司法公正与法院改革

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本文作者：孙根林工作单位：江苏苏州海联海律师事务所

一、司法公正与法院体制的关系

司法公正是诉讼活动应当追求的终极目标,是国家法律权威和司法权威确立的关键,同时也是实现社会正义的最有效手段和法治国家的重要标志。司法不公正是社会最大的不公正,它不仅不能平息纠纷,而且还有可能导致社会动荡进而威胁统治秩序。司法公正的基本含义包括实体公正和程序公正。要想使司法活动能够实现司法公正的目的,除了程序本身的设计合理科学外,作出司法裁判的主体,还必须具有合格的、独立的和无偏倚的品格。这是联合国在5公民权利和政治权利国际公约6第十四条所规定的实现司法公正的重要保障。司法公正是司法活动的最佳价值选择和理性的必然要求,而司法公正的实现,则有赖于法院体制中具有能够独立地依据事实和法律对诉讼案件作出裁决的能力,有赖于法官具有自觉地排除外界干扰而作出判决的能力。这种能力来源于作出司法裁判的主体的法院能够而且必须保持中立和不偏不倚的立场,否则司法公正、效率和正义也就不存在了。法院体制具有独立地依据事实和法律对案件作出裁决的能力,这就必然要求法院在社会关系中完全是处于独立及中立的地位。这包括,法院整体对外的独立性,也包括每个案件中法官个体的独立性。这种完全的独立性,是法院处理各种社会纠纷时,保持中立立场的必要保障,也是实现司法公正的必然要求。没有独立也就没有中立,没有中立也就没有公正。因此法院和法官的独立地位是实现联合国人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏私的法庭进行公正的和公开的审讯人权保障的最低标准的前提。在联合国5关于司法机关独立的基本原则6的附件中规定:司法机关应不偏不倚、以事实为依据并依法律规定来裁决其所受理的案件,而不应有任何约束,也不应为任何直接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右,不论其来自何方或出于何种理由。这一要求,明确了作为作出裁判主体的法院必须具有独立性,这是法院作出公正裁判的必要条件。法院在其他任何机关、团体和个人面前,必须有足够的能力保持独立。

二、我国法院体制存在的缺陷

我国法院在处理诉讼案件时,是否能够完全依据法律,而不受外界影响的问题,越来越受人们的关注。司法实践中所反映出来的问题,也越来越令人担忧,使人不得不思考,我们的司法系统到底出了什么问题,怎样才能使法院在裁判纠纷时保持客观公正的立场。司法实践中出现的司法活动受到干预,导致法院不能公正处理案件的情况,究其原因,应当说是多方面的,但是最主要的原因,是我国法院体制缺乏独立性的品格。具体表现如下:(一)地方各级法院的设置和管辖范围与地方各级政府的设置和管辖范围相同,客观上使得法院与各级人民政府有着千丝万缕的联系。法院在审判案件时,偏袒本地区的当事人,实行地方保护主义就是顺理成章的事情。由地缘关系而产生的亲情关系,时时刻刻对法官产生影响,这种影响会潜移默化地内化为法官的思维定式,必然导致公正司法受到来自法官自身的威胁。世界上,很多国家法院的司法管辖范围和行政管辖范围是不相同的。比如,在英国,法院的设置由英国内政部参照行政区划将全国各郡划分为9多个司法小管区,每个小管区设一所治安法院。凡市、区内有治安法官或领薪治安法官的,则单独成为一个管区[1](P72)。同时,英国的刑事法院和上诉法院也不是按照行政区划设置的,而且刑事法院的法官还不固定在一个法院。(二)法院的经费和人员编制由地方政府决定,必然导致法院在抵制地方政府的干涉方面缺乏必要的能力。我国法院的办案经费、法院的工作人员(包括法官和非法官)的工资和福利待遇都由地方政府予以财政拨款,拨款的多少就决定了法院及法官的生存质量。法院的物质保障受制于他人,那么法院和法官在审理案件时的意志,就不可能不受制于他人。由此可见,法院在社会中若不具有超然的能力,其独立性也就不具有。(三)下级法院相对于上级法院不具有保持中立的能力。下级法院自觉地接受来自上级法院的干预,尤其是来自最高人民法院的干预。有时,下级法院还会主动地向上级法院请示对所受理案件的处理意见。这种情况与我国三大诉讼法规定的上级法院的审判监督制度规定有着直接的关系。法院系统上下级之间有着如同行政机关上下级之间的关系,两审终审制度和法院独立性成了一句空话。(四)各级法院和各级国家权力机关之间的关系,使法院难以独立地适用法律。我国宪法规定各级国家权力机关有权选举或者罢免法院院长,有权对院长提名的副院长、审判员、审判委员会成员进行任命或者罢免。同时,宪法还规定各级国家权力机关对由它产生的司法机关,有权进行监督。同时,还规定,各级法院要向产生它的各级国家权力机关负责,并报告工作。经过修改的5中华人民共和国各级人民代表大会和各级人民政府组织法6又赋予了人民代表大会对法院工作的质询权。这些由宪法和有关法律确立的人大对法院审判活动的监督措施,在司法实践中,已经演变为对法院的个案监督。这种体制,使得法院在各级国家权力机关面前,很难保持其独立性。(五)法官和合议庭本身缺乏独立性,不能自主地依据法律对案件做出处理决定。我国法官之间的关系行政级别色彩非常浓厚。法院院长、庭长审批案件的制度在各地各级法院还普遍存在,遇有主审法官或者合议庭与院长、庭长意见不一致时,主审法官或者合议庭也很难坚持自己的意见。即使案件提交到审判委员会讨论,最终的结果,多数是按照行政级别高的法官的意见作出判决。另外,审判委员会决定案件结果,导致案件审理和判决相脱节,判决的公正性也就值得怀疑。(六)铁路内部所设铁路运输专门法院,不具有中立性。铁路运输法院既审理刑事案件,又审理民事案件。无论刑事案件还是民事案件的审理,总要涉及铁路部门的利益。要么,铁路是一方当事人,要么案件的结果牵涉到铁路部门的利益。在这种情况下,作为铁路部门内设的法院,显然不具有中立性,这是很自然的事情。铁路运输法院内部所设法院在审理案件时,即使能够保持中立地位作出公正判决,也很难令当事人信服,至少当事人会因法院与对方当事人有利益关系而心存疑虑。这种企业设置法院的体制不仅违背古老的自然正义法则,而且与回避制度不符。

