当代工公民社会与司法改革

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本文作者：杨建民

司法改革源于法律与发展运动，是人类社会对制度与发展关系的再发现过程。20多年来，司法改革对世界各国的政治、经济和社会等方面都产生了不可忽视的影响。尤其是在发展中国家，司法改革成为国家追求经济社会发展和政治稳定的重要战略，其中拉美国家的司法改革更具集体行动的特征，影响更大。公民社会组织的参与在拉美国家的司法改革进程中发挥着越来越重要的作用。公民社会(CivilSociety)，又译市民社会，“是指国家控制之外的社会、经济和伦理秩序，从目前的一般用法来看，公民社会并不具伦理色彩，而是指当代社会秩序中的非政治领域。”①更明确地说，笔者接受如下定义:公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于逐利的私营经济的一部分。换言之，它是处于“公”与“私”之间的一个领域，通常包括那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，如慈善团体、非政府组织(NGO)、社区组织、专业协会和工会等。

一实现社会正义是拉美国家司法改革的重要目标

人们常说，司法改革根本上是一个政治过程。③于是，很少学者探究司法改革的社会需求方面。既然司法改革是一项复杂的社会工程，而各类公民社会组织在司法改革过程中的参与恰恰反映了公民社会对社会正义的需求。拉美国家司法改革的大背景之一就是多数国家开始从军事独裁向民主的转型，巩固新生民主、防止威权主义复辟成为新生民主国家的重要任务。研究民主巩固的学者主要分为两部分:一是研究新生民主在最基本层次上得到坚持的可能性，二是研究民主质量的学者集中精力关注被边缘化了的群体、教育的发展、卫生保障、减少贫困以及建立有效而又能够得到平等适用的法治。尽管学者们关注点不同，但他们都普遍认识到，司法机构是民主巩固的重要组成部分。然而，直到最近司法制度仍然不是拉美政治研究的中心议题。不仅拉美研究如此，其他发展中地区的政治研究也同样忽略了司法制度的研究。“法律与法院”成为被比较政治学研究的学者们忽视的最严重的领域。最近十年，只有美国学者的研究涉及该领域。然而，对“一个有效而平等的司法机构”成为拉美民主化研究困惑中错过的最基本的元素，这正在全世界的学术界成为共识。人们逐渐认识到，坚守法治对于维护长期的自由民主十分关键，而一个独立和有效的司法机构对于保障公平和公正的法律适用非常关键。国家机构一致、理性的法律适用对保障个人和群体权利同样非常关键，这种保护不仅来自公设的仲裁机构，还包括可能限制和侵害公民权利和政治自由的社会权威机构。对社会来说，一个独立和有效的司法机构可以鼓励交易和投资，通过保障合同的履行及要求政府和私人依照法律增强交易和投资的确定性，减少政治和法律风险。拉美国家的司法改革最初源于对经济发展的诉求，由于司法改革发生在拉美国家再民主化的初步确立时期，适应了经济发展和民主巩固的需要，可以说最初的司法改革有两大战略目标，即促进经济发展和巩固民主进程。早在司法改革之前，随着经济全球化的发展，人们已经认识到法治对新自由主义模式的重要性，而一个能够发挥良好功能的司法体系对法治的建立至关重要。司法改革的直接影响就是实现社会发展，使民主制度化。要分析司法改革的成效，就不能不分析上述全球性趋势和拉美国家正在进行的司法改革之间的关系。如在智利，1999年美洲开发银行支持的司法改革项目总额达131万美元，目的在于“完善和增加商务仲裁以及其他调解机制，促进法院以外商务争议解决机制的发展，减轻传统司法体系的负担，为私人投资创造良好的环境”①。而世界银行支持的项目(1992～2007)的目标则不限于商业目的，而是追求更广泛的目标，包括法律改革、加强公共机构的治理和授权、支持和巩固社会安全和社会融入。20世纪90年代末以后，由于经济发展和民主制度的发展，公民社会在拉美各国的决策过程中的作用日益显现，公民社会的各种组织，如媒体、基金会、非政府组织等作为一种社会资本(socialcapital)也投身司法改革。它们关注司法改革的各种决策、过程和结果，但所关注的重点主要是在司法改革的社会正义实现方面。因此，公民社会组织是拉美国家司法改革中第三大战略目标———实现社会正义目标的最重要的行动主体之一，在司法改革中发挥着不可替代的作用。

