经营城市理论思考及对策

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经营城市理念的提出，是随着我国市场经济体制的不断完善、政府职能的转变以及快速城市化背景下城市建设资金供求矛盾的加剧而提出的。其核心就是作为经营城市主体的城市政府、企业和市民（其中主要是城市政府）运用市场经济的手段，对经营城市客体即构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（山地、山水、空间等）、人力资源（电力、道路、桥梁、市政公用设施等）、人文资本（文化、科技等）及其相关的延伸资本（城市品牌、形象等）进行市场运作，聚集、辐射城市功能，最终建立符合市场经济要求的城市功能导向的城市建设投融资新体制，从而实现城市可持续发展。经营城市是摆在各级城市政府面前值得深入研究的新课题，本人就经营城市谈一些看法，与大家共同探讨。

一、经营城市的突破口在于树立经营理念

当前，我们要彻底改变计划经济条件下城市建设管理的模式和思维方式，实现城市资产作为公共资产到可经营资产的转变，城市建设作为市政公用事业到资本经营的转变，城市政府作为城市资产所有者到经营者的转变。把市场经济意识和经营城市的意识渗透到城市建设政府决策实施的所有行为中，不断发掘可供经营的城市公共产品。

一是克服与市场经济不相适应的传统观念。树立经济运营以企业为主、管理方式以经济和法律为主、经济活动以价值规律为主的市场观念，确立新的经济意识、服务意识、双赢与多赢意识，突出市场机制和价值规律，充分发挥市场配置资源的基础作用。

二是克服与经济全球化的不相适应的思维习惯。以开放的胸怀、改革的姿态，学习借鉴国内外好的经验和方法，并积极探索加快城市跨越式发展的新思路、新举措、新机制，使思想和行动更加符合经济全球化、体制市场化、发展工业化和城市化的大趋势。

三是克服与跨越式发展不相适应的精神状态。破除“小富即安”、“求稳怕乱”的思维习惯，以及“等靠要”的思想观念和根深蒂固的“盆地意识”，树立富而思进、能快则快、只争朝夕的进取观念，知难而进、敢创敢干、赶为人先的竞争观念，尽心尽力、精益求精的质量观念，雷厉风行、说干就干、干就干好的效率观念，以观念的更新推动城市跨越式发展。将城市经济发展的一切要素纳入“经营”的视野范围，充分应用市场机制和市场规律，采用市场化的方法，调控城市经济发展与发展条件之间的矛盾。根据城市实际，以符合经济规律的思路和举措来经营城区、经营土地、经营产业、经营技术、经营环境等。

二、经营城市的核心在于经营城市土地

经营城市土地是经营城市的核心。城市土地是政府掌握的最大国有资产。因此，城市政府要通过有效运作城市土地资产，促使土地资源向土地资本的转化，以地生财，努力实现收益最大化，从而优化和提升城市功能；同时，要建立和完善城市建设投融资新体制，有效筹集城市化建设资金，解决城市土地开发与经营中的资金瓶颈与障碍。

一是完善城市规划，调整城市布局。将城市经营与城市规划编制、城市规划实施、城市规划管理有机结合起来，在城市规划编制的过程中，要对城市市场的需求、项目可行性及土地升值潜力等情况进行充分分析；在城市规划实施过程中，要对规划方案进行投入产出分析，并且要分析规划实施的不同阶段土地价值以及城市生态环境价值的变化规律，这不仅可以创造土地级差，从而为科学开展城市土地储备决策服务，而且也为市场化运作城市规划的实施提供了基础；在城市规划管理中，要通过建立公开、透明、法制化的城市规划体系，合理确定政府、社会组织、公众、企业等利益主体之间的利益分配关系。比如，在城市规划实施过程中，土地增值的分配、生态环境损失的利益补偿机制的确定等，都要以科学的城市规划管理体系为据。因此，充分发挥规划作用，科学合理调整城市中心区和繁华区用地性质，使城市规划适应城市化发展的要求，体现城市功能分区特点和经济布局。

二是严格土地制度，强化宏观管理。当前，国家实施宏观调控政策，严格土地审批，这就要求我们要进一步加大对土地市场的监控力度，政府必须对土地一级市场实施垄断，政府垄断土地一级市场后，可以对规划用地先行投资，也可委托“造地”公司对土地进行整理，通过完善基础设施开发环境，将生地变熟地、净地，然后以招、拍、挂的方式出让该地块的使用权，防止土地资产的流失，提高土地价值。

三是控制土地数量，提高土地效益。除了采取政府垄断一级市场、不卖生地只卖熟地、根据规划成片开发等措施外，还须根据市场供求关系有计划有步骤地分期分批出让土地，将土地增值收益尽可能收到政府手中，提高土地投资强度，谋求土地效益最大化。

四是营造城市环境，提高土地附加值。把经营城市的思路贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，树立城市形象，营造城市特色，打出城市品牌，提高城市档次，从而使城市土地资产不断增值。将环境摆在突出位置，以人为本，绿化、美化、亮化城市，加大生态环境保护，把城市功能提高到一个新的层次，不断提高城市的吸引力、凝聚力，以此造商机、造人气，带动城市土地增值。

