中国司法改革的状况与前景

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本文作者：胡江来工作单位：中共阜阳市委党校

随着我国在2世纪9年代特别是党的十五大报告中关于司法改革的提出,其后党的十六大和十七大又明确提出司法体制改革的问题,并将其纳入了政治体制改革的范畴,以及最高人民法院颁布的5人民法院改革五年纲要趴最高人民检察院颁布的5检察改革三年实施意见6等司法改革方案的出台,司法改革已经成为法学界和实务界讨论的焦点问题"司法公正、司法独立理念的确立和彰显、司法制度和技术的创新和变革,较之过去有了长足进展"但随着司法改革的不断深人,一些在我国长期存在的司法官员非职业化、司法行政化、司法地方化等诸多积弊仍顽泯不化,司法独立仍遥不可及"这里除了历史和现实等因素外,司法改革本身暴露出的很多问题也不容忽视"

一、司法及司法改革的概念界定

在现代社会中,人们对司法这一范畴往往是在多种意义上加以使用的,理论界对此也是众说纷纭"我们姑且把它归纳成三类,即狭义的、较宽泛意义上的和最宽泛意义上的司法"狭义的司法,是指法院解决争讼的活动"这是世界上大多数国家对司法的定义,司法仅指法院或法官的审判活动"司法的主体唯有法院或法官,至于警察机关和检察机关,其立场是在政府方面,其权力属于行政权的一部分,因而不在司法的主体之列".j[l〕较宽泛意义上的司法,是指国家司法机关在宪法和法律规定的职权范围内,依照法定程序,具体应用法律审理案件的专门活动"川这里所说的司法机关,不仅包括法院,也包括检察机关"本文便是在这个意义上来理解和使用司法一词的"这不仅符合我国1982年修订的一宪法所确定的司法体制,也符合党的有关文件的提法,如党的十五大报告提出:推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权"最宽泛意义上的司法,是指代表国家对危害统治秩序的行为进行追究、以强制力将国家意志付诸实施的活动"[s1这种意义上的司法机关包括侦查机关、检察机关、审判机关、司法行政机关,甚至还包括律师组织、公证组织、调解组织等"这一观点在我国的法学著述中比较常见"尽管公安机关、律师组织、公证组织、调解组织等的活动与司法有联系,但毕竟与严格意义上的司法有很大的不同,它们的活动不是司法本身.基于以上对司法概念的界定,司法改革就其内涵而言,主要是指对司法机关从机构设置"职权划分、管理体制、诉讼制度、监督制约机制等方面进行必要的改进和完善;从其外延上看,不仅包括司法体制,也包括司法制度,甚至还包括司法机关与外部的关系,如与党的领导的关系,与行政执法的关系等"

二、我国司法改革的现状

(一)主体错位:司法机关中心化自司法改革以来,我们看到的大多是司法机关忙碌的背影,听到的几乎全是司法机关振奋人心的呼喊和口号,甚至理论界关注与评价的目光也主要聚焦于司法机关及其推行的一系列改革举措上"然而,在各种纷繁的改革举措中冷静思索,我们发现与这场改革有着更广泛联系和切身利害关系、同时也更应该有资格参与其中并大声疾呼的一个群体)广大民众(包括诉讼当事人)却似乎被遗忘了.因此,当前司法改革的一个重要缺憾就是陷入了司法机关中心化的误区,理应成为改革主体与决策者的广大公民却成了改革的看客和旁观者,甚至在某种程度上成为单纯被改革的对象和客体,而司法机关却似乎堂而皇之成为司法改革的唯一主体与决策者,由此,改革主体错位的状况形成了.这正如日本学者小岛武司在评述日本法院制度时指出的那样:法院所面临的任务是适用法律,而此举的终极目的则在于针对其顾客)诉讼当事人的需求而提供其所需的服务"法院若忽视其向当事人提供合乎需求的服务而自我从形式上去限定案件处理,则不免有本末倒置之嫌".心〕这种情形导致的直接弊端是民众对我国司法改革的参与度低、认同感差,对这场改革持有普遍的疏离感和陌生感"殊不知,司法的本质就是一种满足人民正义感的仪式,专业的正确性反而不是最重要的"因此一旦失掉信赖,司法也就失掉了存在的基本价值".(二)突破禁区:突破现行立法进行改革目前我国的司法改革正面临着一场严重的合法化危机"[e]在改革实践中出现一种论调,认为改革就是一种对现有法律法规的大胆突破,没有突破就没有改革,只有突破越多,改革才越彻底"由此,在这种观念指引下,司法实践中出现了大量突破性、首创性的改革举措"应当指出,改革中出现突破论的论调以及在此指引之下的改革举措,其原因是复杂多样的.其中既与长期以来法律至上理念在司法实践中张扬不够有关,也与某些地方司法机关片面追求轰动效应的功利性改革动机紧密相联,还与现行立法的粗疏、简陋,操作性差不无关系"但无论如何,司法是适用法律解决纠纷的活动,本身就具有法定性的特点,自然应该以维护法律的尊严为宗旨,奉法律为行动的最高准则,做践行与遵守法律的典范"因此,正如有学者指出的那样:一切改革都必须是合法的,这是不能质疑的,司法改革也是如此,合法是司法改革的前提".,[t〕否则,不仅会导致出现如哈贝马斯所说的合法性危机,而且只能是以司法改革为名行损害法治之实,即便从利益权衡角度看,改革所取得的一时成效也远远低于社会为此所长期支付的巨大成本"由此,可以说,超出法律允许范围的改革本身就是对改革事业的背叛,因而也是不可能获得成功的"这一点在中国这样一个缺乏法治传统的国家来说,尤其必须强调指出,否则改革将偏离法治化的轨道,有可能成为某些个人或集团谋取私利的借口.由此出发,改革无禁区的表述在司法改革并不适用,在法律至上的视野中,司法改革是有禁区的,这一禁区就是法律规定所允许的范围.

