对农村“黑车非驾”问题的思考

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拖拉机是农村群众的主要生产、交通工具之一，它的产生和发展渐渐取代了刀耕火种的生产方式和人背马驮的交通方式。拖拉机确实给村民们的生产和生活带来了极大的便利。但由于农村居住分散，农机监理鞭长莫及，失管失控面较大，以致有的村民安全意识不强，使拖拉机无牌无证、酒后驾驶、违章载人等严重违章现象较为突出，且屡屡酿成人员伤亡的悲剧。从造成拖拉机事故的原因分析和调查结果来看，无牌无证（黑车非驾）是造成拖拉机事故的主要原因之一。

一、我州农机安全的现状及存在问题

2002年未，西双版纳州拥有各类拖拉机42057台，其中：大中型拖拉机815台；小型拖拉机41242台；农用运输车515台。拥有量在全省名列前矛。参加年度检审的拖拉机11963台，没有办理牌证手续和未参加年度检审的拖拉机30094台（俗称黑车），占拖拉机总数的71.6%；有驾驶人员42160人，参加年度审验的驾驶员12153人，没有办理驾驶证和未参加年度审验的驾驶员30010人（俗称非驾），占驾驶员总数的71.2%。数万“非驾”人员操作着数万台“黑车”，这类车辆安全性能、驾驶员技术水平得不到保证；为躲避监管，他们经常在夜晚等能见度低但检查较少的时间行车，专走路况差但较偏僻的田间小道，如同“盲人骑瞎马，夜半临深池”，农机安全生产形势非常严峻。据统计，2002年发生农机事故13起，其中重大事故6起，死亡7人，重伤8人，直接经济损失14．7万元。在13起农机事故中，由于“黑车非驾”原因引发的4起，占事故总数的30.7%。农业机械是农民增收致富的重要手段，农机销售、修配、服务作业三大市场的发展可扩大就业助民增收。全州农机从业人员49776人，农机经营服务总收入达13062万元，实现纯收入6672万元，相当于全州59．5万农业人口人均增收112元。农机服务领域的拓宽，服务范围的扩大，将有越来越多的农民通过经营各类农业机械走上致富道路。农机化实用新机具、新技术推广是增加农民收入的新亮点。但是数万“非驾”人员操作着数万台“黑车”，“黑车非驾”问题已严重影响着农民奔小康的进程，严重威胁着广大人民群众的生命财产安全，影响农村社会稳定，成为农村安全生产最大的隐患。

“黑车非驾”问题由来已久。随着农村改革的不断深入，农业机械的发展模式也随之变化，拖拉机开始进入千家万户，并得到迅速的发展。为适应这种变化，农机监理部门对各类机车的检审也由过去的统一时间、统一地点进行集中办理，变为灵活多样的下乡镇、进村入户，随时随地办理各种手续。虽然取得一定成绩，但效果并不理想，“黑车非驾”依然呈逐年上升趋势。1996年，对无牌无证较严重的乡镇有重点地进行治理整顿共消除无证驾驶人员2976人，消除无牌拖拉机1300多台。1997年全州拥有拖拉机33615台，换发“九二”式新牌照仅为15954台，无牌拖拉机17661台，占拖拉机总数的52.5%。2000年拖拉机拥有量39779台，参加年度检审15936台，无牌拖拉机（含未参加检审的拖拉机）23843台，占拖拉机总数的60%。2002年拖拉机拥有量42057台，参加检审的11963台，无牌拖拉机（含未参加检审）30094台，占拖拉机总数的71.6%。针对“黑车非驾”逐年增加的实际，每年都要组织大量的人力、物力加大执法检查力度，改进工作方法，方便群众办事。2002年农机监理部门抽调有关人员组成近百人的检查队伍，长期不间断地开展路检路查，在检查中，加大安全法规宣传力度，对违章行为坚决取缔，对手续不全的现场给予办理，共出动检查人员1200人次，出动宣传车30余次，到村寨、田间地头宣传20余次，受教育群众3700人次。查验拖拉机2139台，查处违章车辆333台；进村入户补发牌照135台，补审驾驶员56人；拖拉机检审11963台。工作中采取分阶段、定任务、定指标、定奖惩的措施；方法上做到上路检查与上门服务相结合，说服教育与罚款惩处相结合；同时改进工作作风，改变工作态度。然而年度检审率依然不高，“黑车非驾”依然是日趋严重。

