土地租赁制度研究论文

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论文摘要

国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用者作价出资或者入股。《国土资源部规范国有土地租赁若干意见》将国有土地租赁列为出让的补充方式，对租赁用地方式的地位做出了限制。相关法规、政策也对国有土地租赁和出租做出了一些限制性规定。随着土地市场逐步发育完善，租赁用地方式的优势日趋凸显，越来越受到供用地双方的欢迎。同时，也对土地二级市场起到了有益的牵带作用。本文从国有土地租赁管理工作的实践出发，探讨了租赁制度的优势，分析了工作中及相关法律上存在的一些问题，提出了解决这些问题的一些个人观点，旨在大力推荐国有土地租赁使用方式，推进租赁有偿用地制度。

关键词：国有土地租赁国有土地出租土地租赁管理

一、我国土地使用权租赁制度的发展

1988年以前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法（修正案）》，对《土地管理法》作相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。

1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的作为。

1999年8月1日，国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》，对国有土地租赁问题作了较为全面的规定，从而为发展国有土地租赁有偿使用制度奠定了基础。

二、租赁用地方式的优势性

国有土地租赁是从实践中发展起来的一种新型的土地有偿使用方式，解决了土地有偿使用中的一些实际难题。其优越性主要表现在以下几个方面：

（一）减轻企业压力。新的《土地管理法》实施后，《划拨用地目录》列举之外的绝大多数企业已不再能够享受原划拨土地使用权，必须实行国有土地有偿使用。即使是按照原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第八条所规定的几种兼并、合并、改造、改组企业，保留划拨土地使用权的期限也不超过五年。巨额的土地出让金增加了企业经营成本，大大加重了企业负担，特别是受历史原因影响，盲目多占地、占好地的企业，更是无力承担土地出让金。国有土地租赁实现了土地使用权在期限上的零星出让，不要求一次性支付全额租金（出让金），将租金化整为零，由承租人逐年缴纳，缓解了国有土地使用权出让时一次性支付出让金的困难，给单位经营活动提供了便利，使土地使用者有更多的资金投入生产经营，增加市场竞争力，例如国内最大的彩玻生产企业——安阳彩玻公司，企业占地近2000亩，按规定应在企业改制时补交出让金4个多亿。由于实行了租赁用地，在按照改制优惠政策照顾后，每年仅需向国家缴纳400万元租金。彩玻公司利用腾出的资金，投入技术改造和项目扩建，短短几年内发展成国内最大、世界第三的彩玻生产厂家，新增加的经营利润相当于每年所缴纳租金的数十倍。

（二）增加财政积累。国有土地租赁为政府进行城镇建设和土地开发开辟了一条长期的、稳定的资金渠道。保证了国有土地所有者源源不断地获得地租收入投入城市建设和土地开发。安阳市政府利用国有土地租赁收益返还资金，顺利完成了老城区改造和城市道路基础设施建设，解决了几十年来因资金短缺长期搁置的城市基本建设问题，使市容市貌发生了根本改变。安排了一批土地开发和整理项目，增加了耕地面积和建设用地储量。

（三）土地保值增值。新征土地的出让金仅包含征地费用、国家土地收益等部分，既使是熟地出（转）让，在进行地价评估时，也受客观条件限制，对地价增值率估计比较保守。一旦土地被出让，那么政府所获取的土地收益就会在一定年期内被固定下来。实际上，由于土地资源的稀缺性等特性，注定地价在以较快的速度递增。地价的实际增长要高于土地出让金因银行利息带来的增长。土地租金标准随基准地价的调整而调整，顺应了地价的增长，因此对国有土地有增值作用，避免因出让带来的批租租金几十年不变导致国有土地收益变相流失。

（四）维护双方权益。采取国有土地租赁方式，政府依法每年收取土地收益租金；土地使用者以国有土地租赁方式取得的国有土地使用权，依法可出租、转让、抵押。

（五）优化资源配置。由于历史原因的影响，我国许多企业事单位用地都属于无偿划拨使用，有相当数量的国有土地未得到充分利用。对于这些划拨土地实行租赁制能促使用地单位节约利用土地，要么加强利用，要么把闲置的土地退还给国家，盘活了国有存量土地，抑制新用地单位多占地的欲望，还使那些征而不用等闲置浪费土地的单位和个人在分析利益得失后，对自己的用地精打细算，从而促进我国土地由粗放型向集约型转变，切实做到了节约用地、合理用地，让土地的价值得到最大体现。

