司法鉴定机构管理体制改革初探

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一、新时期司法体制改革背景分析

中国的司法体制改革在上个发展时期取得了突出进展，司法体制不断完善，司法权利监督机制步入平稳运行，司法的公信力明显提高。在这样的大发展环境下，报告为司法体制改革的下一步发展提出了明确的目标：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这标志着中国现阶段的司法体制改革的改制阶段已经结束，司法体制改革已经由之前的“框架”改制步入到配套制度的改革中来，由之前的整体改革向局部改革中全面推进。而司法鉴定作为落实司法责任制、实现社会公平正义的司法配套体制，改革势在必行。这其中，高校司法鉴定机构具有集高素质人才、先进技术水平、高科技设备于一身的天然优势，在司法鉴定体制改革中的地位无疑会饰演主力军的角色。

二、我国高校司法鉴定机构现状

《决定》的实施，是我国高校司法鉴定发展史上重要的里程碑，自《决定》颁布后这十年间，高校司法鉴定机构如雨后春笋般涌现而出。在经历了若干年的井喷期后，高校司法鉴定机构已经形成相当规模，并在逐渐完善发展，将其按照四种不同的划分标准对高校司法鉴定机构的现状进行分析：（一）按照学校种类划分。高校司法鉴定机构形成初期主要集中分布在政法类高校、医学类高校和警察院校等专门院校，呈现专门化、专业化分布局面。而在新的发展期，随着司法类专业的普及，普通高等院校也相继成立归其所有的司法鉴定机构，高校司法鉴定机构已经形成了向普通高等院校发展的趋势。（二）按照门类来分。《决定》颁布初期，传统“三大类”（法医、物证、声像）鉴定门类在各大司法鉴定机构率先成立，而之后我国的司法体制的不断完善，原本的“三大类”以及传统的司法鉴定门类已经无法满足日益增长的司法鉴定需求，于是近年来便演化出由某些专门学科（如土木工程学、建筑学等）向司法鉴定门类的开拓。（三）按照地域来分。《决定》颁布初期，我国司法资源地区分布不均、在全国的配置不平衡，尤其是其中鉴定资源的优先配置向发达地区靠拢，而欠发达地区高校资源以及司法鉴定资源均远远落后于发达地区，呈现“东多西少”的布局。在如今的新的发展期，国家政策向欠发达地区的偏移以及高校配置在发达地区的饱和，决定了新时期高校司法鉴定机构必定有着向欠发达地区发展的趋势。（四）按照高校司法鉴定机构的本质管理属性来分。在上个发展阶段中，高校司法鉴定机构的管理良好形态虽然形成主流，但是仍存在不少高校司法鉴定机构疏于管理，甚至出现部分高校司法鉴定机构为社会鉴定机构挂名的现象。在新时期司法责任制度更加严格的环境下，对高校司法鉴定机构的管理提出了更高的要求，高校司法鉴定机构管理体制成为决定高校司法鉴定机构能否长足发展的重要前提。[1][2]

三、我国高校司法鉴定机构管理体制改革的任务划分

我国高校司法鉴定机构管理体制改革总的来说分为四大方面：人、财、物和体制建设。这不仅是高校司法鉴定在新时期的具体要求，更是整个高校司法鉴定发展过程中贯穿始终的核心话题。人的管理包含两个方面内容，人员管理和人才管理。人员管理是指由上到下的相关人员的结构管理，其中上至管理层，下至鉴定人员，涉及面涵盖整个高校司法鉴定行业及外延相关人员。人才管理的涉及面相对较小，主要针对鉴定人员的管理和鉴定人员的队伍建设。财的管理包含两个任务，财政的管理和利益分配问题。财政管理是制约高校司法鉴定机构发展的关键因素，财政的管理上牵扯人员管理，下制约物的管理。而利益分配所涉及的福利待遇、人员职称评定等要素更是改革过程中不可绕过的高山。物的管理包括设备管理和研究成果等的管理，包含设备购入、设备保养以及维护、研究成果的转化以及研究成果的归属等一系列问题。体制建设的内涵方方面面，其中有着需要改良的体制也有现阶段难以解决的问题，在以下的篇幅中有具体的论述。

