民族权利的司法保护探究

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本文作者：翟东堂工作单位：中原工学院

当代世界上约有大小民族两三千个,分布在200多个国家和地区,少数民族权利的国际保护问题已经为当今世界普遍关注,成为现代国际法和国际关系中的一个重要问题。有关少数民族权利国际救济的途径多种多样,政治的方式(国家报告制度、国家间控告制度、决议谴责、制裁)由于其易带有政治意图,产生国家纷争和干预,因此,建立在个人申诉制度基础上的司法救济的方式则是可以避免政治方式弊端的最好选择。通过阐明少数民族权利的国际司法保护的一般法理依据和程序性规定,初步探讨少数民族权利国际司法保护相关的理论和实践,以期丰富我国少数民族权利司法保护的理论,完善立法,增加在国际对话中的话语权。

一、少数民族权利国际司法保护的一般法理依据

世界上大多数国家是由主体民族和少数民族构成的多民族国家,少数民族由于在数量上居于少数,处于被支配地位,属于弱势群体的范围,又加上存在有区别于主体民族的语言、宗教和文化上的特征,具有保持其特征的特别权利要求,少数民族的权利特别容易受到侵犯。而历史的发展要求少数民族权利必须加以保护,不仅需要国内的保护,而且需要国际的保护,在各种少数民族权利的救济方式中,国际社会选择何种有效的救济方式显得尤为重要。从过去、现在和未来的趋势看,少数民族权利国际司法保护成为最优的选择。(一)人类历史的发展趋势表明了少数民族权利国际司法保护的必然从国家的民族构成来看,世界上绝大多数国家是由主体民族和少数民族构成的多民族结构。把人类历史作为/长时段0来考察,人类处于文明阶段仅为数千年。从文明阶段以来,对/异族0(少数民族)由最初的像牲畜一样杀掉,演变为把/异族0变为战俘奴隶驱使,存在过不合理的民族等级制,其间经过了奴隶贸易、民族灭绝和种族灭绝,到大小民族平等,甚而提出对少数民族权利的特别保护。利用国际条约保护人权就是开始于对少数民族权利的保护。1684年,欧洲的30年战争结束时缔结的5威斯特伐利亚和约6,规定了德国的罗马天主教和新教享有平等权的原则,这是对人权特别是少数人国际保护的早期的一项多边公约。接着,欧洲一些国家从19世纪开始制定了一系列关于保护少数民族权利的国际公约。1815年6月9日的维也纳会议最后决议第1条第2项规定,保证在奥地利、普鲁士和俄罗斯的波兰人有民族的代表和民族的权利,/波兰人分别作为俄罗斯、奥地利和普鲁士各国的臣民,应取得按照他们所属政府认为方便和适合给予他们的政治照顾的程度来规定的代表权和民族机构0[1](P281)。对待少数民族的关系,处理上也逐渐的国际化、法律化、司法化,具体体现在两大方面,一是国际法律文件的制定,如5公民权利和政治权利国际公约6(1966)、5消除一切形式种族歧视宣言6(1963)、5消除一切形式种族歧视国际公约6(1965)等,二是司法机关和准司法机关的建立,司法机关如国际法院、欧洲人权法院、美洲人权法院、非洲人权和民族权法院,准司法机关如人权事务委员会、消除种族歧视委员会、欧洲人权委员会、美洲人权委员会、非洲人权和民族权委员会等。(二)国内保护机制的固有缺陷决定少数民族权利国际司法保护是不可或缺的少数民族权利的保护,可以分为国际保护和国内保护两大途径,相比较而言,国内保护是基本的和主要的,国际保护仅起次要的和辅助的作用,因为少数民族权利保护的落实,是以国家承担义务为基础的。但少数民族权利的国际保护也并非不重要,其和国内保护是密切联系、相互补充、不可替代的,民族的国际性的特点等因素决定国际保护是必不可少的。最为重要的一点是,少数民族权利国内保护机制存有天然的缺陷,因为少数民族权利国内保护机制主要有立法、行政、司法机制,少数民族权利的最大侵害者是国家及其所属机关,/大多数对少数人权利的威胁在传统上都来自国家方面,因为占主导地位的多数人通常会利用国家权力这一工具来压迫少数人。0[2](P496)一旦少数民族权利受到侵害,由国家通过立法、行政、司法机制完全救济少数民族权利,在逻辑上是不通的,事实上也是做不到的,前南国际刑事法庭(1991)和卢旺达刑事法庭(1994)的建立充分说明了这一点。