（六）优化用地结构。土地使用者以租赁方式使用国有土地，需要向国家缴纳租金。由于租金标准是基于基准地价制定的，不同地段的交通便利条件、商业繁华程度等因素带来了租金高低的因地而异，用地单位不得不考量用地成本，在面积、位置的方面作出适合自身实际需要的用地选择。因此，通过租赁制调节土地使用，可以优化土地使用结构。

（七）加快有偿步伐。国有土地租赁有利于加快土地使用制度改革的进程，克服土地资源行政划拨的单一所带来的土地低效率利用等负面影响。为不属于《划拨用地目录》范围的原划拨土地逐步纳入有偿使用提供了切实可行的方法。

（八）实现长期效益。国有土地租赁有利于实现土地的长期效益，减少出让土地会出现“寅吃卯粮”现象。土地出让，实际上是现任政府在花后任政府的钱，这种现象无形中阻碍了社会经济的可持续发展。而土地租赁制则避免了这一严重后果，可以确保城市财政有源源不断的资金用于城市建设和土地开发。

（九）提供用地便利。国有土地租赁满足了不需要长时期使用土地的单位、个人和中小投资者的需要。出让土地的期限较长，对于一些短期和临时的用地者来说，出让方式很不舒适，将增加他们不必要的支出。

（十）操作简便灵活。国有土地租赁操作简便，灵活。更适合我国现阶段的国情。

三、国有土地租赁管理工作中遇到的问题

（一）个别部门不严格依法行政，严重影响到国有土地租赁工作的顺利进展，致使国有土地租赁收益不能足额及时收缴入库，大量土地资产流失；

（二）个别土地管理人员业务素质不高，对土地法律法规学习不透，不能很好地解释收取土地租金的政策依据，造成用地单位不理解甚至误解，使处于起步之初的国有土地收益征收工作被认为是乱收费，加上受长期以来的划拨供地方式影响，推进国有土地租赁制度的阻力较大；

（三）少数工作人员执法态度不端正，方式不妥当，方法不灵活，造成群众反感，不配合租赁管理工作；

（四）少数群众鉴于自己的经济利益，尽管明白政策，仍然不愿缴纳，甚至煽动一些不懂法律、法规和政策的人上访闹事；

（五）有关法律、法规不健全，使国有土地租赁工作缺乏全面的法律依据。

我国虽然已经相继颁布了一系列相关法律和行政法规，但对国有土地有偿使用规定得过于原则，对国有土地租赁仅规定为土地有偿使用的一种方式，缺乏具体的可操作性。例如我市的城乡结合部，不少居民的住宅用地是集体土地，这些土地虽已在城市建成区，但市政府对其尚未征为国有土地，有些居民擅自开设店铺或出租房屋，以牟其利。按照法律规定集体土地不能直接进入市场，所以管之无章可循，不管又势必影响国有土地市场发育，造成国有土地资产的流失。还有工商部门出租市场摊位，商业部门向职工出租本单位的柜台等等，这些要不要纳入国有土地租赁的范围？另外，按照法律规定纳入国有土地租赁范围的国有土地，其使用者拒绝缴纳土地租金，对其应采取什么措施？怎样对其处罚？由于相关法律、法规未明确规定，所以国土资源管理部门无法可依。因此对一些未办理任何手续就非法出租，任你踏破门槛、磨破嘴皮仍不缴纳的“钉子户”，执行起来就特别困难。

四、解决问题的办法

贯彻执行新《土地管理法》，依法实行国有土地租赁，是土地使用制度的一项重大改革。为了搞好国有土地租赁工作，我们除了建立机构、建章立制；提高认识、强化素质；摸清底数、全面开展；依法行政、严格执法以外，主要采取多种形式进行广泛宣传，增强全民国有土地资产意识。

只有增强全民国有土地资产意识，才能顺利地推行国有土地租赁制度，才能有效地控制存量土地盲目入市，防止国有土地资产流失。因此，我们应该以增强全民国有土地资产意识为突破口，大力开展国有土地资产宣传教育，促进了国有土地租赁工作的顺利开展。