二、形成“黑车非驾”问题的原因

（一）部分机手和农民法制观念不强，安全意识淡薄。在和机手、农民的交谈中了解到，对1988年国务院颁布的《中华人民共和国道路交通管理条例》、1998年云南省人大颁布施行的《云南省农业机械管理条例》和1999年颁布施行的《云南省农业机械监理条例》以及国家农业部、省农业厅颁布的有关农机安全生产的规章和规范性文件等知之甚少。有的驾驶员错误地认为，自己买的拖拉机自己用，“拉拉肥料，运运土，收收谷子，送送粮”，无异于养了一头大家畜，还落什么户，挂什么牌，更无必要搞什么年度检审，根本不懂得作为一种机动车辆要纳入国家统一强制管理的范畴，以保证人民生命财产安全的道理。有些农民还错误地认为，机关干部既然可以坐小汽车，我们赶街、下地劳动，或者婚丧嫁娶办事乘坐拖拉机有何不可，岂不知农业机械是专为搞农田作业和农业运输设计的，其安全性能是不能与专门从事载客运输的机械相比拟的。

（二）执法不严、违法不纠的现象严重。近些年来，省人大、省政府以及国家农业部、省农业厅先后制定了一系列农机安全管理方面的法规、规章和规范性文件。但从调查的情况看，依法管理没有真正落到实处。其中有宣传不到位的情况，每出台一部法规、规章，从上到下没有大张旗鼓地宣传，声势不够大，没有达到家喻户晓，人人皆知的目的；也有执法不严的情况，以勐海县勐混乡为例，该乡有拖拉机2656台，已办理牌证手续的1378台，未办理牌证手续的1278台，参加年度检审的500台，占拖拉机总数的18.8%，无证驾车1120人。同在该乡的手扶拖拉机，参加年度检审的，要接受车辆检验办理相关手续，还要上缴有关部门的各项费用，分别是养路费210元、运输管理费34元、保险费80元、检审费28元、农机服务费30元、车船使用税20元，合计402元；不参加检审的拖拉机，逃避了检验和以上相关费用。而农机监理工作受人员、经费、车辆等限制，执法力度跟不止，不能及时查处不参加检审等违章行为，这样参加检审的机手有“吃亏的感觉”。对违章现象处罚力度不够，在一定程度上助长了“黑车非驾”的形成。个别农机安全执法人员不是秉公办事，甚至徇私枉法，对待熟人违规违章往往睁只眼闭只眼，网开一面，而对待其他人则加重处罚或者乱处罚，既损害了法律的尊严，又伤害了管理对象的感情。

（三）管理体制不顺，职能交叉，部门扯皮。1986年国务院确立的农机安全由农机监理部门为主体负责，上道路时接受公安、交通部门安全管理的分工原则，是搞好我国农机安全工作的基本体制和指导方针。1998年国务院在政府机构改革中，明确赋予农业部"组织实施拖拉机、联合收割机、农用运输车等农业机械的安全监理、产品质量检验、鉴定和认证管理。"这是符合精简、效率、统一的机构改革原则的，也是符合我国国情的。这个精神在我州没有很好的落实。近几年来，公安交警在部门利益的驱动下，提出不许农机学校培训拖拉机驾驶员，停止农机监理对拖拉机驾驶员进行考试和年度审验工作。形成驾驶员的培训、考试、审验由公安交警管，拖拉机的落户、检验由农业部门管，出现“人机分离”局面。这不仅违背了国务院的有关精神，还给我州农村的拖拉机及驾驶员带来极大的不便。造成很多驾驶员不能按时参加年度检审，无证驾车人员逐年增多。