(三)少数民族权利国际保护的现实证实了国际司法保护的必然性少数民族权利的国际保护方式主要有国家报告制度、国家间控告制度、个人申诉制度、决议谴责、制裁、司法解决等。从历史的发展看,对少数民族权利进行国际保护,构建与个人申诉制度相匹配的独立的司法机关(或准司法机关)为主要保护方式的制度则是世界趋势。因为在所有的少数民族权利的保护方式中,除了个人申诉制度之外的其他方式,大多搀杂有政治因素,在目前以大国为主导的国际政治秩序下,霸权主义和强权政治的存在,难免有打着/保护少数民族权利0的幌子干涉别国内政,使少数民族民族问题更加复杂化,少数民族权利不仅没有得到保护,反而适得其反,以美国为首的北约对前南斯拉夫的波黑战争的不当干预就是如此。因此,必须构建与个人申诉制度相匹配的少数民族国际司法保护是世界历史潮流。以欧洲为例,自1990年以来,欧洲人权委员会每年登记的个人申诉数量从1981年的404件增加1993年的2037件。到1997年已上升到了1993年的2倍之多(4750件)。欧洲人权法院的统计数字亦反映了同样的情况,提交到法院的案件的数量逐年上升,1981年7件,1993年52件,1997年119件[3](P523-524)。正如奥地利人权专家曼弗雷德#诺瓦克博士指出:/只有当政府接受所有的人权,并且这些权利能够通过独立的国内和国际人权监督机构得到实施时,我们才能说人权是完全有效的。0[2](中文版序)随着案件数量的持续增长,为了简化程序和缩短诉讼期限,欧洲的人权案件由专职的新的欧洲人权法院审理,并于1998年11月1日开始运行,旧的欧洲人权法院于1998年10月31日停止工作,欧洲人权委员会于1999年10月31日停止工作。当然,少数民族权利的国际司法保护是事后性的补救,不具有政治性的解决方式的事前性、快捷性等优点,但它毕竟具有稳定性、令人信任的中立性等特点,可以预防更大的少数民族权利受到侵害或由此引起的大规模冲突。正如一位学者所言:/尽管一般来说司法的救济方式对于纷争冲突的功效只能是禁于已然之后而不是止于将然之前,但是司法救济方式对具体纷争的化解可能又是防止矛盾激化从而引发大规模冲突的前因。

二、少数民族权利国际司法保护程序的基本内容

少数民族作为弱势群体,其权利容易遭受侵犯,对其权利的保护属于国际人权保护的重要内容,少数民族权利国际司法保护主要适用国际人权司法保护的相关程序,差别是细微的。在少数民族权利的国际司法保护的不同案件中,个人会依据不同的国际条约进行申诉,由于国际条约和国内法不同,不可能在程序的设计上完全一致,不同的国际条约的司法机构(准司法机构)在受理案件的程序上有不同的要求,这里仅就少数民族权利国际司法保护的个人申诉的基本原则、诉讼主体、裁判者、监督执行主体、个人申诉条件等一般程序性内容进行探讨。(一)基本原则少数民族权利的国际司法保护的基本原则,是在少数民族权利的国际司法保护中起指导作用的准则,体现国际司法保护的精神实质,为司法机构(准司法机构)和申诉的个人指明了方向,提出了总的要求。根据国际条约的规定和国际司法保护的实践,笔者认为主要有以下三大基本原则:11平等和不歧视原则。在现代法治社会,平等的基本含义是指所有社会成员在法律面前人人平等,相同的人在相同的条件下给予相同的对待。不歧视是指不因任何民族、种族、性别、宗教、政治或其他见解、国籍、社会财产等任何不同而被加以区别、排斥、限制和优惠。结合到不同的领域,平等和不歧视则可以有具体的标准,如具体到经济方面,平等指的是机会的平等或结果的平等。在国际人权和少数民族权利保护的国际条约中,平等和不歧视原则则是贯穿其中的,在少数民族的国际司法保护中,同样如此。/平等和不歧视是国际人权法的支柱。几乎所有人权文件,都毫无例外地对该原则做了规定0[5](P12)。5世界人权宣言6(1948)第十条规定:/人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯,以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。0这里的人人当然应包括不分民族的公正审判。