五是推行城市土地证券化，筹集土地储备资金。从当前城市土地储备资金运行机制来看，城市土地储备资金主要来源于政府财政、银行投资等方面。由于城市土地资源资产的增值潜力大，据此，可以实行土地资本化运作，通过金融商品创新，来推进城市土地储备机制的高效运作。具体是通过城市土地证券化，来筹集资金。同时，对于城市土地征用，也可以采取证券化的方式，以降低城市建设的成本，同时又可以使农户获得持久的收入。

三、经营城市的创新在于完善经营机制

围绕市场经济规律，运作存量资产，搞活增量资产，激活无形资产，把城市整体作为客体来进行经营和运作，构建城市投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新机制，最终使城市资本实现“投入——经营——增值——再投入”的良性循环，以真正实现“以城养城，以城建城”和城市的可持续发展。

一是运作存量资产。通过对存量资产实行有偿转让，实现“货币－实物－货币”的良性循环。当然也可以引进竞争机制，对部分市政基础设施实行委托管理，建立多种形式的资产管理模式，提高投资效益，使市政基础设施建设走上良性的自我发展道路。

二是搞活增量资产。只要符合法律法规和相关政策，各种经济成份的资本都可以投入到有收益的准公共产品(如城市公交、供气、供水等)及部分可市场化的城市基础设施项目中，成为市场机制下新增的混合资本。

三是激活无形资产。有选择地出让部分基础设施的使用权和经营权。如对城市出租车经营权、路桥冠名权等进行招标拍卖，使城市的无形资产转化为有形资产；通过对城市的历史文化、人文自然景观等城市特有的内涵，进行发掘、利用，不断增加城市的知名度，增加城市的集聚力。

四是构建多元化投资主体。除上述融资方式外，还可组建实体性投资主体，如城市建设投资总公司，城市建设投资总公司应当是经政府批准和授权的按照现代企业制度建立的城市建设专业机构，具有自身的资本和独立的法人地位，这样可以灵活机动地进行市场操作，保证投资、建设和管理的高效率。公司的职能可以分为两类：一类是政策性职能，主要是承担纯公益性项目的投资建设；另一类是经营性职能，以企业法人的身份进入城建市场，进行准公共品的投资，以此实现纯公益性项目与准公共品之间的良性循环。同时，根据项目需要，公司可以以其独立法人资格采取银行贷款，发行企业债券，组建项目股份公司，吸收社会游资等多种融资方式募集建设资金。

四、经营城市的动力在于发展城市经济

城市的综合竞争力最终集中体现在企业的竞争力，而经济发展将成为城市进一步发展的强大推动力。近年来，城市经济发展迅猛，成为经济发展极具潜力和活力的新的经济增长点，成为当地经济增长的支柱，为经营城市提供了有力的保障。

一是培植支柱企业。重点扶持一批龙头企业和原有的骨干企业，发挥其在工业化进程中的带动示范作用，对企业在新产品开发、科技创新、市场开拓等方面给予全方位的扶持和服务，使他们不断壮大、转型升级。同时，积极建立和发展形式多样的银企机制，鼓励企业利用资本市场进行多渠道融资，解决企业发展中的资金瓶颈问题。

二是加大内引外联。坚持对内对外开放并重，吸引内资外资，大力“引进来”，积极“走出去”，努力拓宽投资与招商空间。充分利用国际国内两个市场、两种资源，加大招商引资工作力度，创新招商方式，拓展招商渠道，以形成“人人都是招商主体、处处都是招商环境、时时都是招商时段、事事都关招商大局”的共识。要重点吸引国际大公司和国内大企业落户城市，力争使利用外资的质量和水平有一个大的提高。要积极扩大外贸出口，扶持重点出口企业，用好、用足、用活鼓励出口的各项政策，实现外贸经济的快速发展。

三是优化投资环境。在努力完善投资硬环境的同时，下功夫从法制、政策、服务等方面进一步改善投资软环境。要进一步加大环境综合整治力度，为全面改善城市环境和全面提升城市形象打好基础。要继续推进投资体制改革，努力消除影响投资环境的体制性障碍。大力整顿和规范市场经济秩序，加大对各类市场违章违法行为的查处和打击力度，依法保护投资经营者的合法权益。

五、经营城市的主体在于规范政府行为

进一步深化行政管理体制改革，坚持精简、统一、效率和依法行政的原则，推进政府职能转变，改革和完善决策机制，减少和规范行政审批，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本。

一是建立政府退出机制。在经营城市时，政府要从市场和企业能够经营的领域逐步退出，重新调整其与企业之间的关系，建立有效竞争的市场格局，把原来由政府直接干预企业经济活动的政企关系，调整为政府调控市场、市场引导企业的间接调控关系。要建立健全政府退出机制，将原由部门掌握的可市场化资源剥离出来或捆绑起来交给独立的资产经营企业按市场原则经营。

二是将过去行政性管理转为服务型管理。建立健全一种政府对经营城市的管制机制，制定较完备的政策体系，进行法制管理。建立经营城市的企业许可证制度，对参与竞争的企业资质、应尽义务、价格和服务质量、公平交易等方面作出业务规范。建立和完善监督机制，如执法监管、税务监管、价格监管等。进一步改革对行业协会、研究咨询机构和社会中介组织的管理，减少官办和垄断色彩，充分发挥该类组织在促进城市政府职能转变中的桥梁和纽带作用。