四、我国高校司法鉴定机构管理体制改革问题分析及发展构想

我国高校司法鉴定机构管理体制的改革不仅要弄清改革的任务，更需要弄清的是不同的任务所进行的阶段。根据这一阶段特性，可将改革过程中的任务和问题划分为固有问题、得到解决的问题，未得到解决的问题，新时期暴露出的新问题这四大类。（一）我国高校司法鉴定机构管理体制改革固有问题。1．高校司法鉴定的法律地位。对于高校司法鉴定法律地位的正确认识，直接影响到高校司法鉴定机构独立性、公正性等鉴定基本属性。现阶段，高校司法鉴定机构多数不具有独立法人地位，而是作为一个内设机构附属于高等院校之下，由高校来承担法律责任。也有很少一部分高校司法鉴定机构拥有独立法人资格，就算如此，这些机构也要接受高校的统一管理，独立的法人地位仅仅是在法律责任上的独立，法定代表人仍是学校的管理人员，鉴定人员也大多为学校教师。这种法律地位的形成与下文所要论述的双重管理体制不无关系，而这种法律地位也决定了高校司法鉴定机构兼具公益服务性和营利性的双重属性。高校司法鉴定机构不能是纯粹的营利性组织，也不能是仅靠经费拨款来养活的服务性机构。[3]这种法律地位由高校司法鉴定机构的本质属性所决定，属于其固有问题。难以得到完美的解决，要想将其劣势缩小到最小，优势发挥到极致，就要转变传统观念，这就要求高校司法鉴定机构在其全面扩大普及和市场化发展的新形势下，必须明确一种以业务实践来促进科研和教学的经营模式。而这种经营模式的收益也是双向的，科研能力和教学质量的提高反之会拉动实践鉴定水平。不仅如此，还需构建二级法人资格，完善鉴定人负责制和成果归属制，在学院一级法人地位的前提下，明确鉴定机构的二级法人地位，给予其所属的鉴定机构法律上相对独立的自主权。落实鉴定人负责制和研究成果归属制，谁鉴定谁负责，谁研究谁收益。2．鉴定人员的双重管理体制。高校司法鉴定机构作为高等院校的下属部门，势必无法脱离高校的管理和运行机制，这是必须承认的高校司法鉴定机构的本质属性。而高校司法鉴定机构在作为高校下属机构的同时，也作为独立的鉴定法人个体而存在，在法律要求上接受司法行政部门的管理，这就造就了其接受双重管理的现状，这样的双重管理在管理方式和发展前途上难免会有矛盾和冲突，这就让高校司法鉴定机构显得无所适从、难从二主，很大程度上限制了其发展空间。高校司法鉴定机构的这种本质属性决定了双重管理的矛盾问题是由其性质所决定的固有问题。在司法鉴定制度相对稳定的现有环境下无法得到彻底解决。但是这并不意味着二者的矛盾无法调和。在双重管理体制的问题上，很多专家和学者做过深层次的探讨和实践工作。指出了其不少不足之处，比如在应对市场化的潮流下，高校的管理模式劣于企业化管理，丰足的资金和工资水平限制了鉴定人的个人发展，没有竞争意识。高校以研究、科研、教学为主的发展理念使其所属的鉴定机构应对市场化的能力偏弱。首先，双重管理体制比起其他鉴定机构拥有着明显的优势，在市场化大潮的现代经济体制下，社会司法鉴定机构没有高校雄厚的财政支持势必面临竞争的境地，而市场化优胜劣汰的生存规则决定了很大一部分社会司法鉴定机构惨遭淘汰的命运，而高校司法鉴定机构有着财力雄厚的高校作为发展基础，不仅如此，高校所特有的声誉条件也使其所属的鉴定机构更容易在市场化中站稳脚跟。其次，高等院校是高等人才和教育科研资源的集中之地，接受高等院校的管理意味着拥抱了高等院校所特有的技术支持，这就比仅受到司法行政部门监督的其他鉴定机构具有了先天的发展优势。