（四）没有对拖拉机实行分类管理，这是最主要的原因。我州的拖拉机按用途大致可分为三种类别：专门从事营运的拖拉机；既从事营运又从事农田作业的拖拉机；专门从事农田作业的拖拉机。前两类拖拉机上路行驶从事营业性运输的时间较多，办理公安九二式牌照无可非议，这部分农民也愿意接受。在42057台拖拉机中，参加检审的有11963台，主要就是这两类拖拉机。第三类是专门从事农田作业的拖拉机，主要是代替人力、畜力在田间耕作，同时它也兼有运输功能，主要是从家庭到田间、从田间到市场的农业生产资料和农产品的运输。农业生产有季节性，在农闲时节拖拉机往往被闲置，如果一概强调挂公安上路行驶的牌照，上交有关部门的各项费用又是一样，无疑是加重了农民负担，农民就不能享受党和国家对专门从事农田作业拖拉机的各项优惠政策，农民当然不愿意，农民是最讲实际的。所以就造成了不落户、不参加年度检审的拖拉机逐年增多，这类拖拉机目前成为“黑车”的主体，占“黑车”的80%以上。

三、解决“黑车非驾”问题的主要措施

安全生产是压倒一切的大事，没有安全就没有经济的发展；没有安全，也就谈不上社会的稳定。加强安全管理是“依法治国”、“依法治州”的重要内容。作为社会公共安全重要组成部份的农机安全监理工作，要以“三个代表”重要思想为指导，以维护最广大人民利益为出发点，加大宣传力度和依法管理力度，加快理顺管理体制，探索对拖拉机实行分类管理的途径，下大力解决农村“黑车非驾”问题，以适应市场经济发展的需要，为我州农村经济建设和广大人民群众的生产生活创造一个良好的安全环境。

（一）加强宣传教育，提高农民素质。做好农机法规的宣传工作，提高广大农民的法制意识，是做好农机监理工作的前提和基础。在宣传教育中，可采取形式多样的宣传方式。一是加强领导，健全机构。要在农机监理单位内部设立宣传科（股）室，固定专人，购置必要的设备，从组织机构、人力、物力上保证宣传工作的正常开展。二是把宣传工作与阶段性工作结合起来，如在农机检审阶段，可下发宣传单，就农机法规、农机检审工作的重要性和必要性作宣传；在安全检查过程中要针对机手的违章行为开展法制教育。三是面向各级领导的宣传，让他们了解农机监理工作的重要性。四是面向社会广泛宣传农机法规、政策，在农村利用节假日等，开展农机法规咨询，农机典型案例展览等方式的宣传。也可以在报刊、广播、电视上开办固定栏目，进行农机法规政策的宣传。还可以与中小学校联系，举办农机监理知识讲座和法制教育工作。建立健全安全学习制度，使安全宣传教育工作经常化、制度化。

（二）理顺管理体制，提高工作效率。1984年国务院在放开农用拖拉机等机动车船经营运输业时，确立的农机安全由农机监理部门为主体负责，上道路时接受公安、交通部门安全管理的分工原则，是搞好我国农机安全工作的基本体制和指导方针。这一分工原则，即使在1986年国务院在道路交通管理体制改革中也没有改变。这是经过实践检验证明是正确的。国务院国办发（1998）88号文件，省政府（2000）171号文件，州政府西政办（2002）45号文件，在机构改革有关职能配置，内设机构和人员编制规定中，已把“组织实施拖拉机，联合收割机，农用运输车等农业机械的安全监理，产品质量检验，鉴定和认证管理”等职能划给了农业部门，很好地解决了部门职能交叉问题。这有利于精简机构，提高政府办事效率。这是在政府机构改革中权衡利弊、合理配置的最终结果，是国务院深思熟虑的决策。我们要不折不扣学习好、贯彻好、落实好国务院、省政府、州政府的有关精神，切实理顺管理体制，提高工作效率。

（三）加大农机行政执法力度。开展农机安全大检查是农机监理的重要工作，是取缔“黑车非驾”、减少事故发生的重要手段。拖拉机、农用车违章屡禁不止，一个重要原因就是我们有的部门执法不严、执法不为造成的。如果我们心慈手软，不采取坚决果断的措施制止一个违章者，这就意味着对几个甚至几十个老百姓的生命财产不负责任。因此必须用铁的手腕，加大执法力度。同时，应注意搞好五种方法的结合。

