“并联审批”与规划信息资源的整合——以长沙市规划局为例

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摘要：这篇文章以长沙市规划局为例，站在信息资源管理的高度，就“并联审批”和规划信息资源整合的关系进行了详细的阐述，并提出一系列建议。

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引言：

过去，一个规划建设项目要得到批准实施，建设单位不但要向规划部门提交资料，还要取得消防、文化、园林、卫生、国土等职能部门的审核同意。有时一个项目要跑10多个部门，要得到完全批准实施，往往需要几个月甚至一年多时间。实行“并联审批”后，所有规划建设项目由市规划局设在市政务中心的规划报建审批窗口受理，由市规划局将并联审批项目抄告相关审批部门。一般建设项目在接到抄告通知后相关审批部门7个工作日内完成项目审核；需进行方案评审的重大建设项目，必须在20个工作日内完成项目审核。

一、“并联审批”提出背景

1、我市规划行业信息化取得了长足的进步。

信息技术的发展，特别是网络技术的发展，正在改变着人们几千年来形成的信息传递方式、人际间的沟通方式和社会管理的组织方式,传统的政府管理不得不创新以适应新的社会需求。改革开放以来，我国的城市化进程加速发展。我市城市规划局适应时代要求率先进行了信息化革命：

1999年我市规划局开始使用“规管2000”办公，初步建立局域网，实现网内无纸化办公。

2001年7月28日，成立长沙市规划信息服务中心。

2002年3月1日，实现“一个窗口对外”目标，报建项目的放线、验线、道路坐标、管线资料、地形图工作归口由长沙市规划信息服务中心统一提供。

2003年5月19日，省建设厅委托长沙市规划信息服务中心建立“湖南省城乡规划信息港”。

从这些可以看到，我市城市规划行业使用信息技术提高了城市规划水平，使城市面貌焕然一新，改善了投资环境，充分发挥了城市有形资产与无形资产的潜力。

2、规划行业信息化的进程中也存在许多急待解决的问题。

这些问题在行业内部具体表现在文字、图片、图表等不同数据结构的相互分割；数据库中存在大量数据冗余以及数据错误或没有及时更新；缺少统一存储和管理的有效手段。在规划单位内部，规划信息流通不畅，中间需要经过各种“转换”环节。

在行业间更是如此，消防、交通、卫生、环保等不同部门各自为政，各行其是，缺少统一的管理体制。信息应用系统相互间存在信息壁垒，形成了一个个信息孤岛，严重影响信息资源的交换和共享。

这些内部和外部的原因，造成了规划审批手续繁琐，时间长的问题。长沙市规划局局长罗利克对于这一点感触极深：“规划许可表从规划局发出后，建设单位到相关部门逐家拜码头、逐个盖章子，最快的要两个月、最慢的半年还回不来。”这种情况严重损害了建设单位的利益，不利于城市经济建设。

有鉴于此,长沙市政务公开中心为了进一步规范审批行为，简化审批环节，减少审批时间，提高效率，打破部门间封闭，进一步清理行政审批项目，对多头管理、而又互相扯皮、贻误审批时间的，进行坚决清理，对同一项目涉及几个部门参与审批的，提出了由政务中心和主要审批部门牵头组织“并联审批”。

二、信息资源的整合在“并联审批”中的地位

1．“并联审批”以信息化技术手段为依托，信息资源整合是当今信息化建设的关键。

在规划行业和审批相关部门的信息化建设取得一定成绩的前提下，“并联审批”的实施必然依靠信息化手段。我国已经总结出符合中国国情的国家信息化体系六个要素中，信息资源的开发利用是国家和部门信息化建设取得实效的关键。为此，要加强信息化建设，我们就要本着有利于信息资源的开发利用的目的，建立资源共享机制，做好数据库系统整合和应用系统整合。将不同时期、用不同内容或技术建立的系统相互整合联结，以形成一个整体。

2．行业间信息孤岛是造成审批困难的根本原因

建设单位要拿着资料向相关行政部门逐家“拜码头”去盖几十个公章，归根结底是因为

各个部门各自为政、数据库相对独立，整个行政管理的应用底层没有一个可以很好扩展的基于网络的共享数据库。实施“并联审批”就要解决行业间的信息孤岛，要解决信息孤岛的问题，我们就要进行资源整合。

3．“并联审批”必需依靠信息资源整合

按照“一家受理，抄告相关，并联审查，限时完成”的并联审批程序，事实上就是建立一个信息资源基础平台，在此平台和相关部门协同办公，及时迅速的完成审批。失去这一数据平台的支持，“并联审批”无从实施。

