规避乡镇政权风险的几点对策

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乡镇是我国最基层的政权组织。随着经济社会的发展，乡镇政权陷入了沉重的体制和财政压力之中，面临着政治、经济以及信用风险。笔者认为，要规避乡镇政权风险，必须从改革乡镇行政管理体制入手，积极稳妥地调整乡镇建制，实施强村固乡（镇）、撤乡并镇、提升乡村干部素质、财政乡收县管、强化引领职能五大策略，最终实现乡镇政权与乡村社会的和谐发展。

一、乡镇政权面临的风险

农村新旧体制的冲突和矛盾的激发，导致乡镇政权陷入困境，面临多种风险，已经成为我国解决“三农”问题的关键所在。就笔者这几年对农村的调查情况看，乡镇政权面临的风险主要体现在以下三个方面。

（一）经济风险。当前乡镇政权普遍存在“收入难增、支出难控、资金难筹、负债难消”的现象，有的乡镇财政负债已严重制约了经济的正常发展和乡镇政权的正常运转，面临着严重的经济风险。乡镇经济风险一方面表现为乡镇债务风险。以湖南某县为例，剔除财政转移支付，该县乡镇财政年收入在5万元以下的可用财力空壳乡镇有18个，占乡镇总数的76％，2005年底该县乡镇负债达到1.3亿元，平均负债260万元。另一方面乡镇财政赤字风险是乡镇经济风险的又一表现形式。虽然乡镇财政坚持了账面预算平衡，但是乡镇财政累积赤字和新增赤字仍然存在，乡镇疲于应付各种指标任务的检查验收、项目升级达标以及完成高成本的税收任务，行政运作的高成本加剧了乡镇财政赤字风险。造成乡镇政权经济风险的原因，首先是因为乡镇经济基础薄弱，财源结构单一。随着农业税的取消，乡镇财政抵御风险的财力更加不足。其次是乡镇机构臃肿，行政管理支出增长幅度过大，乡镇财政越来越成为“吃饭财政”。再次是财政体制不合理、不完善，财权与事权相背离。

（二）信用风险。乡镇政权的债务问题日益严重，提供公共产品和公共服务的能力极为低下，带来了严重的信用危机。据抽样调查，湘南某乡2003年公民支持率为71.3％，2004年为63.4％，2005年为49.7％，呈下降趋势。乡镇政权的公信力持续下降，一方面表现为乡镇领导的承诺无人相信，各项基础实施等公用事业的建设无法有效组织实施。另一方面表现为农民因安全无法保障而对乡镇政权日益不满。在生产安全方面，乡镇政权对地质灾害、自然灾害、环境污染给农民生产带来的危害难以独立消除；在生活安全方面，乡镇政府对地方性疾病、流行病以及禽流感、非典等大规模流行性传染性疾病必须依赖上级部门才能有效控制；在人身安全方面，乡镇政权无权执法，面对农村宗派势力、黑恶势力等社会不稳定势力难以掌控，群众安全感的缺乏加剧了对乡镇政权的不信任。乡镇政权出现信用风险的主要原因，一是不受监督和控制的乡镇债务导致信用危机。地方政府长期欠债不还，严重地损害了政府的公信力。二是乡镇政府的短期行为加剧了乡镇政权的信用危机。为了应对财政赤字和维持运转，乡镇政府把凡是能卖的企业都卖了，能借的债都借了，能预收的款都收了。乡镇政府为维持运转所采取的各种办法基本上是以出卖政府信用为代价的，透支信用的直接后果是群众对政府合法性的置疑，造成了政府信用的缺失。三是提供公共产品和公共服务的能力低下导致信用危机。公共财政资源严重短缺的直接后果是由乡镇政权提供公共产品和公共服务的能力极为低下，直接影响了群众对乡镇政府的信任。

（三）政治风险。政治风险是乡镇政权面临的又一风险。当前乡村社会宗派势力日益抬头，出现了农村宗族势力公然对抗乡镇政府和村级组织,违背计划生育法、组织非法选举等情况。同时部分农村黑恶势力猖狂。因乡镇政府社会管理公权力的缺失，造成一些地方村民自治组织建设上的失控，使一些不法分子利用宗族、房头，甚至黑恶势力渗透到村民自治的组织中，把持着农村政治、经济资源，甚至影响到基层政权的健康肌体，危害社会稳定。随着乡村经济社会的进一步发展，诱发公共安全事故的因素逐渐增多，地下六合彩、非法开采矿产资源、山水资源纠纷、禽流感等引发的大规模群体性上访事件不断增多，给乡镇政权带来了巨大压力。乡镇政权政治风险形成的原因主要是由于政府职能单一，条块分割严重。上级政府的变味政策是造成乡镇政权政治风险另一重要原因。乡镇政府为了完成上级压下来的名目繁多的各项任务和维持自身运转，不得不向企业和农民摊派转嫁财政危机，加重了农民负担。加上乡镇干部在与民争利时出现了各种非法的失范行为，导致干群关系紧张，直接造成了群众与政府的对立。

二、规避乡镇政权风险的对策

乡镇政权受观念、体制、职能、权责等多因素制约，面临着经济、信用和政治风险。现阶段，规避乡镇政权风险必须从改革基层政权体制、转变乡镇政府职能入手，强化和巩固乡镇政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。

