谁赢得了村级选举和为什么会赢得这个选举

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[摘要]这是一个全新的研究村民自治的视角。作者通过对中国农村的大量实地调查，分析了近几年来出现在村委会岗位上的大量“双强村干部”。在肯定这种做法对中国农村村民自治的积极意义后，作者指出了产生这种趋势是与村级财政状况的恶化联系在一起的。同时，新富人的财富也在村级治理中扮演着越来越重要的角色。这样做一方面增加了村民的福利，但是另一方面也产生了金钱控制一切的腐败的温床。

[关键词]村级竞争性选举新富人村干部农村的腐败和反腐败

自从1987年底《村民委员会组织法(草案)》颁布实施20年来，中国农村的选举制度已经发生了极其深刻的变化。作为村民自治运动的一部分，村级选举是社会主义民主制度的一种形式。但对这种民主选举的涵义和如何实现这一民主目标，无论在中国，我可能要说甚至在美国，都还不太明确。而且，对于村级选举的许多分析，尤其是西方的分析，侧重于选举是否遵循了方方面面的法律与法规，以及其他一些可测量的因素，比如选举的投票率。

实际上，村级选举已经更多地遵循根据民主选举多种原则制定出来的各种条例和规定。而且许多选举制度的执行，特别是那些以前不被人们重视的方面，比如公布选民名单、候选人以及选举的时间、地点的公示、甚至候选人的演讲等，似乎越来越受到关注。在一些更有意义的领域，比如根据差额原则直接提名候选人、秘密划票的实践等，也越来越多，尽管这些实践仍旧受到某种程度的控制，还不普遍。

更重要的是，根据我从河南省得到的信息，相对于官方的竞争性选举，现实中的村级竞争性选举比率更高。这样的竞争性选举很可能是乡镇党委和政府宽容或者支持的结果，并更有可能发生在村党支部书记能力较弱的村。因此，即使是在一个乡镇里，村级选举的竞争程度也有明显的不同。

尽管如此，根据我的观察，一个更重要的潜在问题是：村级领导，包括在竞争性和非竞争性的选举中被选为村级领导的党员，以及越来越多当选为村级领导并且后来被吸收入党的非党员，都需要依赖在新的社会主义市场经济条件下有权力和责任领导村民发展经济并且有新的致富观念的先富起来的人。但是，自由市场经济发展的进程会经常性地导致各种形式的不平等和缺乏社会公平，正因为如此，总书记最近要求制定政策，着手解决这些问题。

一、支持这种发展的结构与政策

一定的结构性因素，比如新的税收政策、对村级组织转移支付的减少、农村的相对贫困有助于说明新富人阶层的兴起和他们对村委会的渗透。其他的变化，如为减轻农民供养大量村干部的负担而减少村委会成员数量，也已经影响到村级选举的人员结构，因为新富人不需要农民的供养。

由于取消了农业税，许多乡镇政府和村委会已不能充分履行其职责，并减少了许多服务。我所访问的河南省的几个村庄，村干部的工资已经拖欠了几个月甚至一年的时间。这经常意味着，只有那些有独立收入的富人能够出任村干部。村庄里富有的人经常用无偿提供服务来吸引选票。在我访问的河南省的一个村庄，一名村主任仅仅因为作为村干部不能及时领到工资而自动离职，去临近的大城市当了一名货车司机。在河南的另一个村庄，村支书和一名村委会委员通过借款付给村会计一年多时间的工资，这位村会计也是很长时间没有拿到自己的工资了。这样的情况使得村会计不可能去监督借款给他的其他村干部的决策。同样，在温州的地方法规中规定，候选人如果导致了村集体经济的重大损失，他/她必须自己来弥补村民的相关损失，这项规定使得没有经济实力的人不敢竞争村委会的职位。