(三)整体缺失:司法机关各自为政我国司法改革从肇始至今都处于半自发半自觉状态"说半自发,因为许多改革举措都是基层司法机关在实践中发现问题进而开始局部试点,最后为最高司法机关所认可并推广开来,因此,改革带有很强的自下而上和头痛医头、脚痛医脚的色彩,说半自觉,是指随着改革的深入,最高人民法院、最高人民检察院开始全面介入改革,并陆续颁布了5人民法院五年改革纲要趴5检察工作五年发展规划6、5检察改革三年实施意见6等纲领性丈件指导改革,但从整体上看,相互之间还缺乏有效的沟通和衔接,改革基本上是各自为政、自行其事,没有能形成合力"应当说,这种摸着石头过河的方式在改革初期具有正当性与合理性,不仅对于避免改革造成过大的社会展荡意义重大,而且对于推动与形成目前司法改革蓬勃发展的局面功不可没"但是,随着改革的深入以及理论研究的深化,这种方式越来越暴露出其局限性"不仅容易引发法院系统、检察系统的部门利益倾向,而且往往由于不能站在全局角度,将司法改革的全部内容(包括司法体制改革与司法机制改革)纳入其中综合考虑,导致改革举措相互脱节,既缺乏系统性、前瞻性,又浪费了原本就不富裕的司法资镰"此外,由于司法改革不仅涉及司法机关之间权力与资源的再分配,还涉及司法机关与立法机关、行政机关之间的关系协调与资源配置,因而缺乏统一的规划往往又使改革的效果大打折扣"我们仔细审视5人民法院五年改革纲要6、5检察工作五年发展规划6、5检察改革三年实施见6等文件,就会发现,这些文件都在小心具翼地回避着司法机关与立法机关、行政机关之间的权力调整以及两大司法机关系统之间的权力调整.究其原因,表面看来好像是司法机关自身并不具有提出这种调整要求的权力和地位,其实质却是国家在司法改革的推动过程中缺乏统一推进的全局观和紧迫感"[sJ(四)理论缺失:缺少宪法依据随着我国司法改革向制度层面的不断推进,司法改革的法理基础的不足显得尤其突出,主要表现在:1、司法改革缺少宪法基础.由于我国宪法规定的人民代表大会制度下并没有作为专门国家职能存在的司法权,所以,司法究竟应当包括哪些国家职能,由哪些国家机关行使都不清晰,目前所通行的司法改革概念是借用三权分立体制下司法权的内涵来描述的,放到我国宪法体制下不免张冠李戴,答非所问"2、从人民法院改革审判方式来考察司法改革的最终动力是非常有限的,因为人民法院作为国家审判机关由人民代表大会产生、对人民代表大会负责和受人民代表大会监督这样的宪法原则是绝对不能逾越的,目前的司法改革仅仅由审判机关内部来推动,前景很有限"3、批准两个人权公约以及加入WTO组织要求司法承担保护人权的最终职责是我们在进行司法制度改革时的两难选择"川如果要促使我国的司法制度与国际社会接轨,必须将司法作为一项专门性的国家职能对待"

