行政机关的制度及改革

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本文作者：刘鹤挺工作单位：中共陕西省委党校

司法是用法律处理纠纷。与此相适应,行政司法就是行政机关用法律处理纠纷的活动。法律纠纷有三种类型,即刑事纠纷、民事纠纷和行政纠纷。在美国,一些州的法律授予行政机关有部分刑事司法权,由行政机关对一些轻犯罪行为进行处理。但是,这里所指的刑事司法相当于我国的治安管理处罚,在我国属于行政执法范畴。许多大陆法系国家存在一种行政刑罚制度,即行政相对人违反某些行政法义务时,以科处某种刑罚作为制裁手段的制度。不过行政刑罚由法院乖随,行政机关无权实施行政开」罚。也就是说j示政机关并不实施刑事司法权。因此,与大陆法系~样,我国行政司法不包括刑事纠纷的处理。对于民事纠纷,依各国通例,行政机关有权处理,但是对哪些民事纠纷可以处理,各国有不同做法。美国行政机关处理的民事纠纷的范围日益拓宽,现在几乎及于所有民事纠纷。英国的行政彩挤吐所可以处理民事纠纷,但不是所有民事纠纷;由于英国的行政裁判所都与政府的行政管理有关,因而裁沙四所处理的民事纠纷都与政府的行政管理或者政府的社会政策有密切联系。在日本,行政委员会或者相当于行政委员会的行政机关可以进行行政审判,其中包括处理民事纠纷,只是行政审判具有专门技术性,所以处理的民事纠纷自然与行政机关的专门技术性有关。可见,各国行政机关处理民事乡4纷的范围是不尽相同的。在我国行政机关处理民李险月纷的范围,是以具体情况和现有法律规定耐乞一摘州阳俄国牙予吹司法只及于又作锭哟赓群‘娜拍勺处理,且昨获侧沐以潞凳薄硕有关角事项。至于行政司法所涉及的行政纠纷的范围,各国比较一致,即只要法律没有相反的规定,行政机关就可以进行处理。我国一般也如此。行政司法活动不同于执法活动,一般要求具备专业法律人才和特定既定程序,否则就难以实现结果公正的目标。但其又不同于法院审案,具有简便快捷又有一定司法程序保障的特点。综上所述,行政司法就剥诞娜峥姊她翰食司法程字还蟹币彭日纷和特定豁笋纠缪拍勺活动。在我国主要有以下J连廷沂刊腹议j予玫裁决、行政{叫翔侧节玫i局眸。我国目前竟父的牙币玫眺翔翻刘予玫、民事要哟制度幼贫凶秘釜、缓和肚会矛盾、缈拜士刽彭瑟辉了巨大作用。