5消除一切形式种族歧视宣言6(1963)第七条第一款规定:/人人有在法律上一律平等及依法受平等裁判的权利,,05消除一切形式种族歧视国际公约6(1965)第五条规定:/缔约国依本公约第二条所规定的基本义务承诺禁止并消除一切形式种族歧视,保证人人,,在法律上一律平等的权利,尤其享受下列权利:在法庭上及其他一切司法裁判机关中平等待遇的权利,,。0平等和不歧视原则是少数民族权利国际司法保护的首要原则,洛夫莱斯诉加拿大案,就是基于该原则而判决加拿大政府败诉的。[4](P72-74)21司法救济优先原则。权利救济的方式多种,主要有司法、行政或立法等方式。对权利的侵害不仅有救济,而且该救济是有效的。具体到少数民族权利国际司法保护,以何种方式为优,相关的国际人权公约倡导司法救济优先。如5公民权利和政治权利国际公约6(1966)第二条第三款规定:/本公约每一缔约国承担:,,(乙)保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利;并发展司法补救的可能性,,。0该款规定说明了司法救济的优先性,只有中立的司法机构(或准司法机构)才能进行有效的补救,/完全由政治机关或其下属的行政机关(特别是政府)所作出的决定不构成第3款(乙)项意义上的有效补救0。[2](P58)31国内救济用尽原则。该原则是国际法中特有的原则,是指/凡是诉称国际公约规定的权利遭受侵害的个人只有在其国内可能运用的救济办法都已用尽之后,方可向国际的组织机构提出申请。0[4](P66)该原则规定在5公民权利和政治权利国际公约任择议定书6(1966)(第一任择议定书)的第2条,该条规定:/[来文的提交]以不违反第1条的规定为限,凡声称其在5公约6规定下的任何权利遭受侵犯的个人,如对可以运用的国内救济办法,悉已援用无遗,得向委员会书面提出申请,由委员会审查。0该规定的其中内容之一就是国内救济用尽原则,当然,国内救济途径是否用尽,不能由个人主观来决定,必须由委员会来审查。这种国内补救必须是有效的,如果补救是无效的,就没必要用尽,可以向委员会提出申诉,如穆本哥诉扎伊尔政府案,扎伊尔政府在决定是否赦免方面以无限的自由裁量权,就是无效的补救,穆本哥可以起诉扎伊尔政府[2](P60)。5消除一切形式种族歧视国际公约6(1965)第14条第2款也规定了国内救济用尽原则。非洲、欧洲、美洲的个人申诉来文以前,同样要求用尽当地救济。(二)诉讼主体诉讼主体是在少数民族权利的司法程序中,权利的享有者和义务的承担者,有权进行使司法程序发生、变更或消灭的诉讼行为的人,也就是/谁可以起诉、向谁起诉、起诉谁0,三方包括两方当事人和独立的裁判者。11当事人。相当于一般诉讼中的原告和被告。/起诉谁0,即被告的确定,较为容易,只要是批准公约的缔约国就适格。申诉人(原告)则较为复杂,原告是那些声称公约规定的权利遭受侵犯的人或个人。在不同的国际公约中,对原告的范围界定是不同的,如5公民权利和政治权利国际盟约6(1966)和其第一任择议定书明确规定只有自然人才能作为申诉人,公司、法人或其他组织则不能成为申诉人,这样做的/首要目的是在于排除将国家对法律面前的人格的承认作为享有5公约6权利的前提条件0[2](P42)。5消除一切形式种族歧视国际公约6(1965)第14条规定的申诉人是/个人或个人联名0。5欧洲人权公约6(1950)第34条规定申诉人本人必须是声称是某一缔约国违反公约行为的受害者,但并不限于个人,非政府组织或由个人组成的团体都有资格向法院申诉,申诉没有年龄的限制,儿童可以申诉,企业也有资格[3](P514)。5美洲人权公约6可以提起申诉的申诉者的范围更广,第44条规定:/个人或个人的群体,或任何在成员国内经法律确认的非政府组织可以代表自己或代表第三人向委员会提起依公约或宣言规定的权利的申诉。0根据5美洲人权公约6第61条的规定,只有公约缔约国和美洲国家间人权委员会有权向美洲人权法院提交案件而成为诉讼主体,个人则无权提交案件而不享有诉讼主体的地位,但可在法院审理的任何阶段,个人申诉者的人可以出席法院的审理。