关于加快构建新型社会救助体系的思考

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在我国的社会保障制度体系中，社会救助制度相比于社会保险、社会福利来讲，是最基本也是最基础的制度。我市的社会救助制度从建立以来经历了救助项目、救助对象由少到多的发展过程，救助政策、救助措施也经历了逐步健全、完善的过程。近期上级出台建立新型社会救助体系的文件，要求重点做好低保、被征地农民社保、农村医疗救助、五保集中供养、贫困就学、住房救助、就业援助等7项工作，标志着社会救助制度建设进入了一个新的发展阶段，即体系化整体推进的阶段。

一、新型社会救助体系的主要特征。

城乡一体化。新体系始终贯穿城乡协调、城乡并进、城乡覆盖的思想，以城乡协同发展、共同促进为主线，把广覆盖作为社会救助的重要目标任务，致力构建统一的社会救助框架，使各类救助对象都能得到相应救助。如：体系中除了要求原有的低保制度实行城乡一体外，又特别针对农民建立了被征地农民生活保障制度、农村合作医疗与医疗救助制度以及农村“五保”对象集中供养制度等。这是体系在理念上的创新，使该体系在得到人本理念支持的同时，又找到了为民执政的落脚点。

组织网络化。新体系对原来多头管理的离散性管理体制进行了改革，实行党政领导，民政综合管理服务，劳动、计划、财政、卫生、教育、建设、国土等部门各司其职，密切配合，社会各界参与，乡镇（街道）具体实施的社会救助管理体制，强化了统筹力度，密切了部门关系，通过大协调，真正形成了大救助格局。这是体系在体制上的创新，使体系有了推动其正常运转的内在动力。

保障制度化。主要体现在二个方面：一是把救助体系的长效功能建设作为制度建设的主要内容，既使之保持与其它社会保障制度之间的关联对接，又着眼于体系的动态正常运转，保持它的长期性、稳定性和持续性。二是讲究制度的针对性和实效性。制度有很强的针对性、保持性，保证了制度的实施效果。如教育救助制度、集中供养制度等都是针对致贫的某个因素，指定受惠的特殊人群而设定的，都有着明确的政策规定。这是体系在制度上的创新，也必然导致在功能上的创新。

救助多元化。主要体现在三个方面：一是强调救助种类的多样化。要求以低保为基础，针对困难群众的实际需要，加快建立养老、医疗、教育、住房等多种类别的专项救助。二是强调救助形式的多渠道。要求坚持救助与互助相结合，资金救助与实物帮困相结合，定期救济与临时救济相结合，进一步拓宽社会救助渠道。三是强调救助主体的多元化。政府是实施救助的主体，同时积极动员社会力量，调动各方面积极性，参与支持体系建设。

二、建立新型社会救助体系的重要性和必要性

（一）从社会与经济发展的现状来看，建立新型社会救助体系具有“双促”的作用，即促进经济与社会协调发展，促进城市与农村协调发展。体系中一个鲜明特征就是城乡一体，也就是城市和农村都必须建立统一的制度，只是城乡的救助标准、救助方法有所不同，因而这一新型社会救助体系是无差别与有差别的统一体。社会救助体系的建立与健全，是社会发展、社会进步的重要标记，同时又是衡量社会与经济、城市与农村是否协调发展，能否相互促进的重要尺度。建立新型社会救助体系能有效地缩小城乡在社会发展方面的差距，减少城乡在分享经济和社会发展成果方面的不公平，进而促进经济与社会的协调发展、共同进步。这与我市的城乡一体化行动目标一致，应作为其中的一项必要内容。

（二）从政府转变职能的角度来看，建立新型社会救助体系是政府职能的一次重要回归。计划经济条件下的政府是无所不包无所不在的无限政府，管了许多不该管的事，也丢了许多该管的事。社会主义市场经济体制的确立与发展，要求政府职能转变，从无限转到有限，从直接经济领域退出，把更多的职能转到社会管理和公共服务上来，特别是要做一些企业个人自身不能做、做不了的公共事务。社会救助是政府职责，建立新型社会救助体系的工作是政府行为。这一转变表明，在社会主义市场经济条件下，政府承担为公众减少社会风险，提供基本生存保障的职能的强化，把“该管的事管好”，使真正的政务成为政府的要务，这是政府职能由异化到回归的重要标志。

