我对行政许可法的粗浅认识

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我最初知道国家将出台行政许可法是在大前年的春天，只不过当时的名称是行政审批法，是在一张报纸上见的；第一次见到行政许可法是前年十月份，是从网上看到的。但我真正系统地学习行政许可法是去年四月份在省里举办的培训班上。好在我是学法律出身的，面对近年来国家针对各部门各行业大量颁布的法律法规，虽说有点应接不暇，但还是能够在看一两遍后之后比较全面的把握其宗旨、掌握其内容的。当然我在平常为法律顾问单位或案件当事人服务的时候，也免不了针对具体事务去查找有关法律法规的有关具体规定。加之许多法律法规的具体规定会随着社会形势的发展变化而修改或废止的。所以我希望大家在学习行政许可法的时候，首先应该从法理的角度去把握其精神实质和立法宗旨，这样才不至于当该法修改后再去从头学习。

行政许可法是继我国国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行政行为的重要法律。它的颁布施行是我国民主与法制建设中的一件大事，它对国家的经济生活和社会生活都将产生非常广泛而深远的影响。

不知大家是否已经注意到以下两点：第一点，该法最后定稿为行政许可而非当初的行政审批。为何变更，我的看法是，因许可的中文本意为准许、允许，它相对于审批而言，第一淡化了计划经济时代政府的管理色彩，第二体现出了市场经济时期政府的服务功能，从概念上可以涵盖审批。第二点，该法为限期实施而非颁布实施。这是为了给有关部门和广大群众一个认识、过渡和准备的过程，尤其是为过去的审批事项的清理工作留出足够的空间。

下面我分两讲跟大家一起学习探讨我国的《行政许可法》。在讲述中，我将尽量使用通俗语言，但为了表达的准确，许多地方我还是会使用法律用语。从讲解效果和目的上，我主要打算讲清概念性的东西，以便让大家多层次多方位地理解行政许可法。当然，对大多数直接从事行政许可工作的同志来说，除了把握概念性的东西以外，还必须掌握具体可操作和程序性的东西。因此我会结合我县的实际和大家的工作需要，多讲一些社会上比较关注的东西，多点一些我们容易忽视的东西，多强调一些大家应该重点理清的东西。

第一讲：全面认识行政许可法

一、行政许可的含义。

行政许可是政府的一项重要的行政权力和管理方式，其目的在于维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等。

我国行政许可法上定义的“行政许可”具有以下几层含义：

1、行政许可是行政机关作出的一种行政行为。根据行政行为的分类理论，相对于行政立法而言，行政许可是一种行政执法行为，因为行政机关在法定职权范围内实施行政许可时，与特定公民、法人或者其他组织形成的是单一对应关系，而行政机关在制定具有普遍约束力规则而作出立法行为时，其是与众多不特定对象形成一对众的关系，如行政法规、规章制定；相对于抽象行政行为而言，行政许可是一种具体行政行为，因为其是行政机关针对特定主体作出的直接产生利益结果的一次性行为，而抽象行政行为是对不特定主体作出的不直接发生利益结果并可以反复适用的行为，如行政法规、规章的制定；相对于内部行政行为而言，行政许可是一种外部行政行为，因为行政许可是行政机关在对社会实施行政管理过程中对外部管理对象即公民、法人或者其他组织作出的行政行为，而内部行政行为是行政机关在内部行政组织管理过程中作出的只对行政组织内部对象产生法律效力的行政行为，如行政处分。

2、行政许可是依申请的行政行为。以行政行为的实施是行政主体依职权主动进行还是需以相对人首先提出申请为标准，行政行为可以划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为是行政主体依据法定职权，无须行政相对人提出申请即可主动实施的行政行为，如公安机关对社会治安的维护、海关对出入境货物和人员的查验等。依申请的行政行为是指行政行为的实施需以相对人的主动申请为前提条件，行政许可即是一种依申请的行政行为，行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动给予许可，如颁发许可证或者授予资格等。