5非洲人权和民族权宪章关于建立非洲人权和民族权法院的议定书6(以下简称议定书)第5条的规定,非洲人权和民族权委员会(1987)、5非洲人权和民族权宪章6(1981)缔约国以及非洲地区的政府间国际组织是法院的当事人,与5欧洲人权公约6规定的个人申诉程序不同,非洲人权和民族权委员会并不要求来文指出具体的受害者,也不要求来文的作者一定是受害者,或者是受害者的家庭成员。来文作者甚至可以不是5宪章6缔约国的国民或处于5宪章6缔约国管辖下的个人。[5](P12)21裁判者,也就是向谁提起申诉。不同国际条约中裁判者是不同的,在联合国的条约中是很清楚的,因为有关少数民族权利的公约主要是5公民权利和政治权利国际公约6(1966)和5消除一切形式种族歧视国际公约6(1965),其相应的机构分别是人权事务委员会和消除种族歧视委员会,个人的权利遭受侵害当然应向其提出申诉,由其进行居中裁判。在区域性的人权保护机构中则较为复杂,不同的区域是不同的。在欧洲,原来是由欧洲人权委员会(1954)欧洲人权法院(1959)和部长委员会三个机构组成,采用的是双层机制,个人申诉要首先提交给欧洲人权委员会,由欧洲人权委员会对其筛选,对于那些可以接受的个人申诉案件,委员会寻求获得友好解决,如果不能获得友好解决,委员会就是否违反公约提出意见,该意见被移交给部长委员会,部长委员会将决定存在违反公约的情况,除非人权委员会或所涉缔约国在3个月内将案件提交欧洲人权法院。自1998年11月1日起,采用了新的单一法院体制,一个专职的新欧洲人权法院取代了以前的欧洲人权委员会和欧洲人权法院,部长委员会的惟一职责是监督欧洲人权法院判决的执行;在美洲,采取的也是双层机制,由美洲人权委员会和美洲人权法院组成裁判者,个人申诉首先向美洲人权委员会提出,美洲人权委员会经过对案件的审查程序,决定是否将案件提交美洲人权法院,一旦将争议案件提交法院,法院将重新开始审查委员会提交的事实以及初步审查的报告(公约第61条第2款);在非洲,由非洲人权和民族权委员会与非洲人权和民族权法院(1998)组成裁判者。(三)监督执行主体联合国和各洲的(准)司法机构所作的判决,分别有各自的机构负责监督执行,5公民权利和政治权利国际公约6的监督执行机构是根据第28条所设立的一个由18名人权问题专家组成的人权事务委员会,欧洲理事会部长委员会是监督欧洲人权法院判决的执行,美洲国家组织常设理事会监督美洲人权法院判决的执行,根据1998年议定书,非洲统一组织部长理事会监督非洲人权和民族权法院判决的执行。[3](P521)(四)个人申诉条件由于各个条约及机构的缔约国不同,个人申诉的条件也不完全相同,下面就分别作一简单介绍:11联合国。有关少数民族权利个人申诉及可接受的条件,在联合国的人权公约中,集中体现在5公民权利和政治权利国际公约6第22条(1966)及其第一任择议定书中,具体来说有以下条件:(1)只有对签署和批准加入公约和议定书并且已经对其生效的缔约国提起申诉(第一任择议定书第1条);(2)来文必须采取书面的形式(第一任择议定书第2条);(3)国内救济用尽(第一任择议定书第2条);(4)来文必须具名(第一任择议定书第3条);(5)只有存在着人种的、宗教的、或语言的国家的少数民族个人才能提起申诉(5公民权利和政治权利国际公约6第27条),之所以/强调5公约6保障自然人的权利,而不保障公司或法人的权利0,是为了/防止国家通过拒绝承认法律人格的方式剥夺个人的由5公约6规定的权利0。[2](P41)(6)申诉的事项不在另一国际调查或解决程序审查之中(第一任择议定书第5条第2款)。21欧洲。欧洲人权法院有关个人申诉可接受的标准具体规定在5欧洲人权公约6第34条和第35条,有以下几点:(1)只有对签署和批准加入5欧洲人权公约6并且已经对其生效的缔约国及其机构提起申诉;(2)国内救济用尽;(3)来文必须具名;(4)申诉的事项不在另一国际调查或解决程序审查之中;(5)申诉必须是在作出最后决定之日(国内救济用尽)起6个月内提交;(6)申诉必须不是/明显地没有理由0的;(7)只有声称公约缔约国违反公约规定的权利而成为受害者的个人、非政府组织以及私人团体才有资格向欧洲人权法院提出个人申诉,并且必须是直接的受害者或潜在的直接受害者;(8)申诉理由必须是以缔约国侵犯公约及其议定书规定的权利。31美洲。