三、完善司法改革的建议

(一)充分发挥民间组织在司法改革中的作用主体适格关系到具体的改革是否正当,是否有序的间题"tl8司法改革并不是某一个人某一个部门的事,也不仅仅是政府的职责,而是全体国民的事,关系到全体国民的切身利益,需要调动全体民众和社会各界积极参与、发挥创造力,民间机构正是一股潜在的重要力量"司法改革领导机构在制定司法改革措施的时候需要收集调查情况,征询专家学者的建议,征求其他部门乃至民众的意见"征集学者和其他部门的意见比较容易操作,征集其他法律人和民众的建议就比较困难"很多人对司法改革不是没有建议,而是缺乏表达的机会,缺乏与政府沟通的渠道"尽管也可以通过网络和其他的媒体途径征集民众的意见,但是这种单个的、间接的沟通未免太薄弱,而召开研讨小组、起草法律草案更不是单个的民众的力量能够做成的"因此,民众需要成立民间机构,集中其意见,作为一个整体向政府传达民意"(二)司法改革应当依法进行司法改革不能以破坏法律权威为代价"十五大确立的依法治国就是要努力将社会的方方面面都纳人到法制的轨道上来,司法改革的终极目的是通过制度变革实现依法治国,其标志之一就是法律在国家和社会关系调整中具有至上的权威性,任何国家权力及其机构必须受到现行法律的约束"司法及其改革,其本质只是治理国家的一种手段或方式,其前提是需要法制来支持,离开法制也就无所谓法治,更无所谓司法"否则,它就破坏了法律的有效性和法律制度的完整性及法制的所谓钢性"因此,即使是司法机关推行司法改革也应当在现行法律制度的框架内进行,不能私自出台违背现行法律的改革措施,否则就将动摇法律权威和法律至上这一法治国家的基石,违背我们推行司法改革是为建构法治秩序的初衷"(三)司法改革应当整体推进司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分,不仅要与整个政治体制改革相协调,还要与经济体制改革相适应;不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革,而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革"走自上而下的整体推进的改革之路.将对司法改革产生深远意义"[l.8为了保证司法改革的整体推进,世界许多国家都在司法机构之外设立了相应的司法改革机构,如英国设在议会的法律委员会,日本设在内阁的司法制度改革审议会,澳大利亚设立的法律改革委员会"中央政法委已成立了司法改革领导小组"本人认为中央政法委员会是党中央专门负责主管政法工作的部门"司法改革的最终目标是建立法治国家,而法治国家要求党政分离、司法独立,而由中央政法委员会主持司法改革就混淆了党政的界限,又回到了党政不分的局面"而且,因为它毕竟不是立法主体,缺乏将司法改革计划制度化的正当性"因此,中央政法委不适宜成为司法改革的机关"为了保障司法改革的领导机构的权威性与运作的有效性、便利性,成立国家司法改革委员会是必要的和可行的,但该委员会宜由我国最高国家权力机关即全国人民代表大会来领导"同时,还应当对国家司法改革委员会的构成、任务、工作方式等作出明确的规定"(四)建立宪法审判制度是我国司法改革的基本方向在我国现行的基本政治体制框架内,要追求司法公正的价值目标必须要充分发挥制度的效应"[1.〕就目前我国政治体制的结构来看,以解决法律纠纷为核心的国家权力是以各级人大的独立决定权与行政机关、检"察机关和审判机关的行政决定权、检察权和审判权表现出来的"由于人大是代表机关,因此,人大所掌握的解决法律纠纷的国家权力是代表民意的,高于其他性质的国家权力"各级人大及其常设机构获得了体制内处理法律纠纷的最终权力"如果要保证司法的公正性首先应当解决各级人大及其常设机构如何按照宪法和法律的规定行使自己的处理法律纠纷的国家权力问题"这个间题不解决,司法改革缺少理论源头"建立宪法审判制度是解决这一间题的关键"宪法审判制度是公正的司法制度不可分割的组成部分.宪法审判是现代司法的重要特征之一"应当允许一切普通司法制度解决不了的法律问题都应当在宪法审判制度中找到最终的法律救济途径,这样才能充分体现现代司法保障人权的终极目标"。