3、行政许可是一种要式行政行为。以行为是否具有法定形式要求，行政行为可以区分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为是指法律、法规对行政行为实施的形式与方式提出了具体要求的行为，非要式行政行为是指法律、法规未对行政行为实施的形式与方式提出具体要求的行为。在这个意义上说，行政许可是要式行政行为。因为行政许可是行政机关对申请人的申请依法进行审查的行为，行政许可申请人并非是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这里的“依法”，就包含着法律法规对实施行政许可行为在形式与方式上的要求。比如，根据行政许可法第38条的规定，行政机关准予或者不予行政许可的决定应当以书面形式作出。再有，行政许可法第39条针对行政机关需要通过颁发行政许可证件表明其作出准予行政许可决定的情况，对有关行政许可证件提出了明确要求，即许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，行政机关的批准文件或者证明文件以及法律、法规规定的其他行政许可证件必须加盖本行政机关印章。还有，行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

4、行政许可是一种授益性行政行为。以行为对相对人权益产生何种影响为标准，行政行为可以划分为授益行政行为和不利益行政行为。授予行政相对人权利或者使行政相对人取得利益的行为授益行政行为。剥夺与限制行政相对人权益或者要求行政相对人履行负担型义务的行为是不利益行政行为。与行政处罚和行政征收等对行政相对人的权益予以剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利或者资格的行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，允许其从事某种活动。同时，授益行政行为互为表里，授益性行政行为通常以行政相对人依法提出申请为前提，而不利益行政行为通常由行政机关依职权作出，行政许可作为授益性行政行为，如前所述，其亦是依申请的行政行为。

为了让大家能够进一步领会行政许可的内涵，我们来看一看行政许可与行政确认、行政登记、行政批准以及行政认可这几个相关概念之间的关系。

1、行政许可与行政确认

行政确认是行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。行政确认和行政许可虽然同属行政行为，但它们是两种不同的行为方式，二者的区别具体表现在：

（1）所为的意思不同。行政确认行为表明行政主体的态度是对某种状态、事件、物或行为予以法律上的承认、确定或否定；而行政许可行为则是行政主体在对申请人的申请进行审查和判断的前提下，对申请是否予以准许或同意的行为。

（2）针对的对象不同。行政确认是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认；而行政许可是针对未获得行使某种权利、资格的请求进行的解除限制。即一般来说，前者是业已存在，而后者是许可之前不得为之。

（3）申请人的目的不同。在行政确认中，申请人的目的是确定法律地位、获得法定效果；而在行政许可中，申请人的目的是从事某种职业、享有某种权能、进行某种行为。

（4）法律效果不同。行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁；而在行政许可中，未经许可而从事的行为将发生违法后果，当事人并应因此受到法律制裁。

（5）行为性质不同。行政确认属于确认性或宣示性行政行为，它仅表明现有的状态而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。行政确认只能是一种羁束行为；行政许可，从其正常状态（即批准）而言是建立、改变或者消灭具体的法律关系，是一种形成性行政行为。行政许可尽管一般也属于羁束行为，但在特许或附义务许可中，也可以存在自由裁量的情形。

（6）内容不同。行政确认行为的内容具有“中立性”，它并不直接为当事人设定权利或义务，对当事人是有利还是不利，取决于确认时原已存在的法律状态或事实状态；而行政许可行为则是一种授益性行政行为，它直接为申请人授益。

（7）方式不同。行政确认既有依申请的确认也有依职权的确认；而行政许可则只能是依申请才能发生的行政行为。

（8）表现形式不同。行政确认一般只能以证书形式出现；而行政许可的表现形式尽管以书面的形式为主，但也存在口头、默示等许可方式。

虽然二者存在很多不同之处，但二者的联系与其他行政行为相比也是最密切的。在行政许可中也包括了确认这一组成部分或阶段，有时存在“重合”或“并存”或相互“转化”的情形。但二者毕竟是两种具体行政行为，应该严格区别。

2、行政许可与行政批准

就性质而言，许可和批准属于同类概念，颁发许可证就是对申请的批准。当然，批准是比许可更广泛的行政行为之一。它在表现形态上，既可能是外部行政行为也可能是内部行政行为，既可能是独立的行政行为也可能是非独立的行政行为（内部程序性或补充性的行为）。