二公民社会的需求是司法改革的新动力

公民社会组织具有向政府和社会传达特定人群和个人利益诉求的功能，而司法改革为公民社会中的独立组织和个人提供主张权利的保障和渠道，从而维护社会稳定。那么，这些组织网络是否广泛，足以方便人们找到组织?组织是否强大，足以反映特定人群的利益诉求呢?美洲开发银行的一份报告指出，“国家的司法改革议程也可能受到公众意见和公民社会组织的影响。”林•哈默格林在给美国国际开发署的报告中也承认司法改革中公民社会组织发挥的重要作用。②以智利为例，司法改革的需求方面不仅来自上层致力于改善司法绩效的政治精英，而且来自于公民社会内部。智利的刑事诉讼法改革在拉美独树一帜，被称为从大陆法系传统到海洋法系传统转变的成功改革范例。1992年，刑事诉讼法改革首先在圣地亚哥的迭戈•波塔莱斯大学法学院立项展开研究，参与该项目的还有两个与大学相关的非政府组织:司法发展中心(CentrodeDesarrolloJuridico，CDJ)和大学促进中心(CorporacióndePromociónUniversitaria，CPU)。最初这个项目的目标是改革法院中适用的刑事诉讼法，维护犯罪嫌疑人的正当权益，后来逐渐扩大到保护政治自由，提高刑事司法的正义性等方面。这主要是由于皮诺切特独裁统治期间造成了大量违反人权的案件，而在“还政于民”后公民社会对该问题反应强烈所致。早期司法改革的主要任务是设计更加透明、适应自由民主的基本人权的新的司法程序。后来智利的刑事诉讼法改革中吸收和采纳了这些设计。智利司法改革的一个重要特点，就是改革的初始努力是发生在私人部门，而不是来自政府的建议。由此，智利司法改革的案例至少可以说明拉美国家司法改革的需求不仅来自政治精英层面，也同样来自公民社会。是什么使智利的公民社会和司法改革联系起来的呢?“还政于民”之初，由于犯罪率不断上升，智利社会日益关注社会安全问题。智利公民和平基金会(FundaciónPazCiudadano)是圣地亚哥的一家关注“法律与秩序”的组织，它与保守的《信使报》的出版商过从甚密。由于出版商的儿子遭到绑架，所以《信使报》大密度地报道社会上频发的刑事案件。该基金会非常努力地致力于提高刑事案件处理的效率和公正性。为此目的，1993年，基金会在迭戈•波塔莱斯大学展开活动。该大学的改革者们开始与右派合作还有些疑虑，后来他们发现了和右派合作的好处，这不仅使他们推动的司法改革免于受到右派对他们“乌托邦”的指责，还能推动整个社会进行司法改革共识的形成。这个例子说明，来自公民社会内部的改革需求可以通过劝服政治精英的方式，有力地推动司法改革。