1、定点检查与流动检查相结合。组织农机监理人员在车辆经常出入的路段、路口、乡村、砖瓦厂等地点设立多个检查点，对过往车辆进行检查。适时派出监理人员在所辖区域内进行流动检查。

2、跟踪检查与蹲点守候相结合。对新车、二手车、重点车进行跟踪检查，对逃避检查的“钉子户”实行蹲点守候。

3、定时检查与突击检查相结合。在农机事故多发期、多发地段进行定时检查；对监理人员掌握的“黑车非驾”进行突击检查。

4、全面检查与局部检查相结合。全面检查是指对所辖区域内的农业机械进行常规性路检路查；局部检查是指对特殊路段、重点村寨进行封闭式检查。

5、说法教育与严厉处罚相结合。对违章驾驶员以说法教育为主，对个别经教育仍不服从监管的要坚决处于罚款、扣证、扣车等强制措施。

（四）对拖拉机实行分类管理，是解决“黑车非驾”最根本的方法。我州的拖拉机按用途大致可分为三种类别：一是专门从事营运的拖拉机；二是既从事营运又从事农田作业的拖拉机；三是专门从事农田作业的拖拉机。分类管理就是指对前两类拖拉机办理公安上路行驶牌照；对第三类拖拉机办理农业部门的农田作业牌照。根据农业部(1997)5号文件，其中颁布了三个农机行业标准，规定了专门从事农田作业的拖拉机办理农田作业牌照。贯彻农业部三个行业标准,是对农业机械实行分类管理的重要依据。从勐腊县实施农作牌的试点情况来看，以下几条有益的经验值得借鉴：一是实施农作牌符合农业部有关文件精神，是清理“黑车非驾”的治本之策；二是实施农作牌符合我州农村的实际，得到农民的拥护和支持。根据省政府（99）245号文件规定，从事农田作业拖拉机免交养路费、运输管理费、保险费等，减轻了农民负担。对两种不同的用途拖拉机，办理两种不同的牌照，承担两种不同的费用，是实事求是的，是切合实际的做法，得到了基层政府的好评，得到了试点地区农民机手的拥护。一个挂农作牌的农户说得好：“他上路跑运输，我下田从事农田作业，办一样的牌照，上交一样的费用，肯定不合理，早就该挂农作牌了。”实施分类管理不仅减轻农民负担，而且使他们脱下“黑车”帽子，有了名副其实的身份，可以正大光明地从事农业生产。所以实施分类管理也是广大农民机手的迫切要求。

实施分类管理还应注意解决以下几个事关全局的重大问题：首先对各级政府领导及有关部门的宣传，要把实施分类管理的目的、意义、方法和作用讲深讲透；其次协调好交警、运政的关系，农作牌上路行驶一般限定在本县范围，拉种子、化肥、上交公粮、转运农用物质等；从事农田作业拖拉机免交养路费、运输管理费等，这些都需要得到交警、运政部门的支持。再次是对广大农民的宣传，实施分类管理是农机监理工作的重大举措，只有得到广大农民的认可、支持和拥护，才具有生命力。

（五）建立健全安全生产责任制。要认真贯彻落实《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，建立健全农机安全生产责任制，层层签订农机安全生产责任书，逐级落实安全生产目标并进行监督检查。定期召开农机安全生产会议，研究农机安全生产形势，总结事故发生的规律，制定防范重、特大农机事故的措施。

（六）加强队伍建设，提高执法水平。农机管理部门要认真贯彻农机安全监理工作法规，加强农机监理人员的教育培训，提高队伍的综合素质、执法水平和服务质量，积极推进政务公开，转变工作作风，提高办事效率，自觉接受群众监督，深入开展“文明监理、优质服务”活动。要严格执行农机事故统计报告制度，对重、特大农机事故要按有关程序和时限要求及时上报。

我州“黑车非驾”问题虽然比较严重，但是，只要我们坚持以“三个代表”重要思想为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，结合我州农村的实际情况，积极稳妥地实施对拖拉机的分类管理，逐步提高牌证核发率和年度检审率，就能消除“黑车非驾”现象，确保农机安全生产。a