3、行政许可与行政登记

行政登记是行政机关或其他行政主体对正在进行某种活动或希望进行某种活动的行政相对人依法予以书面记载的活动。

在实践中，登记的用语被广泛地规定在法律、法规规定中，如企业注册登记、企业名称变更登记、结婚登记等。因而，登记与行政许可有时难以从名称上来界分，而需要从实质意义上来予以判断和区分。从其产生的效果或者将其归类的话，在实践中登记有确认式登记、许可式登记、备案式登记等。

4、行政许可与行政认可

传统观点认为，行政认可是行政确认中的一种方式，它是对某一行为或法律地位、权利义务加以承认和肯定，使其具有法律效力或丧失法律效力的行为，认可是针对已有权利资格的法律承认和确定。

我国《行政许可法》则对许可做广义理解，其中采用了认可方式，该法中使用的认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务并且直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。但此处的认可并非传统意义上认可的含义，它具有了行政许可的特征。

二、行政许可产生的原因

行政许可制度作为政府宏观调控的手段之一，其深层次的理论依据在于“市场失灵”。随着经济学的发展和现实中资本主义经济危机的不断爆发，人们意识到市场并非万能，这只“看不见的手”也有不能或不宜发挥作用的情形和领域。具体而言，行政许可产生的原因主要体现在以下几个方面：

1、为避免“公共事物的悲剧”的发生

“公共事物的悲剧”是经济学上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是这样一种现象：例如，在一块“对所有人开放”的牧场上，每个理性的放牧人都从自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧场上过度放牧时，每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本，因此，每个放牧人都有增加越来越多牲畜的动力，因为他从自己的牲畜上得到的直接利益，承担的只是因过度放牧所造成的损失中的一部分。最后的结果是牧场的退化和毁灭，所有放牧人都不能利用原来的牧地获益。

期望个人能够形成大型的自愿社团来追求共同的或公共的利益，防止发生“公共事物的悲剧”，在大多数情况下是不现实的。相反，需要有某种形式的集体选择，这种集体选择的结果之一就是制定普遍遵守的规则，即通过法律禁止或限制个人采取可能导致“公共事物的悲剧”的行为，并借助政府这样官僚的组织来执行。但是，如果政府不采取事前的预防手段而是消极等到行政相对人的违法行为发生后再依法予以追究，就不可能有效地保护利害关系人利益和社会公共利益。因此政府通过许可管制对于杜绝违法行为的发生有重要意义。

2、为实现优化资源配置的结果

作为资源必须满足可被利用性和稀缺性两个特点。市场在资源的配置中追随的是“货币选票”而非利益的最大满足，且潜在资源和公共物品中的大多数机会资源对不同的人来说，意味着不同的价值，不能通过货币进行衡量，人们可能希望牺牲一些美好的环境，市场无法反映不同的人追求平等、自由、安全、环境价值的真实偏好，自然也就无法真实反映潜在资源和机会资源的实际价值，因此，市场机制配置这种资源的方式也就很难体现其公正。而现代民主基础上建立起来的行政许可制度强调行政机关对各方利益的权衡，强制多数人的意见对行政许可结果的影响，因而是一种既能有效节约成本，又能考虑不同人民的不同价值取向的资源配置方式，社会的公平和公正就有望在这里得以体现，资源配置的结果有可能获得最大多数人的支持。

3、为平衡个人自由和社会总体利益之间的冲突

自由市场政策的局限性，使的人们疯狂地追求物质商品以满足自身各种欲望，导致资源的巨大浪费，贫富差距越来越大。但我们不能因为某种活动可能损害社会的总体福利而走向剥夺个人自由的极端，也不能为了保障个人自由而走向全然不考虑社会的整体进步和总福利增长的极端。相反，只能在两者之间找到一个平衡点。行政许可就是作为实现这一平衡的手段而存在的，它既不绝对禁止行政相对人的活动，也不绝对放任行政相对人的活动，而是一种事前预防和事后监管相结合的管制手段。通过多样化的行政许可手段（因为行政许可对公民权利和自由的限制依法可强可弱）来合理权衡市场主体的不同利益和价值取向，以维持政府机制与个人自由之间的动态平衡，既维护公共利益，又尊重个人自由，使二者之间达到平衡。

三、行政许可的基本原则

行政许可的基本原则，是指贯穿于行政许可法的始终，对行政许可的设定、实施、监督和法律责任等起统率和指导作用的行为准则。行政许可法在总结行政审批制度改革成果的基础上，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任相统一的总体思路，把制度创新摆在突出位置，确立了行政许可必须遵循的六项原则，即法定原则，公开、公平、公正原则，便民原则，公民权益保障原则，信赖保护原则以及监督原则。