[4][5]（二）我国高校司法鉴定机构管理体制改革得到解决的问题。1．高校司法鉴定门类问题。《决定》实施初期我国高校司法鉴定机构鉴定门类的发展优先从“三大类”（法医、物证、声像）出发，在几年间迅速建立了“三大类”较为完整的检验鉴定体系，并拥有了初具规模的鉴定水平。在“三大类”发展健全后的几年后，存在着一段时期的门类空档期，因为这一时期的高校司法鉴定机构由于学科限制，多集中于医科类高校、警察类高校等专属院校，普通高等院校所属的司法鉴定机构发展缓慢。十七大之后，随着司法诉讼的不断向前推进，司法诉讼所涉及的鉴定种类逐年增多，传统的“三大类”检验已经无法满足诉讼对鉴定提出的迫切要求，在这样的发展背景下，越来越多的普通高等院校加入到开设司法鉴定机构的队伍中来，某些边缘学科也有了向司法鉴定靠拢的趋势。更有许多的涉及司法鉴定的二级学科演变出司法鉴定的学科方向，如司法会计鉴定、建筑学司法鉴定、文物类司法鉴定等。《决定》实施初期的鉴定门类问题不仅在于门类种类较少，更在于门类偏向严重，很多鉴定研究方向偏向于社会科学的门类，或者说是介于自然科学与社会科学之间的学科，“三大类”与许多传统司法鉴定学科门类均如此，都是兼具经验性与科学性的学科。在漫长的发展期中，这种学科门类的弊端慢慢暴露了出来，即鉴定结果带有相当的主观性，这是对司法鉴定科学性的不小挑战。传统鉴定人员自然科学知识储备较少的现象也屡见不鲜，有的鉴定人员存在只会鉴定，不懂原理和解释的现象，这在一定程度上桎梏了高校司法鉴定的发展。于是在近几年的发展期中，各类学科尤其是自然科学向司法鉴定的靠拢和分支，很大程度上解决了传统高校司法鉴定主观性过大的问题。今年来各门类人才的涌入和高校对人才准入标准的提高，更说明了高校司法鉴定的门类问题已经得到解决并在不断的进行自我更新和发展。[6]2．高校司法鉴定机构的设施、设备情况。从横纵两方面来说，高校司法鉴定机构的设备、设施落后的情况都得到了有效的解决。横向来看，全国已经建立了相当全面的高校司法鉴定网络。国家级、省级重点实验室和重点项目相继落座高校，这些实验室不仅通过各级政府财政拨款、项目经费调动进行着实验室建设，还从学校财政，鉴定收益等方面完善实验室各方面指标。实验设备不仅种类齐全，而且能够保证一定的更新率。由于高校司法鉴定机构所属实验室的这些属性，导致其在实验教学人员、实验场所和实验仪器设备等方面都相当完善，在硬件设施上具有先天的优势条件。高校实验室所遵循的管理规范是国家教委统一制定的，没有制度上的纰漏，仪器设备的定期检测和认证工作做的也比较完善，教学与科研的双重应用性充分保证了实验设备仪器的使用率和开发率，此外高校实验室具有实验环境安全合理，实验人员考核上岗，实验操作流程标准化程度高等不可比拟的优点。从纵向来看，随着科学技术水平的不断提高，原本较为恶劣的实验条件已经被现有的先进科技进步所替代，各大高校司法鉴定机构正式进入司法鉴定“量化”时代，以中国刑警学院为例，其所属的痕迹物证鉴定中心已经告别了传统的以经验性判断为主的鉴定模式，进入到依靠仪器设备的高精度量化检验模式。谈到仪器设备的问题势必会谈起仪器设备的资源共享和学术交流问题，《决定》实施以前，高校司法鉴定机构的资源共享多集中于学科内部，校际间学术多有交流，但仪器设备的资源共享相对较少。仪器大多分散于高校的各个院系之中，服务于其所在学校的研究和鉴定，更有一部分仪器设备没有发挥到应有的作用，仅仅用于申报资金或者针对研究结果和实验室建设的展示中。