美洲人权公约规定的个人申诉的条件有以下几点:(1)申诉人资格是任何个人、个人团体或非政府组织,且不管是否为受害者(第44条),(和联合国与欧洲相比,是最为宽泛的);(2)国内救济用尽(第46条);(3)来文和申诉的问题必须不是其他国际程序正在解决的(第46条);(4)声称其权利受到侵害的一方在接到最后判决的通知之日起6个月之内提交来文或请愿书(第46条);(5)来文必须具名(第46条)。41非洲。根据5非洲人权和民族权宪章6第56条的规定,来文可以接受的条件是:(1)申诉人主体资格广泛,不要求来文指出具体的受害者,也不要求来文的作者一定是受害者,或者是受害者的家庭成员。来文作者甚至可以不是5宪章6缔约国的国民或处于5宪章6缔约国管辖下的个人[5](P172);(2)国内救济用尽;(3)要求指控不能完全建立在媒体传播的消息的基础上;(4)来文必须是与5非洲统一组织宪章6和5非洲人权和民族权宪章6一致;(5)来文必须标明作者;(6)来文必须是从国内救济用尽之日起或者从委员会了解此事之日起的一个合理的期限以内提出;(7)申诉的事项不得是根据5联合国宪章6、5非洲统一组织宪章6或5非洲人权和民族权宪章6已经解决了的事项。

三、少数民族权利国际司法保护对中国的启示

中国是一个多民族国家,同样面临着对少数民族权利如何保护的问题,在/依法治国0的大背景下,未来同样要构建少数民族权利司法保护为主的制度。但我国的现实是,由于司法机关和程序自身和外部的原因,特别缺乏对少数民族权利有效救济的司法机关和程序。对国际视野下的少数民族权利司法保护的介绍,并非是说我国是要引进,而是从中找到适合我国可以借鉴的。每个国家都面临不同的民族问题,少数民族的权利和地位有所不同,对权利的救济也存在着差别。很多国际条约的签订本身就是斗争的结果,中间有各国不同的民族问题、意识形态等诸多的因素在起作用,5世界人权宣言6之所以没有就少数民族的保护条款,就是因为/新世界0(拉丁美洲国家、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰)和/旧世界0(西欧和东欧各国)不能就少数民族问题达成一致的原因[6](P7)。并且许多国际条约是在欧洲主导的情况下按其标准确立的,对发展中国家考虑的较少。但所考虑的是,中国已经或将要加入的国际条约和所承担的少数民族权利司法保护的国际义务,增加在国际对话中的话语权,对国际视野下的少数民族权利司法保护的介绍和评述是很有必要的。联合国共有6个核心人权公约:5消除一切形式种族歧视国际公约6、5消除对妇女一切形式歧视公约6、5禁止酷刑公约6、5儿童权利公约6、5经济、社会和文化权利国际公约6和5公民权利和政治权利国际公约6,有关少数民族权利保护的是5消除一切形式种族歧视国际公约6和5公民权利和政治权利国际公约6,中国目前已经批准了5消除一切形式种族歧视国际公约6,签署了5公民权利和政治权利国际公约6,但没有批准。由于历史文化背景、意识形态、经济、政治社会制度等方面的巨大差异,亚洲没有统一的人权机构和条约。中国目前一般不会面临在国际上因少数民族权利问题被起诉的情况,但随着国内法律制度(尤其是刑法和刑事诉讼法)与5公民权利和政治权利国际公约6的接轨,中国迟早会批准5公民权利和政治权利国际公约6,那时中国将会面临在联合国人权事务委员会被起诉的可能。为了实现各民族的平等、团结、互助、和谐的民族关系,巩固多民族国家的统一,要做到以下几点:(1)在政治、经济、文化等各方面保障少数民族权利,减少侵害少数民族权利的行为,尤其是国家行为;(2)使少数民族权利法制化,进一步扩大立法的保护范围,构建完善的少数民族权利法律保护制度;(3)增强稳定性、可操作性强的司法保护,使少数民族与汉族达到事实上的平等,使少数民族权利受到侵害在国内就能得到救济,减少中国在国际(准)司法机构被诉的可能。/人们主要是在国内法律和实践不能有效保护人权的时候需要人权。如果人们通过司法程序就能获得平等待遇、结社自由或食物,他们就不会提起人权之要求0[5](P9);(4)积极地与国际接轨,一旦在国际上受到指控,能够有效地应对,但不是无原则的,要避免带有政治性的司法干预。