第一，法定原则。

《行政许可法》第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。这是关于行政许可法定原则的规定。

1、设定行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

（1）设定行政许可应当依据法定权限，主要体现在行政许可法第14条、第15条、第17条的规定中。

（2）设定行政许可应当依照法定的范围，主要体现在行政许可法第12条和第13条的规定中。

（3）设定行政许可应当依照法定的条件，主要体现在行政许可法对设定行政许可规定的一些限制条件。比如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可。

（4）设定行政许可应当依照法定程序，主要是指应当依照立法程序。从性质上说，行政许可设定行为是一种立法行为，因此，设定行政许可必须遵守立法法、行政法规制定程序条例、规章制度程序条例等法律法规中有关立法程序的规定。此外，行政许可法第19、20条还针对行政许可法设定行为，专门规定了设定行政许可的说明理由制度以及对行政许可的定期评价制度。

设定行政许可是立法机关的事，设定出的行政许可事项是大家实施行政许可的依据。

2、实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

（1）实施行政许可，应当依照法定的权限，主要体现在行政许可法第22、23、24条的规定中。

（2）实施行政许可，应当依照法定的范围，主要是指不得对法定范围以外的事项乱许可。

（3）实施行政许可，应当依照法定的条件，主要体现在行政许可法第18条的规定中。

（4）实施行政许可，应当依照法定的程序。这里的“程序”主要是指行政许可法规定的程序，包括申请与受理、审查与决定、听证、期限、变更与延续等，当然，其他有关单行法律、法规、规章也有一些关于程序的规定。

第二，公开、公平、公正的原则。

《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”这是关于行政许可公开、公平、公正原则的规定。

公开原则是现代民主政治的基本要求，是指行政机关在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公开，目的是满足公民的知情权、参与权和监督权。设定行政许可遵循公开原则的基本要求包括：一是，设定行政许可这一立法行为本身要公开，对拟设定的行政许可的必要性、可行性、可能对经济和社会生活发生的影响等，要广泛征求意见，集思广益；二是，有关行政许可的规定要公布，未经公布的，不能作为行政许可实施的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求包括：一是，行政许可的实施主体要公开，即谁有权具体实施某项许可，要公之于众，便于老百姓知晓；二是，实施行政许可的规定要公开，根据行政许可法的规定，有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等应当在办公场所公示；三是，实施行政许可的过程要公开，如根据行政许可法的规定，申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息等等。

设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，主要是指在行政许可的设定和实施过程中，要允许公众的平等参与，要对公众给予平等对待，相同情况给予相同的对待，不同情况给予不同对待。对符合法定条件和标准的申请人，要一视同仁，不得分出三六九等、亲疏远近，搞歧视或者变相歧视。

第三，便民的原则。

《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”这是关于行政许可便民原则的规定。

所谓便民，简单说，就是方便老百姓。便民原则体现在行政许可法的诸多规定中，比如：（1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；（2）行政许可申请书需要采用格式文本的，行政机关应当免费提供；行政许可申请可以通过信函、传真、电报、电子数据交换和电子邮件等方式提出；申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许当场更正等。（3）对材料齐全、符合法定形式的申请，行政机关应当当场受理，能够当场作出决定的，应当当场作出决定，不得拖延。（4）对不能当场作出行政许可决定的，应当严格在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

第四，救济原则。

《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”这是关于行政许可救济原则的规定。

陈述权是指行政相对人就所知悉的事实向行政主体陈述的权利；申辩权是指行政相对人针对不利的指控，根据事实和法律进行反诘的权利。陈述、申辩权是行政相对人在行政许可过程中不可缺少的正当防卫权，它是控制行政权、防止其被滥用的一种重要制度。

对合法权益受到行政机关侵害的公民、法人和其他组织给予救济，这是现代法治的核心，也是保障公民、法人和其他组织合法权益的根本要求。在一定意义上说，无救济即无权利。行政许可中的救济原则主要体现在：一是，公民、法人其他组织对行政机关违法实施行政许可乱许可可以依法申请行政复议或者提起诉讼，如该许可不许可、不该许可乱许可等；二是，行政机关违法实施行政许可，给当事人合法权益造成损害的，有权依照国家赔偿法获得赔偿。

