对治理小金库的几点思索

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在我国经济领域，“小金库”已成为阻碍社会经济健康发展的一块绊脚石，其隐藏性深，危害性大，治理的复杂性和难度也较大。近几年来，国务院下大力气，采取措施进行治理整顿，对扼制设置“小金库”行为起到了积极作用。特别是2010年3月23日，国务院在北京召开第三次廉政工作会议上，国务院总理明确提出了继续开展“小金库”治理工作的指示。随即在全国范围内开展了大规模的清查治理“小金库”工作。如此高频率、多层次、多部门、全方位开展治理活动，深刻反映了“小金库”危害严重性，治理的紧迫性，治理工作的艰巨性，党和国家对治理工作立场、态度的鲜明性。

那么，如何认识“小金库”，其成因何在，如何治理，本文就这一问题做如下思考。

1如何认识“小金库”

所谓“小金库”是指违反国家财经法律法规及其他有关规定，侵占、截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。形象而通俗地讲，就是部门或单位的“私房钱”。

在传统的计划经济年代，我国实行的是高度集中的财政管理体制，统收统支的财政包揽了政府机关、企事业单位职工“从摇篮到坟墓”的低水平社会保障与福利，平均色彩较为浓重，加之在信仰支撑和道德约束下，部门成员间难以形成“寻租合谋”。因此，私设“小金库”很难产生，至少不可能成为一种普遍现象。而伴随改革的纵深推进，我国国民收入分配格局发生了重大改变，利益分化日趋明显，权力市场化与腐败现象突出。与此同时，我国公共财政制度改革与公共财政框架体系构建尚不完善，行政管理体制改革相对滞后，财政监督亦不到位，私设“小金库”便成为转型时期的共性现象。因此，这种共性现象，充分表现了一些企业和单位设置小金库的以下动机：

1.1为部门小集团利益而设置少数人为解决请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等不合规支出，逃避相关部门监督和处罚，采取设置小金库，从小金库资金中解决不合规支出具有一定的隐蔽性和方便性。

1.2为地方利益而设置当前地方经济发展不平衡，财政状况不相同，中央财力高度集中，分灶吃饭的财政体制没有真正形成，公开、合理、透明的财政转移支付政策尚在不断完善之中，要发展，上项目，要发展，跑项目，不跑没项目的现象不同程度存在，名目繁多的对地方各种考核、达标、升级、等不是与地方经济利益挂钩就是与领导干部政绩挂钩，地方各级都需妥善应对，跑项目过程中及应对考核过程中不合规支出又要处理好，部分人员认为通过小金库支出可以满足了这种需求，不得已设置小金库。

1.3为个人利益设置小金库由于干部选拨、任用、考核、奖惩制度，监督机制，责任追究制度还不完善、不到位，公务员分类管理制度未落实等原因，跑官、要官、买官，任人为亲的现象不同程度存在，部分人员利用掌控的小金库资金打点个人的前途，既实现了个人的目的，又不需个人掏腰包一举多得。

2小金库形成的原因

国家财务制度严禁设置“小金库”，相关部门不断加大“小金库”查处力度，而“小金库”行为却屡禁不止，表现的是由于“小金库”为少数人控制，能为少数人随意支配资金提供方便，能为少数人带来现实的利益，得到相应的回报而又能逃避国家相关部门的监管形成；究其根本是行为人法纪观念淡薄，价值观扭曲，体制、机制不健全、不完善造成的。

2.1行为人法纪观念淡薄，缺乏财经法纪知识和守法意识部分人员平时不注重学习国家财经法规知识，不按财务制度办事，按个人的喜好和习惯处理财务问题，或者明知不可为但报有侥幸心理，既使相关部门查出后再想办法解决。

2.2行为人及相对人的价值观念扭曲部分干部没有树立正确的、健康的、文明的价值取向，对社会负面现象缺乏正确的认识，对社会主义法制建设、政治建设缺乏系统的全面的有效理解，经不住诱惑。

2.3体制机制不够完善，责任追究不到位诱发小金库产生和发展是一个多方面的原因，涉及到干部教育管理，财政体制的健全和完善，规范、透明的选人用人机制，公务员的分类管理等，要统盘考虑各方面存在的制度、机制缺陷，不断完善，整体推进，标本兼治，才能起到治病救人的目的，从根本上杜绝设立小金库的动机。