赵树凯和戴慕珍(JeanC.Oi)也认为，许多乡镇政府及时支付村干部的工资有困难。这也不奇怪，自20世纪80年代以来，全国范围的干部人数增加了近3倍。为了满足干部们的需求，乡镇政府经常变为只关注自己生存的掠夺性机构，而不是为农民提供服务。这些掠夺性行为的牺牲品就是那些不得不借款交税的村庄。这增加了村庄的债务，迫使村庄卖掉其公共财产来支付干部的工资，从而进一步刺激了农村的私有化。同时，许多村庄在发展自己的集体企业方面失败了，从而只能将这些企业私有化和努力(经常由乡镇一级来组织)吸收外来投资。毛丹、任强、余茹英从不同的角度指出，由于国家不再对行政村的公共利益承担责任，所以村庄里的私人利益和私人利益集团变得更加重要，至少，在村民们的眼里以及在经济和政治的进程中，它们的重要性增加了。

因此，地方政府实质上的破产是与企业家精英的财富和威望在各个方面的日益提高从而产生并且强化了新富人逐渐主导村委会的趋势相联系的。

村庄破产的另一个后果是，村民们不得不日益依赖于富裕的村委会成员的捐赠和富裕的候选人的捐赠承诺，在我访问的河南的几个村庄中情况是这个样子。由于村民们的权力大小取决于财富的多少，这就削弱了公共决策的程序，使得在决定对哪些项目进行资助方面，村庄里的富裕者有比其他普通村民大得多的权力。这也为富裕的候选人涉及“不正之风”和贿选拉票提供了基础。其次，作为减轻农民负担和改善农村基础设施条件的一系列政策的一部分，中国从2004年开始实行“村村通”的道路建设工程。在这一政策下，中央政府和省政府为村级道路建设和维修提供资金，这也是村委会的主要职能之一。在河南省，每公里村级公路的补助大约是人民币15万元。

但是，得到这笔补助款需要通过一定的申请程序，得到批准才能立项，而且不能保证可以覆盖村级道路建设的全部成本。如果一个村通过申请得到批准可以获得资助，为了最大程度地防止腐败，村里只能在公路修好了并且通过了检查验收之后，才能得到这笔钱。这意味着只有富裕的村庄可以承担这笔必须预先垫付的资金，一般的村庄可能不得不依赖村委会成员个人来承担，这大概更有利于富有的候选人。虽然有潜在的缺点和不足，但它强化了上述选举富裕人士的结构性激励，有意识地提倡村委会中的“双强”干部，激励和强化了新富起来的人成为村领导。早在2001年，党和政府就不断努力吸收企业家入党和进入村委会。虽然在广东有大量的村委会中的能人干部腐败和任意专断的例子，但广东省一直在提倡村委会中的能人领导，许多对能人领导的分析大体上都是不加批判的。近来，允许资本家入党的政策，鼓励“双强”候选人竞选村委会主任的政策，也就是选举有能力同时做好党务和商务的能人，公开强化了新富人在村委会中的代表性作用。总的来说，在许多省这一政策号召领导和村民提名有能力领导农治理与善治谁赢得了村级选举和为什么会赢得这个选举民致富的候选人，并且要求根据有多少名“双强”干部当选来评估选举的结果。所以，当选的“双强”干部的比例很快增加了。