新时代信息网络的发展和校际交流的频繁打破了这一僵局，多数高校认识到了资源共享是相互提高的有效途径。设想这样一种情况，在学科内部，在这个学校解决不了的问题却又受到鉴定委托该如何解决？答案显而易见。这种互相补充性质的鉴定交流背后渗透的是学术的交流，通过这种互助性的资源共享模式，不仅达到了鉴定的目的，更启发了学术的双向发展。[7]3．高校司法鉴定机构人才储备问题。高校司法鉴定机构人才储备问题。近年来，随着高校用人标准的提高和审核的严格性，鉴定人员的能力已经不是禁锢高校司法鉴定机构发展的首要问题。大批高学历人才的涌入使机构内人才储备状况更近一步。各大高校司法鉴定机构都建成了“学历+阅历”这种相结合的考核模式。这一模式的运作使得高校司法鉴定机构人才储备问题得到了有效的缓解。如今高校司法鉴定机构所面临的人才问题，已经从以往的人才缺失转变成了人员分工不细，职责不明确的问题，而这些问题的解决迫在眉睫。随着市场化的发展和高校司法鉴定机构的业务拓展，其业务量不断增加，鉴定工作的负荷也随之增大，依然采用以往的管理标准和考核模式就显得力不从心，势必阻碍司法鉴定业务的良性发展。解决此问题的有效方法是明确相关人员的职权分工，建立完善的用人考核机制，推行绩效考核等。（三）我国高校司法鉴定机构管理体制改革未解决的问题及发展构想。1．高校司法鉴定人员兼职身份问题。高校司法鉴定机构鉴定人身兼教师、鉴定人员双重身份，除了从事司法鉴定活动之外，还要进行日常教学与承办科研的工作，这使得本来就忙碌的高校教师显得力不从心，而高校教师作为鉴定人的成果考核往往被高校管理边缘化，教师职称的评定多以的数量质量、科研成果、科研项目等为标准。正因如此，当其作为鉴定人的身份与教师身份发生冲突时，他们就会倾向于把更多的精力投入到对自己发展有利的工作上去，从而导致其作为鉴定人身份所对应的行为缺失，造成委托无法按时完成甚至影响案件鉴定质量。高校司法鉴定机构鉴定人教师的兼职身份也一定程度上限制了其出庭作证率，高等院校对于教师的管理和教学任务的安排决定了其无法像社会司法鉴定机构鉴定人那样拥有大量的时间投入到某一案件的出庭和案件流程中。另外，高校司法鉴定机构的送检人员多、分布广、跨省跨区域送检的现象在如今更是遍地开花，因为审理地域的不同，除重特大案件外，高校司法鉴定人员出庭作证率低致极微。要想改变以上情况，有以下可行措施：拥有司法鉴定机构的高等院校把检验鉴定工作纳入其教师考核和职称评定标准，把实践能力纳入到考评体系中去。打破以往的仅凭论文和科研项目考核优劣的传统模式。建立与出庭作证相对应的请销假制度，确保教师出庭作证率。更重要的一点是严格把关人才，招录不兼具教师身份的专职鉴定人员从事对应的司法鉴定工作以缓解原本鉴定人员双重身份的尴尬局面。[8]2．高校司法鉴定机构财务管理现状。（1）财政管理目前，高校司法鉴定机构的财务管理模式普遍不规范，每个高校均有自己的一套财务管理模式。有的高校实行统一定期拨款，有的高校实行项目拨款。这种不一致的标准导致了如今高校司法鉴定机构财政管理的混乱局面。大部分高校司法鉴定机构内部没有独立的财政管理，其仅仅依附于学校财务的统一调度，这就造成了款项不明晰、资金流向不明确、资金配置不合理等一系列问题。在新的时代背景下，财政混乱的机构必定发展受制，甚至在竞争中处于劣势。对此，高等院校在保证其所属的司法鉴定机构正常运作的基础上给予其一定的财政自主权。