（三）从政府负有减少贫困的责任来看，建立新型社会救助体系是以人为本，立党为公，执政为民的具体实践。相对贫困是任何社会任何时期都存在的，因为区域发展不平衡和个人素质差异总是存在的；同时，随着社会主义市场经济的发展，在使一部分人先富起来的同时，也会不可避免地出现另一部分贫困群体。我市是全国百强县市中的前列者，但仍有低保对象7000余人，五保对象近1000人，同时还有残疾人2.1万，重病患者1800余人，再加上孤儿、特困职工、受天灾人祸造成生活困难的群众等。面对现实，如何缓解两极分化、贫富差距拉大的趋势，既是政府的责任，也是全社会的责任。我们不能对低保户、灾民、“五保”、“三无”人员，贫困学生视而不见，也不能对偶发事件造成的贫困人群置之不理。以仁爱之心关怀他们，以援助之手救助他们，以绵薄之力帮助他们，是党的宗旨的体现，是政府当然之责，也是社会公德所提倡的。

（四）从社会救助管理及其实施现状来看，建立新型社会救助体系是对现存社会救助制度的一次重大变革。解放伊始，我们就建立了对农民、伤残军人以及其他贫困人口的救济制度。经过几十年的发展，逐步健全与完善，对减少城乡贫困、实现社会公平，缓解社会矛盾、维护社会稳定，促进经济发展起到了积极作用。但是，随着城乡贫困人口的时段性增多及致贫因素复杂性的增加，现存社会救助制度的弊端也日渐显现。一是救助主体多头，导致政出多门，标准各异，民政、工会、妇联、组织部、企业、事业单位、慈善组织等等，都分头实施社会救助。这种多头主体的状况，势必造成社会救助总体无序，增大救助成本，降低救助效率。二是救助时段过于集中，多在过年，过节及重大政治活动期间。这种倾盆大雨和久旱无雨式的救助使受益群体难以解决日常和突发的贫困难题。三是施救对象过于集中，造成新的不公平。由于多头救助，缺乏统筹，使少数贫困户多头受助，而另一些贫困户难得一次救助。四是救助的“造血功能”不强。据调查，当前低保对象中有劳动能力但未就业者占相当比例，除受就业环境、主观因素影响外，与片面注重低保的维持稳定功能而忽略了其原始的困难救助功能，从而导致鼓励支持低保对象就业的政策力度不够有较大关系。新型社会救助体系，从体制、机制上革除以上社会救助旧体制的弊端，实现一口上下，统一政策，统一标准，形成了统筹安排，协调配合，转转有序的社会救助体制和运行机制。

（五）从我市的经济社会发展和社会保障工作的实际来看，建立新型社会救助体系的条件已经具备，时机已经成熟。我市经济较为发达，有加大社会救助投入的经济实力；同时，我市社会资金雄厚，民营企业占企业总数的95％以上，它们有回报社会，救助贫困的要求，仅去年筹集的慈善基金就达1亿多元。可见，我市通过开辟社会捐赠渠道补充社会救助资金具有坚实的社会基础。更重要的是，扶贫济困既是中华民族的传统美德，又符合当今社会的时代特征和价值认同，已经成为了全市上下的共识和关注的热点。