综上所述，进行信息资源整合是大势所趋，也是解决审批种种问题的根本办法。推行“并联审批”，离不开信息资源整合，即建立“并联审批”数据平台。

三、对建立“并联审批”数据平台的建议

1．建立信息资源规划方案

信息资源规划（InformationResourcePlanning,简称IRP），是指对企事业单位或政府部门信息的采集、处理、传输和使用的全面规划。它是指根据需求分析建立集成化信息系统的功能模型、数据模型和系统体系结构模型，然后再实施通信计算机网络工程、数据库工程和应用软件工程的一个系统化的企业信息化解决方案，以使部门高质量、高效率地建立高水平的现代信息网络，实现信息化建设的跨越式发展。信息资源规划能从根本上解决“信息孤岛”问题。

但是以前的信息资源规划都是不完整的：90年代初中期，大部分部门和单位把信息资源规划搞成了局域网配置与设备选型规划；90年代后期至今，单位网配置方案的论证，成为信息资源规划的主要内容，也有部分行业围绕单项业务开发、引进孤立的应用程序。这样的信息资源规划导致了“信息孤岛”的必然产生。因而，做好“并联审批”数据平台总体规划是建立数据平台的首要步骤。

值得提出的是进行“并联审批”数据平台总体规划的要抓住三个重点：

●注意逐步升级行业内部的应用系统，同时其建设重心也将转向优化核心业务系统，应用的升级和系统的优化必将对应用软件提出新的需求。

●总体规划应由计算机技术人员和业务人员业务人员、特别是中高层管理人员参加，只有他们才对业务流和数据流的问题有发言权，由他们提出的系统功能和信息服务的要求，才具有系统开发的推动力。

●此外，还有一个重要问题——将总体数据规划列为总体规划的主体。

2．规划信息资源的内部整合标准化

一个扩展性好的基于网络的“并联审批”数据平台，必需是一个建立在信息资源管理基础标准之上的数据平台。这样我们必需对规划信息数据进行整理，并建立优质的数据结构，提供友好快捷的外部接口。

信息资源标准化过程中，应考虑一下三点：

●注意事先进行全面的调查，以弄清楚现有数据库的现状，用户的看法及行业的发展前景；

●向外看，了解其它行业的信息资源标准化情况，尽量优化外部接口。

●信息资源标准化工程不能成为“花钱工程”，信息整合并非意味着一味更新硬件设备、购买新软件、改版网络，如果没有正确信息资源规划，或不按照规划执行，“信息孤岛”会依旧存在。

行业间“信息孤岛”的产生带有一定的必然性，但是不能总停留在初级阶段而不去解决“信息孤岛”问题，还让新的“信息孤岛”继续出现。

3．规划信息资源的共享

之所以信息资源开发利用薄弱，形成众多信息孤岛，一方面由于信息化技术发展的阶段性，加上人们追求“实用快上”的目标，很难统一考虑数据标准或信息共享问题，导致“信息孤岛”的不断产生。另一方面的原因是，存在认识误区和观念陈旧：“重硬轻软，重网络轻数据”，小农经济的部门封闭、信息私有的狭隘观念，使一些人不重视数据资源的开发和共享。还有一点需要了解的，当企业和部门的系统及应用越来越复杂，并深感孤岛的阻碍之际，再重新改造现存的数据环境，进行信息资源的规划和挖掘，常常缺乏良好而有效的实践方法和工具。

所以，我们必需认识到资源共享的重要性，为建立资源共享平台添砖加瓦，必需采取有力措施解决政府信息公开和跨部门信息资源共享问题。行业内各职能区域间信息流通最快捷的机制是存取共享数据库；行业与外部信息流通最快捷的机制，如果有高性能通信网的支持，也是共享数据库完成数据存取。由此可以看出，要真正实现行业内外信息的流动、共享和应用，需要面对的最基本、最重要的问题——通过总体数据规划建立起结构稳定、信息丰富、更新及时的共享数据平台。

综上所述，在传统的政府体制下,政府信息资源的开放共享与部门所有之间矛盾十分突出。信息资源共享背后隐藏的是利益驱动。在信息资源的整合过程中,不可避免地会触动现有的权力结构和既定的利益格局。现实的社会需求是通过资源整合和共享冲破部门条块分割的结构并打破这种利益格局。

四、结束语

信息孤岛的危害不只在于应用和系统之间无法实现信息资源共享、无法真正做到信息资源的充分利用，而且必然导致建立在数据信息基础之上的信息化大厦也难以稳固。建设单位进行审批的重重困难只体现了其危害的冰山一角，如果信息化技术不能真正为人民服务，那么“电子政务”就不能实现，“科技兴国”将成为空谈。

“并联审批”的提出是政府在管理方式方面进行旨在提高效能的改革，是真正为人民服务的好事，因此更应该抓住“信息技术”这把利剑，顺应信息资源整合的潮流。

信息资源整合的最终结果是提供一个信息交流、内部协作、强化规范管理、提升原有资源价值的平台，形成一个为人民群众和社会各界提供高质量、高效率的信息服务、办事服务的形象窗口。（公务员之家整理）