情况下,人大的个案监督对于减少司法腐败和维护司法公正具有积极意义,但在法官已经实现精英化和诉讼程序改革顺利进行的情况下再进行个案监督就容易干扰审判法官对案件独立判断。在某些特定情况下,比如社会舆论反映强烈确实需要个案监督时,也应当在判决生效后进行干预,具体方法是敦促法院按照审判监督程序提起再审。其四,大幅度提高审判法官的待遇。审判法官是法官精英,对他们实行高薪制不仅有利于增加法官职业的吸引力从而有利于向全社会吸引高素质法律人才,更有利于消除法官生活上的后顾之忧进而有利于维护法官审判的独立性,建议将审判法官的工资待遇提升为相当于常务法官或事务法官工资待遇的两到三倍的水平,并逐年提高。从现实的角度讲,目前各高等院校的较为优秀的法学教授、副教授的工资、津贴等各项个人经济收入均较大幅度地高于法官收入,如果审判法官的个人收入不能大幅度提高将对法院吸引优秀人才形成阻碍。其五,保障审判法官的职务稳定性。根据我国宪法、法院组织法的规定,各级人民法院院长任期与本届人民代表大会任期相同,除最高人民法院院长只能连任两届外,其他法院院长可以连选连任不受限制,但连选连任本身就是一种不稳定。由于法院院长任期是宪法规定,不能轻易改变,我们可把重点放在保障审判法官的职务稳定性方面。我国宪法、法院组织法未规定法官任期,但法官法第十三条法官有下列情形之一的,应当依法提请免除其职务:(1)丧失中华人民共和国国籍的;(2)调出本法院的;(3)职务变动不需要保留原职务的;(4)经考核确定为不称职的;(5)因健康原因长期不能履行职务的;(6)退休的;(7)辞职或者被辞退的;(8)因违纪、违法犯罪不能继续任职的。其中(2)、(3)两项带有很大的随意性,对审判法官的职务稳定性形成较大威胁。建议法院系统在执行此两项规定时对审判法官进行特别限制,即调出本法院的和职务变动须以本人同意为前提,以防止某些领导把自己不满意的审判法官随意免职。对常务法官和事务法官可不作特别限制。其六,摆正党对司法工作的领导方式。司法工作受党的领导是四项基本原则的要求,是无可置疑的。但在处理党的领导与司法独立的关系时,领导方式起着关键性的作用。总的原则是既要坚持党的领导,又要尽可能保证司法独立。首先是观念转变问题。党的领导一方面体现为方针政策的领导,另一方面是组织领导。前者主要表现为通过制定有关司法工作的方针、政策(不能与宪法、法律相抵触)来引导和影响司法工作,而且此方针政策首要或永恒的一条是确保或保障司法机关依法独立行使职权;后者主要表现为依法向人大推荐司法机关领导人侯选人。总之,党的领导方式的一个显明特点是倡导或引导,不带有强制性;另一个显明特点是,领导带有综合性或宏观性,不搞个人监督,更不搞个案审批。此两点是带有根本性的观念或认识问题。此问题已不是一个新问题而是我党的一贯方针。1979年9月9日5中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示6指出:/加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信。0/认为服从党的领导就可以违背法律规定的想法是极端错误的,必须坚决纠正。0/党对司法工作的领导,主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代罚,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法0。1986年7月10日5中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知6再次重申:/党对司法工作的领导,主要是保证司法机关严格按照宪法和法律,依法独立行使职权。0就司法机关党组提请讨论的重大、疑难案件,党委可以依照法律和政策充分发表意见,司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见特别强调,/这种党内讨论绝不意味着党委可以代替司法机关的职能,直接审批案件。对案件的处理,必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。0其次是有关制度问题,这主要涉及政法委的功能估价与改革。政法委设立的初衷是有效实现党对司法工作领导,但实践证明政法委机构设置过多会对司法独立产生负面影响。可对政法委实行精简,比如只保留中央政法委可作为一种选择。¹我国部分地方司法机关的经费实行/大收大支0,其办法是根据支出情况定财政定额,诉讼费的70%由区财政管理,30%由市财政管理,司法机关的支出首先由区财政按照财政拨款全部返还,市财政管理的部分也可按支出情况返还50%。除此之外诉讼费不足部分由财政拨款付给,不存在克扣与限制司法机关支出的情况。第三,关于司法投入。其一,实行收支两条线和/大收大支0¹的财务供给制度,以维护司法运作的必要稳定性。其二,随着经济的增长,逐年加大对司法的投入,以使司法机关的装备保持现代化水平。由于法院本质上是/判断0机关,经费投入重点在于为高素质人才及前述所谓审判法官提高待遇;相对而言,公安、检察属于行动机关,经费投入重点应在于改善办公条件,以增强他们揭露和控诉犯罪的能力,其工资待遇应随公务员制度的发展而提高。其三,对司法改革,包括程序改革、法官职业化改革、司法独立改革给予充足的经费支持,建议设立/司法改革专项资金0。其四,在司法改革到位或基本到位后,司法投入则趋向稳定,主要体现为发案数明显影响司法投入,而影响司法投入的其它不良因素(如程序问题、素质问题、效率问题等)相对减少。这种情形下的司法投入的原则在于,一方面力戒司法/贫血0现象,另一方面在于加强审计减少浪费。目前理论界对法院、检察院财务与人事问题由中央统管的呼声很高。如果法院、检察院经费由中央统一划拨,各地对司法的投入的主要方向当然是公安和律师管理。第四,关于法治意识培养。首先解决政府法治意识培养问题。目前体现政府法治意识较为典型的事例是/违规操作0问题。政府行为(主要体现为书面的决定命令和领导人的讲话等),实践中多见的是政府行为本身违法,在事件发生后,按政府文件命令操作的公民、单位往往受到各种法律制裁,但政府却往往逍遥法外,政府领导人往往以经验不足、下不为例或接受深刻教训来搪塞,个别情况下,领导即便被撤换也只是消除社会影响的姿态,被撤换的领导人往往可以异地做官,此种现象是政府不信用、不诚实、不负责任的表现,极大地损害了政府的威信。为此,一要强化政府的守法意识,要对各级政府的主要领导人坚持不懈地进行法律知识和法治理论的培训和教育;二要严格追究政府的法律责任,其中特别是追究政府直接负责的主管人员和其它直接责任人的责任,构成玩忽职守或其它犯罪的(如刑法规定的各种单位犯罪)应依法追究刑事责任。党委要支持人民检察院对政府行为相关犯罪进行调查追究。三要建立政府法律咨询制度。重大的政府行为在作出前应事先经过法律或法学专家的论证。为此政府应建立专门的法律或法学专家咨询小组(成员可以是业余的),市长、区长应配备专门法律顾问,政府法制局应尽力引进高层次人才。四要强化人大对政府的监督。重大的政府行为在作出前应报人大或人大常委会讨论。人大讨论应举行专门的法律或法学专家听证会。在以培养政府法治意识为重点的同时当然应尽可能加大法律宣传力度进一步提高公民法律意识,建议在继续坚持传统的普法学习的方式外,应鼓励广播、电视、报纸等媒体传播法律知识。