（一）增强各级领导的国有土地资产意识是搞好国有土地租赁工作的保障。

“国有土地是不是政府的资产”和“国有土地是不是政府永不枯竭的财源”是各级政府要认识的一个重点，也是开展国有土地租赁工作的难点。为此，在开展国有土地租赁过程中，我们首先对全市土地私下交易现状做了认真的调查分析，以详实的资料说明全市每年流失国土资产3000多万元。向上级部门提出开展“国有土地租赁、实行土地有偿使用”的必要性和紧迫性。二是将国家、省、市有关国有土地资产管理方面的法律、法规、文件等汇编成册，赠送有关领导及用地单位，使他们认识到实行国有土地租赁是有法可依、有章可循的。三是建议市委、市政府从依法行政、为民办事的高度出发，把推行国有土地租赁制度作为一项重要职责，尽快制定出台规范性文件。由于市委、市政府高度重视，1999年下半年，《安阳市国有土地租赁管理办法》（市政府〔1999〕3号令）出台，安阳市国有土地租赁工作走上了规范化轨道，走在了全省、全国的前列。

（二）增强土地使用者的国有土地资产意识是开展国有土地租赁工作的重点。

国有土地租赁收益，政府应不应该收取，向政府缴纳年租金是不是增加企业和个人负担？这是在开展国有土地租赁工作过程中，人们普遍关心的一个问题。为了解决这一问题，扭转偏见，树立国有土地资产意识，我们对全市企事业单位做了耐心细致的宣传引导工作，让他们知道单位的收益中有相当一部分是国有土地自身的产出。如安阳市生产资料公司，是计划经济时期重要的经济部门，原来在全市最繁华的路段上办公，公司领导看到土地使用权租赁经济效益高，便将公司搬到他处，转手将原办公楼出租给个体户，年出租收益高达十几万元。我们用事实唤起企事业单位领导人的国有土地资产意识，使他们深知土地在企业发展中的重要地位，明晓使用国有土地应向国家缴纳土地所有权应得的那部分收益的道理。

对出租国有土地的个人，则重点做到了“两算帐，一讲清”。即：算国家对土地的投入和收益帐，算国有土地效益帐，讲清实行国有土地租赁的重大意义。地处繁华商业路段居民马某，将祖传三间旧房28.12平方米，出租给别人经商，月租金2500元，全年租金30000元。如果在一些偏远地段盖上三间质量好的房屋出租，月租金能否达到2500元？答案是否定的。是什么因素在起作用？很明显是承载房屋的土地。正是多少年来国家对城市的投资沉淀于城市土地之上，使之成为“黄金地段”，才有了今天超常的资产价值。我们在给群众宣传市政府3号令时，将身边的典型事例作深入剖析，使土地使用者明白是政府投资后才使市区内国有土地增值，给国家缴纳土地收益是合情合理的，更是国有土地使用者应尽的义务。相反如果不出租或不改变土地用途，而是自己居住，就不用缴纳土地租金。负责商业地段租赁管理的同志在开展国有土地租赁工作过程中，认真细致地给群众算土地收益帐。通过算帐，土地租赁者深感沾了土地的光，挣了土地的钱，给国家缴纳土地租金是应该的。由于注重了耐心说服教育，使得这一块的国有土地租赁工作进展顺利。

（三）增强土地管理工作人员的国有土地资产意识，充分调动其工作积极性。

由于安阳市国有土地租赁工作开展较早，地产市场非常活跃，城区国有土地管理工作量大，为了把国有土地资产管理到位，顺利地开展国有土地租赁工作，除了争取上级领导的支持外，还重点对土地管理工作人员进行了国有土地资产教育，教育工作人员要充分认识到实行国有土地租赁、全面开展国有土地有偿使用是落实基本国策、适应社会主义市场经济体制的需要，并且有利于权属管理，有利于社会安定团结，有利于抑制社会分配不公，有利于合理配置国有土地资源，提高土地利用率。也是变国土资源部门过去单一管理土地资源为资源与资产并重管理的需要。搞好国有土地租赁工作责无旁贷、义不容辞。我们还对工作人员进行了服务宗旨和无私奉献的教育，增强了管理好国有土地资产、规范国有土地租赁管理的信心和决心。

