加强检察单位在反恐中的地位

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2011年新年前夕，联合国安理会反恐委员会(ctc)在纽约联合国总部举办了“起诉恐怖分子”检察官研讨会。包括安理会五个常任理事国在内的20多个国家的检察官以及有关国际组织、联合国反恐机构的专家共计30余人出席了此次会议。笔者有幸作为中国检察官代表参加了此次会议。安理会第1373号决议要求所有成员国将恐怖分子绳之以法，并建立了监控机制——由联合国安理会15个成员国组成的反恐委员会监测1373号决议的贯彻情况。反恐委员会就此举办研讨会，交流不同地区、发展程度和法律体系的国家起诉恐怖分子的经验，并重点讨论“检察机关在反恐中的作用”、“二十一世纪起诉恐怖分子面临的挑战”、“起诉恐怖主义融资”、“反恐国际合作”等议题。

检察机关在反恐中的作用

联合国常务副秘书长米其罗(asha-rosemigiro)先生在代表联合国秘书长潘基文的讲话中强调，检察官可以让恐怖分子为受害者负责，检察官在反恐中发挥着独特、重要的作用。安理会反恐委员会主席、土耳其大使阿帕坎(ertugrulapakan)先生也指出，检察官在全球反恐中的作用是决定性的，是各执法部门之间必要的桥梁。虽然各国的司法体制各有不同，但检察机关作为现代国家机构的重要组成部分，在各国的反恐中均发挥着重要作用，很多国家检察机关的职能作用还在反恐中得到了进一步的强化:

一是进一步强化了检察机关对侦查的引导作用。大陆法系国家采用的是检警一体模式，警察对犯罪案件的侦查必须服从并服务于检察官的起诉要求。为提高恐怖主义犯罪案件起诉的成功率，很多国家的检察机关进一步加强了对警察侦查工作的指挥和引导。英美法系国家采用的是检警分立模式，检察官与警察各有相对独立的地位和侦查权，但在调查和检控恐怖主义犯罪案件中，也强调检警之间的合作。在中国，对于收集证据、证明犯罪等存在较大难度的恐怖主义犯罪案件以及其他重大、复杂案件，检察机关通过指派专人介入侦查引导侦查机关取证的方式，来增强起诉的准确性和及时性。

二是很多国家将原属法院的一些司法权力交由检察机关行使，以减少制约追诉恐怖主义犯罪的关卡和程序，尽快抓获恐怖分子，预防恐怖袭击的发生。如在埃及，对有线或无线网络上邮件、短讯、电报和对话内容进行监测或截取，必须获得预审法官的特别授权，而对于恐怖主义犯罪案件的调查，则由检察机关颁发此类授权。

三是为了统一维护国家和公共利益，很多国家将检察机关的职权范围从诉讼领域拓展到社会生活的其他方面。如西班牙成立了检察官领导下的保护受害人办公室;澳大利亚总检察长可裁定是否将恐怖主义犯罪人移交给其他州或行政区服刑;俄罗斯联邦检察机关可在自己的职权范围内采取措施预防恐怖活动。

二十一世纪起诉恐怖主义面临的挑战

反恐委员会主席阿帕坎先生指出，恐怖主义犯罪案件越来越复杂，恐怖手段和技术越来越高明，因此应当注意研讨如何应对不断创新的恐怖主义犯罪。反恐委员会执行局主任史密斯(mikesmith)先生认为，应当弄清真正的挑战在哪里。立法将恐怖主义包括资助恐怖主义定罪固然重要，但是在刑事司法中如何落实，如何起诉成功也很重要。总结与会代表的发言，二十一世纪起诉恐怖主义面临的困难与挑战主要有以下几个方面:

一是恐怖主义犯罪的跨国性进一步增强，体现在恐怖组织或人员、活动地点、袭击对象等呈现出明显的国际化趋势，相应的，犯罪地点、嫌犯位置、证据持有、受害者国籍等往往涉及多个国家。因此，不论哪一个国家对之进行追诉，都需要获得其他有关国家的支持和协作。

二是恐怖活动的手段与方式复杂多变，除了传统的暗杀、爆炸、劫机、绑架等手段外，利用生物、化学、核武器、计算机、网络等进行恐怖活动呈发展之势。相应的，起诉便面临着多种形式的恐怖主义犯罪，包括传统和非传统形式的恐怖主义犯罪实行犯，以及为恐怖主义活动提供资金、培训、策划、筹备等非实行犯(广泛的共同犯罪)。目前对煽动恐怖主义如何定罪还存在分歧。如何既预防煽动恐怖主义又尊重人权是很难平衡的问题。

三是恐怖主义组织往往具有雄厚的经济基础，组织严密，装备先进，且恐怖主义组织间相互勾结，有进一步联合、合作的倾向。这意味着恐怖主义犯罪能力越来越强，技术越来越高，相应地侦破恐怖主义犯罪、缉拿恐怖分子以及起诉证明等都更加困难。巴基斯坦联邦调查局反恐处处长丘若斯(muhammadkhalidqureshi)先生指出，目前面临的最大挑战是，恐怖主义犯罪的性质决定了其攻击有周密的规划，秘密组织及其支持者不断调整目标、方式，装备也尖端化，而我们的调查、起诉能力不高，缺乏培训，设备落后。国际合作对发展中国家来说更需要支持能力建设，培训、设备、管理需要大量精力、能力，任务艰巨。