一、我国现阶段行政司法制度实际运作中存在的问题

1.缺乏对才和玫机关解决纠纷的科学认识。长期以来,我国行政法学界和实践中将行政司法定性为行政机关的行政行为,在学理上将其视作与行政立法、行政执法相同性质的一类行为进行定位和研究,行政司法只有司法之名,无司法之实,或将其界定为“准司法行为”,在技术评价和制度设计上往往肯定了行政性,而忽视了司法性。但本质上而言,现代社会,任何司法都是运用法律处理纠纷的一一类活动,有其固有的理念支撑和制度保证,至少有三个必备要素,即独立地位的机构、职业化的人员、严格法定的程序,否则,就会出现司法危机,难保公正。正因认衫划二的不到位或错位,我国现阶段司法行政的司注玫上不高、适用法律原则不统一、制度设计安排良隽不齐。例如,同是民事纠纷,由于行政机关解决纠纷的方式不同,直接影响案件的性质和救济途径。按照《行政复议法》的规定,只要行政机关以调解方式解决的民事纠纷,当事人不服,可以向法院提起民事诉讼。行政机关以裁决的方式处理的民事纠纷,当事人不服,可以向法院提起行政诉讼。这种转换案件性质的制度安排,不利于保障行政司法的公正性,也为行政司法缺少终局效力性埋下伏笔。因为行妙匆嵘河以为泊当秘乡而只调解不裁决从耐都口了诉累,也牙详d于节约司法资氮再譬如,行政复议韧匆奎立的目的是解决至日纷还是保证和监督依洲五如是双重目的;植执提獭顾中有所随勤这.刁j枷乡色泣又椒度和机制的沟密忿替勤l胜作共】。女睬淇主要理浦挂是狱挺日纷为相又寸州侧欺对挂绪随凝的话,那么,要韦黔吐者的中立佰就立是无可置疑的涌砚翻稀吐下,由作撰月组卜~方创川二级币秘溯关生导复i为丈程显然有悖于正当程序原理。2.解决纠纷的机关独立性地位差。我国行政司法机构的独立性很弱,行政复议机构和行政裁判机构都隶属于相应的行政部门,除极少数象专利复审委员会、商标评审委员会外,初构成员通常是刻示玫部门改L作月泛。司法过程受干扰大,齿羊的翅封立很难呆寨琦翱好艇务正性,也是目前制绷渺裁乡瑞渡健康发l融联3.行政机关调解民事刘纷行为缺乏效力保障。根据我国现行立法规定,行政调解的民事纠纷不具有法律效力,既便是调解双方当事人已达成调解协议并且签收调解书,一旦一方不履行协议或不完全履行协议,另一方则无权请求行政机关或法院强制执行。一方当事人只能函过提起民事诉讼来解决纠纷。这种体制下,行政调解的司法意义则大打折扣,无形中降低了行政机关司法行为的执行力,难以树立起人们对行政调解制度的尊重。而我国民事诉讼法第八十九条第屯款规定:“调解书经双方当事少遗剖勿言,即具有法律效力。牙和妊几关与}洲院i周解的民事纠纷在案件性质上并没有不伺,只是解决的主体不同,效力却差之千里,不利于探索我国社彭日纷多:冠豁瞻拭的趋势发展。4.行政机关解决民事纠纷的程序不健全。如果说我国尚有《行政复议法》调整着行政复议制度,国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》,人事部的《人事争议处理暂行规定》和《人事争议处理办案规则》分别规范着劳动争议和人事争i蛛峻的话,那么,我国目前几乎所有的立法缺乏欢拓政裁决和行玫i周解程序白键黔起,以至于子证叨日矽扭魁廷事纠纷的翟轶呈现一种‘各自为政,例移堤汤吸无茅的状态。