三、我国法官职业保障制度不健全

我国宪法及人民法院组织法和诉讼法都有人民法院独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉的规定。这一规定肯定了法院在行使审判权时应当具有独立性。但法官在行使审判权时也应当具有独立性,这个问题法律没有明确规定,也没有相关的法官独立保障机制。其实,如果没有法官的个体独立,法院的整体独立并不能保障法官在作出判决时能够独立而不受干涉地作出判决。我国法律在保障法官个体独立方面,主要存在以下几个方面的缺陷。(一)现有法律对法官缺乏保持独立的警示规定。如果法官不关心自己的独立性,任何维护法官的独立性的措施和方法都无济于事[2](P38)。基于此种观念,很多国家法律规定法官在任职或者在审判之前都要进行宣誓或者对法官提出法律上的要求,以警告法官在审判案件时或者从事其他活动时不能作出有损于法官独立性的行为。如5德国法官法6第三十八条规定,法官在公开审判时,要进行如下内容的宣誓:忠实于基本法,忠实于法律,履行法官职务,用最好的知识和良心不依当事人的身份与地位去判决,只服从事实与正义。我国法律则没有对法官独立性警示和要求法官独立进行审判的规定,而且在实践中,法官本身由于各种原因缺乏独立性的意识。(二)法官任职的期限和任职的稳定性缺乏法律保障。如果一个法官不能确定自己工作的前途,则他在工作中的情绪或者表现都很难始终保持恒定状态,至少他会为生计而担忧与策划[3](P42)。联合国5关于司法机关独立的基本原则6文件中的第十二项也规定,无论是任命的还是选出的法官,其任期都应当得到保证,直到法定退休年龄或者在有任期情况下直到其任期届满。任职期限法律的严格规定对于法官保持独立具有重要作用,而法官任职的稳定性也同样十分重要,我国法律则缺乏这两方面的必要规定。这就导致法官在受到外来干涉时,担心被免除法官职务或害怕被调到自己不愿意去的地方而不敢抵制干涉。事实上,在我国司法实践中确实存在法官由于抵制非法的干涉而被调离法院或调至条件和待遇比较差的法院的情况。(三)法官职业待遇和退休以后的物质保障,缺乏明确具体的规定。关于我国法官的职业待遇,5法官法6进行了原则规定。5法官法6第三十四条规定:法官的工资制度和工资标准,根据审判工作的特点,由国家规定。第三十五条规定:法官实行定期增资制度。第三十六条规定:法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。同时,5法官法6还规定了法官的退休制度,如5法官法6第四十条规定:法官的退休制度,根据审判工作的特点,由国家另行规定。第四十一条规定:法官退休后,享受国家规定的养老保险金和其他待遇。法官的职业待遇和退休保障,法律予以规定是十分必要的,但是,我国5法官法6内容还不具有可操作性,也没有相关法规予以具体落实,在司法实践中,也没有得到实际执行,甚至个别地区的法院工作人员连工资都无法按时发放。实际上,让法官在职业待遇、退休保障上享有高出一般公务员的特殊待遇,则是法官独立审判的最基本的物质保障。(四)法官行政化管理模式,导致法官地位不清,法官之间行政级别色彩浓重,法官难以保持独立性。我国法官在管理模式上与行政机关大体相同,法官本人的行政级别决定了法官的职级高低。很多不具备法官职业素质但行政级别高的人员调到法院后,相应的法官职级就高,而职业素质高而职级低的法官,则要受到行政级别编制的定额限制。这样的体制导致行政级别低的法官必须服从行政级别高的法官,法官独立难以实现。