许多国内外的学者对这样的政策所依据的几个设想大体上都持有相同的看法。首先，他们认为新富人有适应社会主义市场经济的新思想和新技术。他们参与农村(或许是更高层次的)选举，成为这些单位的领导是经济发展的合适和必然的结果。而且，这样的发展会弱化“党-国”集权体制，对民主发展做出贡献。并且专家们还认为，新富人的动机是为了给家乡人民提供无差别的一定数量的公共产品而工作，不是为了积累个人的财富和权力，其中暗含着他们是作为个人而不是联合起来的阶级来行动的。河南省村委会中的新富人强烈地呈现出这种特点，并且似乎为许多村民所接受。中国农村具有村庄规模较小和家庭几代同堂的特点，这些特点使得村庄里的新富人关心和帮助家乡(或者是族人)并留下好名声的说法，确实具有一定程度的可信性。但与此同时，村里的新富人这样做也存在另外一种很明显的意图，可能这一意图与他们的动机和行为并不矛盾。这就是，许多新富人对通过获选进入村委会来建立自己的社会资本感兴趣。例如，河南的一位村主任的候选人明确表示，竞选村主任将有利于他从城里为他的企业获得贷款，有利于增强他的信用。其他一些候选人希望增强与乡镇、市政府以及党的官员的联系和信誉，因为这样可以增加商业和从政的机会。在中国的一些富裕地区，赢得村级选举就意味着能够控制巨额的集体财产，使得贿选成本低，收益高(下面将讨论)。与此同时，许多新的政府官员通过将他们的亲友安插在乡镇、县、市党和政府机构中的不同岗位，来建立他们与这些党和政府部门的经济和政治联系。这样相互锁定的关系不仅增加了不平等，而且还导致了村、乡镇和县的领导人之间的裙带关系和腐败，促使他们形成了共同的利益。

总之，广泛的民主实践既是有意识的政治选择，也是随着社会主义市场体系的建立经济政策选择的无意识结果。不论这种民主实践的范围有多大或是选举的竞争性有多高，村级选举中村委会中新富人的数量增加的趋势加强了。

二、腐败在这一发展趋势中所扮演的角色

贿选迅速上升。虽然腐败的危险众所周知，但是中国关于腐败的法律定义是从限制公务员的权力的角度制定的，而且这个定义处在变动之中，在相当大程度上仍旧是一个政治争论的主题。没有明确的定义，反腐败措施执行起来是困难的，至少对一些特定形式的腐败是如此。比如说，农村执行计划生育政策时的腐败，尽管现在通过缴纳社会抚养费(新富人有能力支付超生的社会抚养费)不会直接对财富和权力之间的关系产生影响，但是其他形式的腐败，比如运用权力和金钱进行贿选和压制对贿选的揭露以及对这种腐败的有限惩罚，则会直接地影响这个非常重要的关系。

在中国，贿选是相对较新但迅速蔓延的现象。近期贿选现象上升有许多原因。首先，贿选意味着它在两个方面是有效的：一是它可以控制村庄日益增长的资源；二是它能够获得社会资本，从而以合法的形式进入更高一层官方机构。其次，日益增长的新富人群体已经拥有了合法或不合法的足够资源来进行对其职业生涯十分重要的贿选。很明显的是，这些有潜力去领导他们的村庄致富的新富人，正是农村基层党组织认可的有资格作为村干部的“双强”候选人。

反腐败措施失效。尽管在国家级层面和理论界对于村级选举中贿选是积极还是消极的现象没有一致的意见，但是2004年，民政部还是试图控制贿选的蔓延，规定所有通过候选人或者候选人的人支付的涉及选举行为的金钱、商品或其他形式的财物都是贿赂，宣布通过贿选手段当选无效。然而，对于什么是拉票、贿选或者买选票并没有明确的界定。而且，中国的选举法和许多省的实施条例在涉及选举违法的内容方面并不包括村级选举(由于这是村民自治的一部分)，所以造成了村级选举的贿选现象难以控制。最后，中国并没有一套明确的制止贿选的措施。

事实上，很可能存在导致贿选的确实是非故意的结构性诱因。至于农村层面其他方面的腐败，情况是相似的。作为广泛的村民自治运动的一部分，村级选举的一个基本前提是：用民主监督(特别是村务公开)来减少腐败，增强党执政的合法性，同时为村民提供村级管理和财务方面的信息。这一措施将使村民们更好地选出诚实的干部，摒弃或罢免那些腐败的干部。