三、加快构建新型社会救助体系。

（一）健全工作机制，实施“三个整合”，形成救助合力。

根据上级要求，我市已经成立了社会救助工作领导小组及救助办，各镇（街道）也成立了相应的社会救助工作领导机构和基层救助服务所，市政府还专门为基层救助服务体系增设了人员编制，一口上下的管理网络已经构建，下一步的关键就是要使这一网络正常、持续的动转起来，充分发挥其统筹，协调功能，统揽各项救助政策，进而实施“三个整合”。其一，实施资源整合。社会用于救助的资金、物资、设施、人力、信息原则上都进行统一的调度、安排、使用，都通过救助办这一新管道施惠于被救者，规范救助行为，避免出现施救中的重复与遗漏现象，降低救助成本，提高救助资源共享及使用效率。其二，实施制度整合。低保、被征地农民保障、医疗救助、集中供养、教育救助、廉租房、就业援助等七项制度构成了目前的新体系，形成了以低保制度为基础，其它制度相配套的制度群落。目前，除医疗救助制度尚未建立外，其它制度我市都已建立并有所开展，低保制度的基础地位较为巩固，但制度之间的相互配套、相互衔接不够，限制了其整体效能的充分发挥。因此，下一步应在以下工作上加大力度：1、切实确立与低保制度有机结合的专项救助制度体系。医疗、教育、住房等专项救助首先要把着力点放在低保边缘困难群体，针对其靠自身能力无法消除的“致贫”因素实施救助，使其逐步摆脱不利局面。同时，各专项救助制度也要与低保相配套，不能只注重低保的稳定功能而忽视其原始的困难救助功能，要针对施救对象的实际情况，在保证其基本生存条件前提下，解决其实际困难，满足其实际需要。2、加快建立农村医疗救助制度。因病致贫、因病返贫是一个比较突出的问题，困难群众的医疗救助应成为下一步我市社会救助工作内容拓展的重点领域。要加快建立与大病统筹相配套的医疗救助制度，通过政府补助、医疗保险、社会帮扶、慈善救助等措施，加大救助力度，切实解决看病难问题。其三，实施政策整合。七项制度中的各项政策构成了政策体系，要探索将这些政策进行有机整合，并实行联动。比如，可以试行凡持有低保证的人员，可凭证享受子女教育救助、医疗减免、大病救助政策等等。

（二）创新载体方法，改进工作手段，提高救助效率。

在贯彻实施新体系的过程中，要十分注重创新工作的载体、方法，不断改进工作手段、条件，提高救助效率。1、要根据我市的实际情况，通过创新载体、方法，把省级制度中的原则要求、政策规定变得更为具体、更便实施、更易实行、更具可操作性，使省级制度本地化。如针对我市低保压力不是很大的情况，在加大投入的基础上，可以尝试在每年低保专项资金中按一定比例提取发展基金，制订政策，结合慈善资金和其他社会救助资源，针对特定扶持对象，或帮助其彻底摆脱致贫因素（如部分因病致贫者），或帮助其开办社区服务项目，逐步实现自食其力。又如目前我市的社会救助过于注重货币的给付，根据我市实际情况，可以尝试将资金救助与实物帮困、互助服务相结合，在我市建立“以特困家庭需求为目标，以市、镇（街道）、社区（农村）三级扶济超市为载体的”捐作运转新模式，让困难群众欠缺什么，少什么，可到超市一般，免费领取、求助。2、要不断改进工作手段，提高动态化管理水平。加大投入，提高救助管理的信息化、网络化程度，建立救助管理信息系统，建立弱势群体档案，实现信息共享；建立对救助资金运作和管理的预警和监控机制，形成预算科学、使用规范、发放及时，监管有力的资金管理模式。

（三）注重政策引导，动员社会力量，增强体系活力。

在社会救助体系中，政府处于主导地位，但这并不意味着由政府包揽一切社会救助事务。帮扶困难群众，是全社会的共同责任。只要引导得当，社会力量可以发挥重大作用，我市慈善总会的成功建立和运转，就充分证明了这一点，也同时表明了我市有着开辟社会渠道补充救助事业的坚实基础。为此，要以此为开端，进一步在全社会加大弘扬中华民族扶贫济困的传统美德，广泛动员各方面力量，积极开展多形式的社会救助活动；要继续坚持投资主体多元化，运行机制市场化，服务方式多样化的基本方向，充分发挥政府的主导和政策引导作用，采取切实有效的措施，鼓励社会力量和个人，损赠、赞助和参与社会救助事业，对社会力量兴办救助事业的，要在规划、用地、税收等方面给予政策优惠。要努力争取在全社会形成人人关心、人人参与的良好格局、氛围，使新体系更具活力。