四、关于我国法院体制改革的设想

针对我国现有法院体制存在的不足,根据司法机关独立原则的要求和其他国家的通行做法,提出以下法院体制改革设想。(一)打破现有的法院行政区域设置的传统模式,实行法院管辖区域与行政区域相分离的体制。根据人口密度和地理因素,将全国设置若干个大的司法管辖区,在每个大的司法管辖区,设立若干个中级司法管辖区,在每个中级管辖区设立若干个基层司法管辖区。在大的司法管辖区设置高级人民法院,在中级司法管辖区设置中级人民法院,在基层司法管辖区设置基层人民法院。这种设置法院的好处,除了可以克服法院地方保护主义和法院抗干扰能力以外,还可以均衡各地法院之间的工作量,提高司法效率,减少和杜绝超审限审理案件的现象。(二)法院的经费由中央统一划拨,法官由专门机构奖惩、任免和调动。建立法官由专门委员会按照一定的程序予以任免的制度,法官任免专门委员会可以是常设机构,委员由全国人大常委会根据最高法院院长提名来任免。法官任免委员会每年召开若干次任免会议。鉴于我国人口和地理条件,可以设置两级委员会,即中央和地方两级,但两级之间不属于上下级关系。中央级法官任免委员会负责最高人民法院法官的任免,地方级法官任免委员会负责地方三级法院法官任免事宜。除此以外,这个委员会还要负责法官的调动、弹劾、奖励等事宜。(三)取消地方人大及其常委会对法院的监督体制。取消现有的地方人大及其常委会对地方法院监督的权力,将这一权力收归全国人大及其常委会行使。为了避免全国人大及其常务委员会的监督演变为对法院审理程序和审理结果的干预,人大及常委会行使监督权的方式,是向最高人民检察院建议提起抗诉。最高人民检察院经过审查决定是否抗诉,对于决定抗诉的,可以指令下级检察机关进行抗诉。(四)取消各级法院的主动提起再审程序的权力。再审程序的提起,对纠正错误判决确实有着积极的意义。但是,这种由法院自己提起诉讼程序的做法,违反了不告不理的诉讼原则,也与法院在诉讼中所承担的审判职能相违背。尤其是,上级法院对下级法院的生效判决提起再审程序,易导致下级法院相对于上级法院的审判独立性不复存在,审级制度和当事人的上诉权利受到侵害。而且也破坏了生效判决的稳定性和终局性,导致法律关系长期处于不确定的状态,影响诉讼效率的实现。因此,既要维护生效判决的稳定性和终局性,又要纠正错误的生效判决和保持法院在再审程序中的中立地位,为此再审程序必须要以当事人提出合理合法的申诉为前提,而且上级法院不能提起下级法院生效判决的再审程序。(五)撤销铁路运输法院。现有的铁路运输法院所管辖的民事和刑事案件,不具有特殊性,与普通法院管辖的民事和刑事案件没有多大区别。现有的铁路运输法院基本上实行的是线状管辖,撤销后,可以实行区域、始发地或目的地相结合的管辖案件原则,由地方法院管辖。(六)建立健全法官的警示制度和职业保障制度。对于新任命的法官,必须对其警示,使其认识到保持独立性和中立性对于公正审判的重要意义,并应自始至终本着维护其职务尊严和独立性的原则从事社会活动。关于警示的方法,可以是要求新任命的法官进行有关宣誓,建议5法官法6应当规定相应的宣誓内容和宣誓程序。提高法官在职待遇和退休保障待遇。我国现有的法官待遇和一般的公务员没有什么差别,而且也没有法律保障。在这种局面下,法官想要保持独立也是不可能的,法官的生存条件受到他人控制,也就等于法官的意志也会受到他人控制。因此,关于法官的在职待遇和退休待遇应当通过立法予以保障,并且其待遇标准应当比一般公务员的待遇标准要高。这样,一方面能够使他们在保持独立性方面有足够的信心,另一方面,也使法官的职业成为令人羡慕和受人尊敬的职业,能够吸引优秀的法律人才从事法官职业。同时也要提高法官任职条件。上面许多设想,都是建立在法官队伍高素质的前提之上的,没有专业化和职业化的法官队伍,即使在体制上能够保证法院独立审判案件,也不能实现司法公正的目的。因此,必须提高现有法官法规定的学历条件,根据我国现有的实际情况,至少是获得高等学校法律专业学士学位以上,非法律专业毕业不能从事法官职业。这应当成为担任法官最基本的硬件条件。此外,法官的任期应当得到保证,对法官的纪律处分、停职和撤职要做到程序正当、理由法定。