三公民社会组织成为国际援助机构和政府之间关系的纽带

公民社会被界定为政府机构和逐利机构之外的一切组织活动。公民社会组织的目标广泛而不同，其成员、组织形式和组织文化也各不相同。一般来说，公民社会采取非政府组织的形式，如工会、商业协会、学生会、学术机构、职业组织和社区群体等诸多形式。公民是法律与司法体系的使用者，他们依赖这些制度实现自己的产权和权利，公民社会组织就成为司法改革的关键行为体，大多是代表公众的声音而存在。公民社会组织与国际援助机构的关系越来越紧密，有时候它们甚至同时出现。虽然它们之间也曾出现过紧张关系，但很快它们就发现合作更加重要。公民社会组织参与司法改革不仅可以拓宽公民和法人取得正义的渠道，而且还可以促进社会对司法改革的共识，这对改革的成败至关重要。司法改革进程融入了各种不同的行动主体，只有通过集体行动才能推动复杂而困难的司法改革进程。尽管非政府组织与政府机构之间也存在紧张关系，而相互之间的合作以及共谋改革的动机最终还是克服了这种紧张关系。拉美地区的非政府组织对通过努力合作而形成的全国性、甚至国际性网络也越来越感兴趣。同时，国际发展机构也在寻找与公民社会有效合作的方式。在司法改革过程中对公民社会重要性的认识、司法改革应该对穷人的需要做出反应、经济增长的成果应当惠及弱势群体和全社会，这些观念正在深入司法改革的进程之中。公民社会组织已经在司法改革的发展和执行过程中发挥了重要作用，将来更可能支持和参与这一改革。智利虽然之前没有律师协会，但现在的两个公民社会组织正在发挥律师协会的作用。这些组织在推动司法改革方面正在发挥着关键的作用。

20世纪80年代智利兴起的法律援助理论，以及在拉美其他国家诸多的草根组织接受的方法论，都将关注的焦点集中在被边缘化的群体，而不是每个个体对特定法律问题的需要。许多私人的法律援助组织就产生于这样一个运动。如在智利，有司法发展中心、妇女学院、司法学院、综合支持中心等，提供法律援助的私人组织也已经出现。基督教会还聘用律师为其成立的社会服务中心工作，同时还经营了一个服务于青少年犯罪的中心。美洲司法研究中心(CEJA)是美洲国家组织在智利成立的司法研究机构，在连结政府、国际援助机构和非政府组织的工作方面是一个范例，在拉美国家的改革中发挥了重要作用。该中心主要聘用智利人参与司法改革的研究与设计，与政府、公共部、公设辩护律师办公室(TheOfficesofPublicDefenders)、检察长办公室(AttorneysGeneral’Of-fices)紧密合作，但也接受美国国际开发署、美洲开发银行和美洲国家组织等国际机构的资金援助。美洲司法研究中心还与非政府组织积极联系，参与司法改革的战略计划设计。与美洲司法研究中心较早保持联系的迭戈•波塔莱斯大学法学院就在智利坚持推进司法改革方案，开展法律培训，内容包括智利的新刑事诉讼法的培训，并对解释和分析国家的司法改革展开研讨。图1智利司法改革中国内外行动者与政府之间的关系资料来源:MeredithFenson，JudicialReformintheAmer-icas:TheCaseofChile，ATheisePresentedtoTheGraduateSchoolofTheUniversityofFlorida，UniversityofFlorida，2004．图1揭示了智利司法改革过程中国内外行动者之间的关系。其中，美洲司法研究中心作为政府间组织，把国际援助机构、非政府组织和智利政府联系起来。当拉美国家的司法改革全面铺开时，非政府组织适应了社会不同的需求参与到改革中来，包括法律援助，对法律制度的公众教育、研究、立法起草和法院改革等诸多方面。非政府组织的参与为司法绩效提供了监督机制，增强了人们对无效等负面效应的理解，也增强了人们对司法独立和司法体系一体化的理解。在这方面，非政府组织一直是拉美司法改革过程中进行整体参与的重要行为体。由于非政府组织缺乏金融资源和金融独立，其所从事的法律援助的可持续性一直是个问题。而全国性的非政府组织一般倾向于依赖外国援助，虽然这些援助大多依托于项目的形式。只要对全国性的非政府组织的财务状况稍加分析，就会发现它们与国际援助组织的关系十分密切。全国性非政府组织与国际援助组织之间各取所需，相互补充，一方是要获取活动资金，另一方则是要带给东道国不同的观点和理念。非政府组织和政府之间的合作动机也大多相同，即在保证资金需求的同时实现自己主张的各种利益目标。拉美地区的非政府组织对通过支持社会转型形成全国性和国际性网络的兴趣越来越强烈。各类非政府组织对多元主义和加强公民社会的集体承诺是一个有可能导致“良治”的重要议题。智利的司法改革方法之所以受到欢迎，部分原因是前总统艾尔文(1990～1994)和弗雷(1994～2000)能够建立支持改革的联盟。两位前总统依赖相同的顾问和联盟，与学术界和非政府组织紧密合作，不断更新改革战略。在司法改革方面，不同的利益群体超越政治上的分歧，在改革中承担着一个共同的任务，就是给改革者以能动的力量，经常将反对改革的一方置于防守的位置。建立联盟实施改革的结果是智利公众接受了渐进稳妥的改革战略。①正是由于各种类型的公民社会组织参与了智利的司法改革，才使得智利的改革目标更明显地超越了经济目标，彰显了社会发展的目标。可见，智利的司法改革不仅包括经济发展目标，而且包括社会发展和社会融入的目标，这也是智利司法改革更具特色的地方。