第五，信赖保护原则。

《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》第六章关于监督检查的规定中，更强调了诚信原则，其中第69条第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”

行政许可法这一条规定具有特殊的意义，其在我国法律上第一次确立了信赖保护原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法领域的运用，其基本含义是，行政机关行使职权、履行责任应依诚实及信用之方法。具体说，当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政机关不得随意撤消或者废止该行为，否则必须合理地补偿行政相对人对信赖该行政行为有效存续而获得的利益。信赖保护原则在行政许可法中主要体现为，公民、法人和其他组织依法的行政许可受法律保护，行政机关不得任意改变（包括撤消）已经生效的行政许可。

第六，监督原则。

行政许可法第10条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。”这是关于行政许可监督原则的规定。

这是行政许可法针对实践中存在的“乱许可”和“重许可”、“轻监管”的问题，对行政机关内部的层级监督和行政许可实施机关对被许可人外部监督提出的明确要求。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府对行政机关实施行政许可进行监督检查，是行政机关内部层级监督的重要组成部分，也是政府的一项重要工作。其工作机构为法制机构，其监督内容主要包括：对行政许可实施主体的监督，对行政许可实施过程中的监督，对行政许可实施机关本身的监督以及对行政许可事项实施监督检查情况的监督。另一方面，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督，既是行政许可实施机关的权力，也是行政许可实施机关的责任。通过监督确保公民、法人和其他组织依法从事行政许可事项的活动，才有可能实现行政许可的行政管理目标。

四、现行行政许可制度之弊端

我国现行行政许可制度的弊端，主要体现在以下六个方面：

1、行政许可设定权不明确。有些乡政府、县政府都在设行政许可，有些行政机关的内设机构文件也在设行政许可，有些行政许可甚至没有任何依据，这种状况的存在不符合依法行政的基本要求。

2、设定行政许可的事项不合理、不规范。政府仍习惯用行政审批来实现行政管理目标，一讲行政管理，就要审批。不少行政许可的事项是政府不该管、管不了、实际上也管不好的事项，或者属于应当通过转变政府职能、强化事后监督解决的事项。具体表现为：其一，对市场主体的前置性许可过多。其二，对产品质量和安全性能的行政审批太泛。比如，对自行车、眼镜生产以及对安全帽、安全带等特种劳动防护产品的管理等，本来应当通过监督检查以确保企业执行国家强制性标准并符合规定质量，但实际上却大量使用行政许可，可是，靠这些事物的行政审批也并没有解决质量问题。其三，对资格、资质的行政审批太滥。对从事一些需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的职业、行业，如律师、注册会计师等，规定许可是必要的。但是，对于从事一些技术性要求较低或者根据约定不损害第三人利益或者公共利益的职业，完全不需要也不必对从业人员的资格、资质进行审批，如对保姆的资格审批，对文秘的资格审批等。即使有些职业的从业资格、资质需要经过一定的权威机构的认定，也可以通过中介组织、行业协会来办，不一定都要由行政机关审批。

3、实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。在某省，办一个批发市场需要经过112道审批；在某市，出租车运营需要有26个证；在某市，外商投资房地产开发需要到13个政府部门办理34项行政审批，提交220类审批材料，依法办完全部审批项目，最长需要154天。申请人申请一项行政许可跑同一部门的多个内设机构或者多个部门的情况比比皆是。现行有关行政许可的规定往往对行政机关办理时间没有明确要求，“一拖了之”的现象普遍存在。行政机关实施行政许可的条件不公开、程序不透明，“暗箱操作”严重。

4、重审批、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，可一旦进入又无人监管。行政许可很多，但各种安全事故仍然频频发生，其中相当多的事故的发生都与行政机关“一批了之”不无关系。

5、有些行政机关利用行政许可乱收费，把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。在有些情况下，交费甚至成了行政许可机关实施许可的主要条件或者唯一条件。审批条件不明确，行政机关自由裁量权过大，加之审批公开程度较低，审批过程中很容易产生权钱交易。不少企业、个人为了取得许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。