（一）强村固乡（镇）策略。乡镇政权是我国最基本、最基层的政权单位，乡镇政权在维护基层社会治安、维护农村社会稳定、推进基层民主政治、发展地方经济文化等方面的职能和作用不可替代，面对建设社会主义新农村的新形势、新任务，乡镇政权只能加强，不能削弱。村级组织是党和国家的政权基础，关系到党的方针政策在基层的落实，关系到农村的改革、发展与稳定，村级政权必须进一步加强和巩固。加强和巩固乡村两级政权，必须完善在基层党组织领导下的政府依法行政和村民依法自治相结合的基层管理体制，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，增强村级组织凝聚人心、服务群众、协调利益、化解矛盾、排忧解难的功能，巩固农村基层政权的基础。要实行乡镇还权给村，努力构建和形成“村为主”的工作格局和工作模式，正确引导与巩固村民自治制度，实现村民广泛自治。要进一步深化乡镇体制改革，着力建设服务型、法制型、诚信型的乡镇政权。

（二）撤乡并镇策略。乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，给农民造成了严重的负担，加剧了乡镇政权的经济风险。随着农业税的全部取消，计划生育工作难度逐渐减弱，基层政府职能除了必要的秩序控制和一些服务以外还在总体弱化，富余人员将会逐步增加，乡镇政府机构更为臃肿。我国在深化税费改革从根本上堵住增加农民负担源头的同时，还应通过撤乡并镇来减轻农民负担。“撤乡并镇”是为了“集中管理，转换政府职能，增强服务功能，优化机关效能”，改变过去小而散的乡镇建设。它有利于集中有限财力用于中心镇的建设和发展，有利于提高城镇公共基础设施的使用效率和降低运行成本，有利于减少乡镇行政机构及干部数量，从而可以减轻财政和农民负担等等。当前实行撤乡并镇应以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，同时综合考虑人口分布、地理概貌、城镇（集市）建设、交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经济的同类性或互补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源配置的有效性和共享性的要求。对规模较小、经济基础较薄弱的乡镇，应在条件成熟的情况下，按规定程序报批后予以撤并。要对撤并后的乡镇的进行合理划分，对乡镇机关内部机构进行合理的设置，使之与新农村建设和经济社会发展相适应。

（三）提升素质策略。做好新形势下乡镇工作的前提是要不断地提升乡村干部素质。要通过深入开展农村保持共产党员先进性教育活动和素质培训工程，着力增强广大农村党员、乡村干部的素质，切实提高服务能力。当前提高干部素质应着重突出两个方面，一要提高领导素质。要适应建设社会主义新农村的历史要求，着力提高政治素质、法律素质、知识素质和能力素质，不断提高领导能力，掌握领导艺术，尤其要掌握具有中国特色的对农民的领导艺术和方法。二是要提高服务素质。要加强政治理论学习，用政策来指导各项工作，提高政策服务水平；要加强法律法规的学习和培训，使乡镇干部自觉用法律为群众排忧解难，提高法律服务水平；要加强科技、市场经济知识和农、林、牧产业专业培训，使每个乡镇干部掌握1－2门农村实用技术，提高乡镇干部在市场经济条件下技术服务水平；要积极为群众寻找致富的门路，为产品提供准确的市场信息，扎实提高信息服务水平。

（四）财政乡收县管策略。由于多种原因,现行的乡镇财政管理方式,愈来愈不适应新形势的需要,迫切要求改革,使之与乡镇经济发展水平和职能相适应。为此，必须开展以乡财县管为核心内容的乡镇财政管理方式改革，适应乡镇政府职能转变的需要，巩固农村税费改革成果，逐步缓解乡镇财政困难。要通过建立反应迅速的微机管理系统和联网管理系统，杜绝非行政运转成本的支出，严格控制乡镇行政运转成本，规避乡镇政权经济风险。实施乡财县管改革，要坚持分类指导，坚持乡镇预算管理权不变，乡镇资金所有权和使用权不变，财务审批权不变的“三权”不变原则，实行预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管。同时要完善县乡财政体制，规范乡镇财政支出管理，清理乡镇财政供给人员,严格控制财政供给人数增长，核实清理乡镇各项债权债务，采取配套措施予以保障。

（五）强化引领职能策略。随着市场经济的日趋完善和农业税的取消，面对建设社会主义新农村的历史任务，改革基层政权体制、推进乡镇职能转变成为必然。现阶段转变乡镇职能必须把着力点定位在服务管理上，着力强化乡镇引领职能，从以前管得过多、过宽、过细、过杂的经济干预中脱离出来，转向教育引导企业和农户去发展产业、增加收入上来。归结起来，乡镇政府职能要突出四个“引领”，即引领新农村建设模式，引领农村市场建设，引领农村产业调整，引领技术创新。要强化乡镇政权引领职能必须实现“三个转变”。一要变“官本位”意识为“民本位”意识。要求基层政府和干部与农民“打交道”时，必须维护而不是损害他们的经济利益，必须尊重农民经营自主权，摆正服务与被服务的位置，按照自愿平等的原则，以服务、示范、引导、教育、商量的方法办事。二要变微观管理为宏观管理。乡镇干部要从过去一年四季忙于催耕催种催收的微观管理彻底转为宏观调控，把主要精力用于引导规划镇村两级经济和社会事业的发展方向，对重大问题的把握和决策。通过实行市场化和社会化运行方式进行管理和引导，真正达到减少事务、减少开支。三是要变命令指导为示范引导。要改变过去采取传达式、电话式、会议式、命令式、文件式、包揽式等行政指令的工作方法，善于运用经济的、法律的、说明教育、示范引导的手段和方式来开展工作。要通过制度宏观发展规划和帮助村组、企业制定发展计划来指导和引导农户、企业发展，带领农民进入市场，带动群众自觉主动地调整产业结构。