二、积极探嗦政府解知唱准渐机制,完善我国行玫司法制度

当前,我国社会存在的矛盾和纠纷不仅数量众多,而且种类各异,情况复杂。社会矛盾的复杂性,要求我们对社会配置的纠纷解决机制具有多样性和针对性。国务院2协啤3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中要求重视行政机关在纠纷解决中的重要作用,积极探索高效便捷、成本低廉为目标的防范、化解社会矛盾新机制。从发达国家的情况看,在法制发展战略上有两种模式:一种以美国为代表,鼓励通过诉讼解决人们之间的争端,随着诉讼的增加,引起法官、律师、法学院规模、法律学学生数量等司法资源大幅度上升,走的是曰种以司法为中心的“大司法制度设计,’;另一种则以日本为代表,它选择了一条抑制诉讼,鼓励调解,限制司法规模的“小司法制度设计”,这也使得日本成为发达国家中诉讼最少的国家。咬玖优孰劣,没有统一的标准,关键是要与自己国家的社会实际相适应,才是最合适的法制发展模式。中国社会历史上并没有生成西方法律文化的传统,国、家本位的法统下,各种形式的权威主体在解决民间纠纷中向来发挥着重要的作用。随着社会矛盾纠纷的扩大化和复杂化,与之相适应的解决纠纷的机制也在变化,不仅法院在解决纠纷,行政机关也在解决着大量的纠纷,不仅国家机关在解决纠纷,民间机构、如仲裁、人民调解、行业性组织等,同样在解决纠纷中扮演着重要角色,发挥着不可替代的作用。这就为我们从大司法的视角出发,研究政府机关解决社会纠纷的新机制开阔了广阔的空间。但是,我国虽然有50多项法律规定行政机关享有解决民事纠纷的权限,却尚无一部规范这一制度的程序性法律。这种无法可依的状况,难以从程序上保证行政机关解决纠纷行为的公正性。笔者认为应从以下几方面完善行政司法制度:加快推进我国干九改司法司法化进程。从世界范围来看,各国行政司法产生之初,其司法性均不是很明显,主要表现为行政司法机构的独立性不强,或者行政司法的程序不完善。前者主要表现为行政司法没有从行政机关中独立出来,例如我国行政复议和行政仲裁机构只能以其所在的行政机关的名义作出决定,机构的独立性较弱;后者主要表现在司法程序保障的欠缺和不统一上。大陆法系国家的行政司法,在很长时期内,均缺少程序方面的规定,德国在197夕丰才制定出第一部行政程序法,即使在法律下掣流上相当重视程序的英美法系国家,行政司法在产生的较长时间里,司法性也并不突出。英国在1958年制定《行政裁判所和调查法》之前,行政裁判缺少程序规范,曾引起舆论界的不满和批评。甲生美国1946年制定行政程序法之前,对行政程序的规定,既不完善,又不统一。具体负责行政裁判的行政官员,其独立性缺乏法律呆嗽第二次世界幻圈舌,各国穿张断资征瞻游牲立法,又株做司法程序作出了较完善的规定。使的各国行政司法的司法性西勤涨,从而提高了行政司洲附勾和行政司法人员的独立性地位,侧和勿现毓雌翔位性、专业化方向发展。总体上看,我国行政司法也是朝着逐步司法化方向发展的,特别上世纪是九十年代以来,行政复议和行政仲裁已经有了较完善的程序规定。无论是力厚:程序或者作出裁决,都具有了较独立性的程序保障。尽管目前尚不能以自己机构的名义裁决,但又书去律问题的适用和事实问题的认定基本掌握在专门人员手中。但由于机构的不统一、不独立,司法的公正性还是不能充分得到保障,难以摆脱“自己作自己的法官”之虞。为了克服我国行政司法机构独立性较弱和专门性不强的现状,应建立专门的行政司法机构,使李粼浊立于行政部门,借鉴国外经验并结合我国实际,笔者认为,可以建立若干专门行政裁判所,专门处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、医疗事故纠纷、交通事故纠纷、社会保障等专门性争议案件,在机制上保证行政裁决机构的独立性,建立不服行政裁决机构裁决的上诉制度,改革现行法律关于当事人对行政衫以就民事纠纷作出的裁决不服可以提起行政诉讼的制度。建议建立相对独立的复议委员会体制,建立和完善律师参与行政司法制度的机制,增强司法的公正性。2.进一步完善我国行政司法的统一化。首先,从国际上看,在英国和美国行政机关对纠纷的处理统称为行政裁判或行政裁决,而月以寸不同的行政裁判或行政裁决作了统一性的法律规定。现阶段我国行政仲裁与行政裁决不仅在名称上不同,而且在解决机构、适用法律上均有不同,尽管解决纠纷的主体性质都是行政机关,却形成了两种行政司法制度,极不利于行政司法一体化,尽管从处理对象上看,劳动争议和人事争议与一般民事争议在性质上确有不同,但都属于行政机关对纠纷所作出的不以当事人自愿为前提的强制性行政裁断活动。名称上应统州称行政裁决,不宜再分为两种不同类型的制度。具体行政司法业务的差异,并不影响在同一种组织下进行司法活动,就如同法院内有多种审判业务庭,却并不影响在一部法院组织法之下进行审判业务,也不影响以法院名义统一作出澎挤四。所以,我国行政仲裁和行政裁决应当在名称上统一起来,成为一种制度。其次,所有行政司法类野黝淤彗坏目洞稠郭勉叨调整。目前正移湘探讨的我国行山戮浏并位注瓮群翰助面的内容。再次,所有行政司法均应接受法院司法审查。这是国际上法院司法终局陶玲刁粳劳3.我国行政司法应符合WT〔)要求,注意与国际接轨。WTO所建立的多边贸易体制不仅是要求公平、自由、公正为原则的全球经济活动体制,而且是一种高度规则化、统一化的法律体制。