五、对国有土地租赁管理工作起推动作用的重要因素

（一）建立健全土地管理法律、法规，保障国有土地租赁工作有法可依，有章可循。

目前，国家有关国有土地租赁的法律、法规缺乏可操作性，且地方配套法规尚未出台，致使国有土地租赁工作开展起来很艰难。当涉及到国有土地租赁工作的案件需要人民法院支持或执行时，往往被认为法律依据不充分。因此，需要国家、省尽快出台操作性比较强的有关实行国有土地租赁的法律、法规，确保国有土地资产不再流失。

（二）建立各职能部门协作管理的机制，加大国有土地租赁监管执法力度。

在政府的统一领导下，建立各职能部门协作管理的机制，各职能部门互相学习相关部门的法律、法规，经常互通情况，形成联动机制，及时发现问题，及时处理。例如，将租赁用地全额缴纳租金作为新开办经营单位到工商行政管理部门领取营业执照或经营单位营业执照年检的前置条件、限制未按规定与政府签定土地租赁协议或欠缴租金的租赁用地单位参加土地交易等。

（三）建立较为科学的地价－－地租体系，使土地租金标准趋向合理。

土地租金标准是国有土地租赁工作的核心。标准过高，土地使用者难以承受；标准过低，不仅不利于土地的集约利用，还会造成国有土地资产的流失，达不到有偿使用的目的。因此，土地租金标准要遵循因地制宜、实事求是的原则，对现有存量土地，要实行“低租起步、大面积入轨、逐步到位“的方法，努力做到租金标准科学合理。

六、国有土地使用权出租有关法律问题

国有土地使用权出租属于土地二级市场交易行为，按照土地使用权初始取得方式分类，主要包括以下几种：以土地租赁方式取得的土地使用权出租（下称租赁土地使用权的出租）、以出让方式取得的土地使用权出租（下称出让土地使用权的出租）、以划拨方式取得的土地使用权的出租（下称划拨土地使用权的出租）。

《规范国有土地租赁若干意见》第六条对租赁土地使用权的出租作了相关规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”如前所述，该条款将以租赁方式取得的土地使用权的出租称为承租土地使用权转租，严格讲是不对的，因为本次出租是对以土地租赁方式初始取得土地使用权的第一次出租。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条则对出让土地使用权的出租作了有关规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”

上述法律政策对租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租，皆规定了以下同样的限制条件：必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。不过，租赁土地使用权的出租在满足支付土地租金和完成开发建设的条件之后，还必须经土地行政主管部门同意或合乎租赁合同约定（指在土地租赁合同中约定允许出租或禁止出租或出租须经出租人同意），而关于出让土地使用权的出租并无类似的明文规定。本人认为，上述租赁土地使用权出租须经土地行政主管部门之“同意”，应理解为对是否已经缴纳土地租金和完成开发建设条件的审查和监督，除此之外，土地行政主管部门不应以任何理由做出不同意出租的决定，否则将出现权利滥用等人为因素而阻碍租赁交易市场的发展。

从国家有关规定看，我国对国有土地使用权出租的限制条件与国有土地使用权转让的限制条件是一致的，即必须按出让合同或租赁合同完成开发投资。实际上，在土地使用权出租中，“承租人不是对出租人现有的租赁物加以占有和使用，而需要继续投资完成土地的开发、利用，而一般的财产租赁，承租人不必投资对租赁物加以改造”。在土地使用权出租中，并不发生土地使用权的权属转移，出租人作为土地使用权权属登记人，仍应负担交纳原相应土地税费的义务，而且承租人取得承租权后必须受原出让合同、租赁合同中对土地开发、用途等方面的限制，上述因素都将大大减少土地使用权出租的投机性。因此，本人认为，不宜将土地使用权的出租等同于土地使用权的转让而给予过多限制。

鼓励国有土地租赁和出租，放宽限制性条件，是土地市场发展的政策需要，是当前土地市场蓬勃健康发展的强劲推动力，也必然会给土地一、二级市场带来生机和活力。

参考文献

1、《土地租赁法律制度研究》2004年8月第一版（中国人民大学出版社）李延荣著

2、《土地租赁权性质研究》2004年5月第二版（中国人民大学出版社）蒋成华著

3、《中国土地权利法制建设》2002年6月第三版（中国政法大学出版社）王卫国、王广华著

4、《民法学》2000年1月第一版（中国政法大学出版社）江平主编

5、《民法》2000年9月第一版（北京大学出版社）魏振瀛主编