四监督司法改革的成效和司法体系的运行是公民社会组织的新任务

在民主化不断深入的背景下，公民社会担当了监督司法改革成效和司法体系运行的重要社会功能。以中美洲萨尔瓦多、尼加拉瓜和危地马拉三国为例，在司法改革开始阶段的主要目标是:在国际社会的帮助下，在和平协定框架内完成向民主的转型，这一阶段公民社会并没有积极参与，只是有关人权的非政府组织一直在关注赢得公正的进程。改革第二阶段的主要目标是:加强司法机构、反对司法腐败，即独立和透明两个问题。这一阶段的主要改革措施包括建立健全最高法院法官的选任机制，建立和加强司法委员会，使之完善选任、评价和管理法官的职能得到加强;促进法官任期的稳定性;建立法官任职的教育和道德标准;司法机构独立预算等。尽管进行了上述改革，但独立和透明的目标并没有得到完全实现。司法机构腐败现象和政治化现象非常严重。进入21世纪，公民社会组织作为一种社会资本在司法改革中的作用日益凸显，其主要功能包括进行司法研究，并对司法改革战略及措施进行诊断和评价;在法治建设中形成网络，在社会上发出更强的声音，促进公民社会各阶层、组织和集团之间的有关司法改革的讨论，监督改革措施的落实情况、引导公共意识等。近年来，公民社会组织掀起一波“监督”与“责任”的浪潮，目标直指司法腐败和机构建设中对防止不端行为的失败。具体来讲，公民社会组织的上述功能主要体现在如下几个方面。1.机构控制机制评价。洪都拉斯文献中心(CEDOH)最近了一项关于法院、司法部和警察机构内部控制的研究报告，对这些机构的内部规则与程序进行了分析，成为评价该国司法机构内部机制的极少数研究报告之一。虽然中心首席研究员承认这项研究尚需进一步扩展和深入，但由中心这样一个公民社会组织所做的研究十分值得注意，这项研究揭示了某些惊人的发现，包括最高法院作为遵守职业纪律的模范机构形象与其实际发挥的作用形成鲜明的对比。当然，由于司法机构的治理问题和政治意愿的缺乏，研究报告的建议没有被采纳，而这正将成为下一步公民社会组织活动的目标。危地马拉一个名叫“公民行动”(AccionCiudadana)的非政府组织也完成了一项在司法体系中有关反腐败的规则、程序和必要原则的研究。该组织在2005年的一项研究还分析了司法机构公正执法的能力和限制，并提出了改进建议。当然，这个组织的建议也没有被政府接受，因为接受这样的建议意味着政治的剧烈变化，政府不可能有这样的政治意愿来实行它。但类似上述组织的各种公民社会组织似乎形成了一种认识，即政府在持续的公众压力之下会采取改革措施。