村干部职责缺乏明确性，对腐败的惩罚也缺乏明确性，这削弱了反腐败的进程。例如，《村民委员会组织法》中许多条款的陈述都是“应该”，而不是“必须”，对破坏选举法的人进行惩罚的权力有限，并且不明确。也没有明确设立特别的组织或部门从事调查或起诉这样的案子。mv而那些(反腐败)部门通常处在许多应该受到调查的官员之下。调查还时常和地方党政的保护伞相冲突。最后，正如戴慕珍和罗思高(ScottRozelle)所指出的，在许多经济发达的乡村，真正的权力掌握在成功的企业手中，而不是在村委会，这些企业是不受《村民委员会组织法》约束的。而且，还存在许多妨碍村务有效公开的障碍，其中大多数是有利于潜在的腐败村干部的。首先，很多行政村即使有能力保存各种数据资料，也没有财力去公布那些需要公开的大量数据。其次，那些防止腐败甚至是调查腐败案件的必要细节，经常是远没有被要求予以公布，甚至那些有能力查清楚的细节也是如此。第三，在存在腐败的地方，村民们都希望知道卷入腐败的人的相关信息，但是，很可能腐败的人也正是那些可能使腐败者的违法行为曝光的村民理财小组的组织者。

如果腐败或者经济问题已经发生，或者察觉到已经发生，村民们处理这种问题的手段也很有限。缺少职责明确的独立机构来查处(上面提到的)地方的腐败是一个重要因素。至于普遍的原因，启动罢免程序相当困难，因此也很少发生。并且，许多乡镇和农村干部不愿意承认腐败，因为这会使他们自己的名声上有污点，正如我在河南省的一个村庄调查时所看到的那样，他们不愿意撤换有腐败行为的干部，因为如果这样做，就意味着在其他方面他们会由此丧失在外面生意上的联系。

我相信，这样做的结果会让一般的村民得出结论：他们很少有机会通过选举的途径罢免腐败的干部，因而降低了在村一级抑制腐败的努力，也让它成为新富人形成和加强自己权力的温床。

三、结论

总之，大量的证据显示，有意识和无意识的有利于新富人担任村级领导的因素可以给许多村庄带来实质性的利益。但同时，由于村民大会很少召开，除了关注制度中可能发生的问题，村民们对于地方治理的机制既缺乏了解，也缺乏兴趣。这些因素的结合，导致了许多村民的公民权利被剥夺，也潜在地削弱了农村中的社会公正和社会稳定。

对党员身份要求的少许变化、全国范围内的村级选举以及村干部人员结构的改变，并没有对党领导村委会构成挑战。但是，即使不是村委会的领导，企业家参与村民自治和吸收他们入党，都具有很重要的意义。因为它反映了新的更多以经济取向为基础的精英和旧的更多以政治取向为基础的精英之间的竞争与合作的结合，还因为它揭示了随着新富人试图通过党和政府的组织来建立社会关系网时，什么样的阶级或阶层将控制这些和更高层的组织。但在对这些问题下结论之前，还有必要考虑经常出现在我们讨论的村民自治模式之外的许多因素，即：除了民营化过程是在大体上接受了新自由主义视角的“党-国”机构的指导下进行，而不是一个自发的过程，强调在将中国整合到全球经济之中时对农村产生的政治的、经济的、社会的重要影响之外，还要注意不断增加的经济上的两极分化，以及缺少全国性的、特别是横向非党派组织等缺陷。

特别是最后这个因素指出了一个重要的矛盾，即乡村自主授权/村民自治这个概念和全球化影响下的市场化趋势之间的矛盾，因为全球化已导致农村中最有活力人口的大幅度减少，其后果尚属未知。同时，旧的更多以政治取向为基础的精英和新的更多以经济取向为基础的精英，正在不断地增强世界范围内经济和文化上的联系，成长为经济和政治相结合的精英，并同时在经济上和政治上进行复杂的相互间的支配或拉拢的博弈。

这反过来意味着这些团体之间正在进行的斗争和矛盾的局面在其他方面正在影响村民自治，并且潜在地导致精英们以牺牲普通村民为代价的进一步整合。换句话说，要充分理解农村政治结构难以置信的重要变化的原因和这些变化的潜在后果，有必要超出农村之外，不仅仅是在全国范围内，而且是在国际政治和经济领域里来探究他们之间的联系。这一点还有待于深入研究。