在学校财政的资金流向上投入更多的关注，杜绝定期定额投拨的拨款模式，将拨款内容明细化。优化资金配置，使资金流入真正对发展有利的板块中去。（2）利益分配利益分配问题作为财务管理中只能完善，不能彻底解决的问题，也应归属上文所谈及的固有问题一项，这里由于与财政管理问题性质类似，作比较论述。高校司法鉴定机构的营利性一面决定了其鉴定活动会产生一定程度的利益问题。而在利益问题中，首当其冲也最应该收到诟病的则是利益分配的问题。当下，高校司法鉴定机构鉴定人所获利益仅占鉴定费用的很少一部分，据统计，很多拥有司法鉴定机构的高等院校采取“三七分”的利益分配模式，即30%作为鉴定人的鉴定所得，70%上交学校。也有的高校采取“334”的模式，30%为鉴定人所得30%上交学校40%作为鉴定机构的发展资金（还有很多分配模式，这里不作赘述）。以上利益分配模式无不是最原始的利益分配模式，仅凭比例划分利益虽然一定程度上保证了既得利益的公平分配，但是在一定程度上打击了鉴定人的积极性。而这种按比例分配的模式在当下很难被打破，因为若想推行将鉴定量和鉴定水平考量在内的利益分配制度实属不易，因门类不同也难以形成统一的考量标准。所以妄谈这种解决利益分配的方法无异于眼高手低。因此利益问题的缓解之法在于在以往的利益分配模式下的微调和完善，这就需要高等院校对于其面临的具体情况做具体分析了。[9]（四）新时期我国高校司法鉴定机构管理体制改革暴露出的问题及发展构想。1．研究成果的转化乏力。高校作为科研活动的主阵地之一，其所属的鉴定机构在科研能力上拥有其他鉴定机构无法企及的水平。但近年来，高校研究成果流失严重的情况恰说明高校的“产—学—研”相互促进的模式还没有形成，多数的研究成果止步于学术层面，且这些科研成果多作为教师职称评定或者考核的标准，缺乏转化为产品的动力，对实际鉴定水平的影响较小。相当一部分科研成果偏于理论，应用性不强。更有一部分鉴定人的成果转化意识不强，积极性不高。这种科研成果转化率低的局面造成了大量科研成果并没有发挥其应有的效益，更没有转化为实际产品。近年来一直强调的校企合作模式落实不到位，科研成果的转化没有经济利益的支持自然使得不少研究人员缺乏这方面的主动性，这也是形成以上局面的客观因素之一。对此，应健全鉴定人的工作评价机制，将鉴定业务量、科研转化率等新标准纳入鉴定人工作量的核算体系中，健全科研全程跟踪模式，即不只是要求科研成果更要注重科研成果转化的具体指标；建立奖励机制，对科研转化率高的先进个人进行物质奖励，调动高校教师将科研成果转变为物质结果的积极性，提高科研成果的转化率。另一方面，学术层面的论文和科研确不可少，但是偏向于实战的科研精神也值得提倡。在新的发展时期中，高等院校司法鉴定机构的科研部门应打破固有的内部研究模式，多向实战部门学习，加强与社会企业的交流，深化校企合作项目，以实力、财力均优的企业支持和唾手可得的利益来提高科研成果的转化率。2．市场化竞争日趋激烈。随着社会主义市场经济的不断发展，中国已经是世界第二大经济体，社会主义市场经济的全面发展使得越来越多的产业投入到市场大潮中。高校司法鉴定机构作为半营利性半公益性组织自然无法避免。对于高校司法鉴定机构的发展总体来说，市场化的推进是利大于弊的。首先，高校司法鉴定机构市场辐射范围广阔，比起社会司法鉴定机构，利用高校的名声优势能更便捷的占领更大的市场空间。其次，高校司法鉴定机构鉴定人的公信力、中立性强，因其高校教师的身份使得其给出的鉴定意见更容易被信服和接受。