总之，被批评的司法部门并不愿意接受非政府组织的批评，更不愿意接受它们的改革建议。但值得注意的是，公民社会组织之间似乎形成了一个共识，即制定新的战略，促进政府接受它们提出的建议，并通过跨部门联盟和公众运动的形式形成压力，迫使政府进行改革。换句话说，非政府组织的评价已经成为改革政府机构的一种技术支持，并促进改革共识的形成。2.评议有争议的案件。公民社会组织为反对司法腐败和不道德行为采取的一种策略就是“审计”个案。在巴拿马，促进公正公民联盟(AlianzaCiudadanaporJusticia)是一个由16个非政府组织组成的联盟，对最高法院6个案件的判决进行了深入评议。这些案件内容涉及贩毒、走私武器、贿赂和非法挪用公共基金等，这6个判决显然有利于被指控的当事人。评议的结果是其中有4个案件存在严重的效率问题，做出判决的时间过长，判决还受到了法律之外因素的影响，而另外2个存在的违规行为则令人担忧。在尼加拉瓜，一个名为Probidad、倾向于反腐败的记者组织，对最高法院银行账户上突然消失的大笔资金进行了调查。2004年4月，警察部门以涉嫌洗钱罪为名没收了哥伦比亚人和尼加拉瓜人的610万美元，并将这些美元存到了最高法院账户上，嫌疑人被关押了3年。在他们服刑期间，最高法院账户上的600万美元被一个被指控人的代表提取，并附有最高法院法官的授权书。随后就是被指控人悉数获释，引发众怒。Probidad召开研讨会对案件进行评议，最高法院法官受到指控，但又因“程序障碍”被拖延。此外，最高法院对司法调查的垄断更使该案件有始无终。案件的评议经常遭到权威部门的反对，法官们认为评议削弱了司法权威，侵蚀了司法独立和公正。当然，媒体报道确实有情感和偏见的因素，这也为政府不接受改革意见提供了口实。如果评议和调查更加注重公开和透明，直至影响到广大公民，政府就不能再忽视这些建议。虽然案件研究不会必然带来政府接受改革的结果，但它毕竟是公民社会联盟用以改变政府立场的一种重要工具。3.司法绩效的系统评价。公民社会的一个最新发展趋势就是发展监督机制，创设指标体系，用系统的方法评价司法判决的公正性和司法绩效。在萨尔瓦多，一个名为Proteges的非政府组织设计了一套指标体系来评价法官的透明性、独立性和业绩表现。该非政府组织的目标就是要加强对国家司法委员会的评价体系，其研究成果也将提交给立法机构修订和批准。该组织还通过与来自国家不同地区的法官进行访谈，收集了评价改善法官绩效评判标准的关键信息。这套指标体系主要包括法官每月审判的数量、出庭审判的记录、行政管理技巧以及判决的质量等。其他的一些公民社会组织也呼吁政府采纳这些建议，因为人们大多认为这项成果具有权威性，一方面它是由两位受人尊敬的萨尔瓦多人牵头的①，另一方面报告还考虑了法官方面的意见。该组织还推动了“透明和司法绩效联盟”(AlianceforTransparenceandJudicialExcellence)的成立，这是一个涉及大学、法官协会和公民社会组织的联系网络，旨在提高司法质量。联盟涉及的所有问题都与司法机构和教育组织有关，意在推动发挥民主社会法官作用的共识。4.司法观察。建立“司法观察室”是公民社会监督司法机构的另一个趋势，主要从综合角度监督司法行政和司法改革的执行情况。在尼加拉瓜，公民社会组织“道德与透明”就跟踪重要的腐败案件建立了“观察室”，对最高法院的司法判决和宪法司法等方面进行分析，参与涉及司法人员工资、任命和晋升等方面法规的制定，研究司法体系中产生延误的原因，从事司法腐败的研究等。在危地马拉，旨在加强法治、反对犯罪而不受惩罚的公民社会组织“默纳•迈克基金会”最初只是为了默纳•迈克被暗杀案件的诉讼工作，逐渐发展成意在扫除司法障碍的组织。通过研究、分析和信息等方式，该组织发展成为讨论危地马拉司法改革的重要参与者。该组织还成为危地马拉“正义运动”的一部分，正义运动是自1999年起该国以促进司法质量为中心的全国范围的组织。该运动监督法官的选任、建议减少政治干预司法的情况，其建议被广为，并有一些得到政府的认可。默纳•迈克基金会发表了两个有关司法腐败的报告，讨论司法腐败产生的内在机制。该基金会的声音在危地马拉司法改革中已经成为最有影响的声音之一，其创建者海伦•迈克是默纳的妹妹，其现任主席是公民社会与政府负责执行司法改革建议的全国委员会委员。5.民意调查。一般来说，律师协会不会成为监督司法腐败的主要角色，但哥斯达黎加律师协会恰恰起到了这种作用。2002年，在最高法院的支持下，协会发起了全国司法改革论坛，意在通过民意调查和社会反响促进司法部门解决相关问题。协会设立公开电话，听取公民对司法部门存在问题的意见和最需要改革的建议，协会还和律师、学者、公务员、记者、工会代表、企业家和公民社会的代表进行深入访谈。2003年，一位政治学家、一位社会学家和两位律师对三组受访者(每组15人)进行了民意调查，受访者包括普通公民、专家和公务员。调查后形成了一份报告，分发给参加全国司法改革论坛的政府官员、法官、检察官和大学教授以及普通参与者。2003年12月，哥斯达黎加总统府、议会和最高法院签署协议，承诺共同推进司法改革。这样，在哥斯达黎加历史上第一次三大权力机构一致承诺执行司法改革方案，这也是公民社会推动的直接结果。