四是恐怖袭击活动往往具有突发性、难以预测性以及短时间内连续实施的特征，这就要求反恐必须能够快速反应，包括迅速破获案件、缉拿恐怖分子，以防止恐怖主义犯罪行为连续发生，以及迅速有效地收集证据，将恐怖分子绳之以法，打击其嚣张气焰。

与会代表普遍认为，起诉恐怖分子能否成功的关键是证据问题。目前在证据、证人方面存在的问题和困难主要有两个方面:一是恐怖主义犯罪的证人、受害人不愿或不敢作证，经常对成功检控造成实质性障碍。二是为了应对危害性、危险性极高的恐怖主义犯罪，很多国家扩大了执法部门的权限，为反恐侦查机构提供特殊侦查手段，如电子监听、特工行动、控制下交付等，相应地就会限制公民的自由和权利，并且还面临情报机构获得的信息、情报要保密而刑事诉讼过程要求透明二者之间的矛盾。

联合国与犯罪办公室反恐办主任茹茵(ceciliaruthstrǒmruin)女士认为，应当从四个方面应对巨大的挑战:一是积极主动地起诉、惩治恐怖主义犯罪，使法律规定落到实处，并规范密谋、煽动恐怖主义犯罪等罪名的起诉标准;二是规范收集、使用与恐怖主义犯罪有关的信息、情报，建立独立的机构进行司法审查和监督，解决信息、情报的保密与司法程序透明间的矛盾问题;三是加大对执法机关的培训力度，就如何使用强有力的调查、起诉手段为检察官提供全面的建议和培训，以提高执行安理会1373号决议的能力;四是必须以前所未有的方式努力拓展国际合作的途径和范围，形成全球打击恐怖主义犯罪的合力。

起诉恐怖主义融资

2000年联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》强调，各缔约国应特别酌情考虑采取管制措施，以预防和制止涉嫌为恐怖主义目的提供的资金的流动，并加强关于这种资金的国际流动的情报交流。安理会1373号决议要求所有成员国应预防和制止资助恐怖主义行为，将募集可能用以实施恐怖主义行为资金的行为犯罪化，禁绝资助恐怖主义者。

与会代表普遍认为，资金是恐怖主义犯罪的命脉，因此在打击和预防恐怖主义犯罪中，至关重要的一点就是切断恐怖组织的经济命脉。反恐执行局高级司法官罗杰(trevorrrajah)先生认为，恐怖主义资金来源的主要渠道是洗钱和恐怖融资，遏制和打击洗钱和恐怖融资能够起到有效打击恐怖主义犯罪的作用。很多恐怖主义组织与资助机构有联系。金融反恐主要是沿着恐怖主义组织资金的来源和去向，发现和跟踪恐怖主义组织行踪，破坏他们利用网络的能力，掐断恐怖组织的资金链。

反恐国际合作

安理会第1373号决议呼吁会员国与其他国家政府展开合作，调查、发现、逮捕、引渡和起诉恐怖分子，强化反恐行动信息的交换，通过双边和多边协议展开合作。与会代表普遍认为，虽然联合国大会直接或间接地通过了一系列消除国际恐怖主义的措施、宣言和公约，但静态的国际性禁止法律规范或宣言只是打击国际恐怖主义犯罪的先导基础，国家间的动态协作才能真正形成强有力的惩治恐怖主义措施。因此，必须加强国家间的合作，才能在打击恐怖主义犯罪方面有所作为。目前，很多国家在探求高效、快捷的反恐国际合作途径，如法国和德国商定两国可以联合通缉恐怖分子，并设联络官协调通缉行动的措施;法国、西班牙等国的代表都在发言中谈到了“欧洲逮捕令”(即欧盟成员国司法当局相互承认搜捕权力的一项制度)为欧洲国家间的反恐合作提供了迅速便捷的程序。中国最高人民检察院创立的四项区域检察合作机制(即上海合作组织成员国检察院合作机制、中国与东盟成员国检察院合作机制、亚欧会议成员国检察院对话合作机制和国际反贪局联合会)，为中国与其他国家进行反恐检务合作畅通了渠道。

但同时，反恐国际合作也仍然存在诸多障碍。俄罗斯、印度等国检察官代表在发言中，对有关国家在嫌犯引渡方面的态度和做法等提出了质疑。从研讨反映的情况看，引渡制度在惩治恐怖主义犯罪国际合作中不能充分发挥作用，很大程度上是由于政治犯不引渡原则的例外规定。虽然国际社会已经认同恐怖主义犯罪非政治犯罪原则，但由于在什么是恐怖主义这个基本问题上至今没有形成一个明确统一的认识，加之目前没有一个引渡条约、也没有任何国家的国内法对政治犯罪下过定义，这就难免会出现有的国家会以政治犯不引渡为理由拒绝请求国引渡请求。另外，各国国内法上的差异，如不同的程序、不同的举证标准以及对死刑问题的不同态度等，也是制约反恐国际合作的障碍。

与会代表普遍认为，联合国是全球反恐的指挥中心，对于领导和协调世界范围内的反恐行动意义重大，因此反恐国际合作首要的前提是确立联合国在国际合作机制上的领导地位，推动联合国就恐怖主义的认定达成共识。