2.4监管和查处不力一是监督检查流于形式，由于监督检查机构受经费制约，查出小金库问题以罚代法现象不同程度存在，只侧重处罚单位，不侧重责任追究，往往大事化小，小事化了收钱了事；二是检查人员业务素质有待提高，检查方法有待更新。通过多年的常规审计和其它相关部门检查，违纪单位手法也在不断变化，传统的审计和检查手段很难适应小金库的查处；三是监督体制有待完善。审计机关有审计权，没有直接责任追究权，相关部门有责任追究权，又缺乏大量的专业人员，如何协同配合有待完善；四是制度建设滞后。如小金库的定性还是1995年出台的政策，新时期小金库的概念、如何认定、如何处理缺乏政策支持。

3如何治理“小金库”

治理“小金库”这个恶劣的“腐败黑洞”，不仅要治标，而且重在治本。只有加强制度建设和体制创新，健全内控机制和监督体系，建立防范和治理“小金库”的长效机制，从源头上铲除“小金库”滋生蔓延的土壤与环境才是治本之策。

3.1深入开展警示教育有关部门要对那些经济独立核算的部门或单位的领导和经营管理人员及财务工作者，加强党的方针政策和有关财政法律法规的宣传教育，定期组织他们进行培训，借鉴交流经验，剖析有关案例，使每个管理者和经营者知法、懂法、守法，从中吸取教训，随时敲响警钟，筑起警示牌，使其闻者足戒。

3.2重新定性“小金库”为侵占公共财物、集体贪污腐败的犯罪行为由于长期以来人们对“小金库”的危害认识不足，最初把“小金库”只定性为“不正之风”，以至到后来“小金库”的扩散蔓延又被划归为“违规、违纪”行为，对其处罚往往停留在纪律处分层面。事实上，“小金库”的开支不存在任何“正当性”，属于一种个人或集体贪污公款的腐败行为。不仅如此，“小金库”治理的立法也不到位，缺乏有效的法律惩治体系。因此，应加快建立有关惩治“小金库”的法律体系，将私设“小金库”定性为侵占公共财物、集体贪污腐败的犯罪行为。只有这样，才能做到有法可依、违法必究，用法律约束来增大责任人的风险代价，加大处罚力度，让一些人不敢轻易设置“小金库”，从而有效遏制“小金库”“屡教不改”的现象。

3.3不断完善财务管理按照《会计法》等有关财政法规的要求，结合本部门的实际，建立健全严格的财务管理监督管理制度。健全手续和规范核算程序，完备经手、会签、审核、联审、联签制度，定期向职代会通报财务收支情况等有关情况，堵塞各种漏洞，使欲设“小金库”者不能。

3.4加大会核算制和“收支两条线”工作力度对暂不具备集中核算的部门和单位，实行会计委派，定期进行岗位轮换、交流和随时调整。具备条件的都要推行集中核算制；认真落实“收支两条线”规定。坚决取缔一个部门多头账户、多个结算单位，规范运作，无论任何收入必及缴入账，集中管理，不许抵支坐扣，使其无处下手。

3.5加大检查督查力度定期与不定期的进行专项检查和随时抽查及异地互查。利用群众的举报发现线索，公开举报电话，设立举报信箱等广泛搜集线索。突击盘点，出其不意，定期审计。通过对有关部门招待费、应酬费、修理费及其他费用支出的审计，找出不合理支出的突破口，从中发现“小金库”。在监督方面，不断完善组织监督、媒体监督、舆论监督、公开举报监督等，形成全方位、多角度、立体式的监督形式，使经营管理者始终处在组织和群众视野之内活动，欲设“小金库”者无空可钻。

3.6实行严格的责任追究对有令不行，有禁不止，顶风违纪设立“小金库”的单位主要领导及直接责任人，按照党中央和国务院下发的《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》及有关规定，按组织程序先予免职，再依据党纪政纪条规严肃追究责任，涉嫌犯罪的移送司法机关。只有这样才能查处一点、规范一片，使妄为者望而却步，欲设而不敢。