且高校司法鉴定机构处于司法鉴定行业的相对独立境地，利益纠纷少，中立性强，鉴定结果可信度高。再次，社会鉴定机构受市场的调节和约束，靠优胜劣汰的市场竞争机制实现资源的优化配置，而高校司法鉴定机构大可不必担心这一点，其所依靠的高等院校的财政支持和各级政府的拨款已足以降低市场化带来的风险。与此同时，市场化竞争扩大将高校司法鉴定机构置入了一个以竞争为背景的大环境中，其劣势和问题也是显而易见的。产权问题作为其中的突出矛盾而存在，尤其是对于拥有独立法人资格的高校司法鉴定机构来说，产权的归属问题成了目前尚未得到解决的问题，产权到底是归属机构还是学校至今没有一个定论。在市场化的如今，产权意识越来越受到人们的重视，产权不明晰所导致法律责任问题也暴露了出来。竞争意识淡薄作为另一个问题而普遍存在于各大高校司法鉴定机构中，不少高校司法鉴定机构仍然偏安一隅，对市场的开拓和适应较少，不了解当前市场竞争中其他司法鉴定机构的具体情况。这就让高校司法鉴定机构落入了一个被动的怪圈。在开设新门类、检验新标准执行等方面总是慢人一步，受制于人。不进行积极的市场开拓固守原本的市场，虽然在市场中占据了大部分的份额，但是实际上市场份额正在受到社会司法鉴定机构的侵占和流失。在新的发展时期，高校司法鉴定机构应该把握住市场化的浪潮，在已经占有的市场份额下积极开拓和适应市场的变化和发展，了解新政策、新门类、新方法。提高竞争意识。明晰产权归属，降低机构对财政拨款的依赖性，把自己的人员优势和技术优势充分利用到市场竞争中去。[10]3．检鉴双方的关系日趋复杂。《决定》实施以前和实施以后的相当长一段时间内，检鉴双方的关系处于“你送我鉴”这样一个比较纯粹的关系之中。但就算这样，“鉴闹”情况也时有发生，这从一个侧面检鉴双方亟需确立明确的法律责任制度，“鉴闹”情况的发生，不只是送检人不服鉴定的单方面原因，更有鉴定机构的疏忽鉴定等情况。随着司法责任制的落实和社会对司法公平正义的呼唤。检鉴双方的关系告别了以往“你送我鉴”的传统模式，而是法律责任牵连的新模式。公平正义不仅对检验标准提出了更高的要求，更是对司法鉴定公正性的一次大检验，遗憾的是，我国至今没有相关的法律法规条文来规范检鉴双方的具体法律责任关系，仅有部门规章和鉴定机构的章程来规范各自的权责。这就使得在检验鉴定中，送检方对鉴定结论得出的流程不甚了解，仅仅拿到一个鉴定意见。检鉴双方缺乏深入的交流，鉴定方对案情具体的了解较少，仅凭检材来得出鉴定意见的方法不仅费时费力，更容易走弯路甚至误入歧途。这就导致了鉴定结果的准确性大打折扣。对于检鉴双方日益复杂的关系，在高校司法鉴定机构日后的发展过程中。应加强检鉴双方的交流程度，打破以鉴定为主的检验模式，建立基于双方交流平台上的检验模式，各级政府对此应出台相应的政策法规来规范检鉴双方的权责关系来规范鉴定活动。从根本上避免“错鉴”“鉴闹”等现象。[11]

五、结语

高校司法鉴定机构作为我国司法鉴定机构中的重要组成部分，它以其自身中立性较强的特性以及独特的资源环境优势，向世人表明在未来它极有可能在我国的司法鉴定领域中居于主力军地位。随着我国司法鉴定制度的进一步完善，高校司法鉴定机构在发展过程中所面临的若干问题终将得到解决，再加之高校司法鉴定机构的原有优势，其势必会成为我国司法鉴定的中流砥柱，最终走上权威化、精英化的发展道路。

作者:高毅 王衣博 单位:1.中国刑事警察学院 2.辽宁大学