五结论

虽然拉美国家司法改革的资金支持来自国外，但改革的动力主要还是来自国内，非政府组织等行为者通过宣传教育使所有公民认识到自己的权利是改革成功的必要条件，司法机构也会更加注重效率，成为代议制民主的参与者。为了使司法机构更加强大，就要采取措施防止其他政治机构干预司法机构。公民社会参与司法改革进程不仅对保持司法改革的动量非常关键，而且还可以监督其他政治机构，一定程度上保证了司法机构的独立性。公民社会组织已经承担起监督司法运行的责任，但也不可避免地会受到一些部门的批评。这些部门认为，公民社会组织侵蚀了司法机构的独立性和公正性，对某些司法判决的分析是有问题的，因为这些分析毕竟是在既定的司法机构和法律之外进行的。因此，也就导致在许多国家司法机构不愿意和公民社会组织一起工作。公民社会和司法机构之间的紧张关系实际上引发了人们对司法独立和司法责任如何平衡的思考和争论，有些建议主要强调加强司法机构内部控制机制，即不需要公民社会监督仍然可能保证司法公正;更多建议则认为由公民社会组织发起的、由律师、教授等法律职业团队等进行的分析建议会更为成功。从当前情况看，阻止公民社会组织对司法机构进行监督已经不可能了，社会已经就此形成了共识，下一步就是要求司法机构与这些组织深入合作分析问题了。透明国际认为，公民社会组织应该采取更积极的策略，避免报告中的一些情感因素，力促司法机构与之进行合作，促进公民社会反对司法腐败和取得司法改革的共识，加强人们对司法体系的信任。

总之，公民社会组织参与司法改革在实质上是一种政治参与，司法改革为公民表达政治意愿提供了新的渠道，在一定程度上缓解了社会矛盾，维护了社会政治稳定。公民社会组织参与司法改革的动机和形式各不相同，大体可分为两类:一类只是为了实现组织目的而不自觉地参与了司法改革，将司法改革看作实现组织目的的工具，而非最终目标;另一类公民社会组织则是有意识地参与了司法改革。从公民社会组织参与司法改革的效果来看，有的组织在改革中自觉或不自觉地发挥了重要作用，也有的并没有达到参与的目的，在司法改革中的影响也极其有限。虽然公民社会组织参与司法改革的努力有成功也有失败，但它们的参与都反映了公民社会特定群体的需求，客观上拓宽了政治参与的渠道，在一定程度上影响着立法、司法和政府之间的关系，对所在国家的政治稳定产生了积极影响。