6、行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，责权不统一，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定程度上已经成为政府转变职能的一个障碍。

五、制定《行政许可法》之目的

制定行政许可法，是全面推进依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求，具体来讲，主要有三个方面的理由：

1、制定行政许可法，是规范设定、实施行政许可行为的需要。行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。

2、制定行政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开始，按照党中央、国务院的部署，各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了积极探索，取消一批行政审批项目，积累了一定的经验。国务院于2001年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，于2002年10月和2003年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项，对82项行政审批事项改变了管理方式，取得了显著成效。但是，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，仅靠减少审批项目是远远不够的，必须以法律的形式，确立行政审批责任机制，排除改革的障碍，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。

3、制定行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。我国已经成为世界贸易组织的成员，遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国政府的承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。这在客观上对行政许可法的出台也提出了迫切要求。

六、《行政许可法》对政府管理的影响

行政许可法是一部规范政府行为的重要法律。这部法律的贯彻实施。将对政府管理工作产生重大而深远的影响。这种影响主要体现出三个方面：

（一）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理理念的更新。

思想是行动的先导。从一定意义上说，政府的管理理念对政府的管理方式和政府职能转变具有决定性的意义。行政许可法的颁布施行，有利于进一步转变传统的管理理念和思维方式，树立适应建立完善的社会市场经济体制的现代管理理念，最重要的应当进一步树立以下四个管理理念：

1、以民为本的管理理念。

以民为本的行政管理理念，是人民主权原则在政府管理中的根本体现。公民对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础，也是我们各项事业取得成功的保证。从根本上讲，人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应，是判断政府管理是否成功、是否有效的标准。树立以民为本的管理理念，意味着政府管理要从以往的管制型转变为现代的服务型。政府的全部工作要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为根本出发点和落脚点，要倾听公民的呼声，为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。

以民为本的管理理念，实质上就是民主行政的理念。行政许可法的颁布实施，使得民主行政的内涵增添了许多新的内容。比如，在行政许可的设定方面，行政许可法规定，起草法律、法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许的设定提出意见和建议，等等。在行政许可的实施方面，从行政许可的申请、受理到审查、决定等环节以及期限都明确规定了方便申请人的制度和措施，并对听证作了专门规定。这些规定，都体现了民主行政的新内涵。这表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政。同时，使得民主行政进入了制度化的阶段。这就要求我们必须进一步树立以民为本的管理理念，在政府工作中真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。

2、公开透明的管理理念。

民主行政，是以透明和开放为基本特征的。从民主行政的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效的利用，无疑会创造出更多的社会财富。同时，政府信息公开和透明也是公民监督政府的一个有效途径和措施。

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该条同时规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这样的宪法原则，国家机关应当采取各种措施保障广大人民群众对于国家的法律、法规、政策和措施以及重大社会事件等信息及时了解和掌握，只有这样才能真正实现人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业以及管理社会事务的基本权利。当然，我们所说的公开、透明并不是要求将所有的政府信息都公之于众。对于那些涉及国家重大利益和安全的信息，不但政府机关要严格依法保密，而且每个公民都有依法保密的义务、这也是各国的惯例。

“阳光是最好的防腐剂”。目前，公开透明原则已经成为现代行政领域中的一条重要原则，成为防止公共权力滥用、保护公民合法权益的有力武器。行政许可法充分体现了这一重要原则。因此，学习贯彻行政许可法，就必须切实树立公开透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。

3、诚实信用的管理理念。

树立诚实信用的管理理念，其本质就是为经济发展创造良好的信用环境。在新形势下促进经济发展，最关键的是要创造一个良好的投资环境，从一定意义上来说，环境是第一竞争力，良好的投资环境是最基本的竞争优势。而良好的投资环境能不能形成，起决定作用的是政府讲不讲诚信。

市场经济愈发达，愈要求诚实守信，这是市场经济的内在要求，也是现代文明的标志。在市场经济条件下，政府的信用程度，直接影响着市场经济体制的运行状况和经济效益的高低，成为决定市场资源走向的最根本的要素。如果政府信用出现了问题。就会使市场主体面对着诸多不确定的因素和诸多不可预知的问题，从而导致市场主体行为的短期化和经济效益的不稳定性。一句话，没有信用，就没有秩序，经济就不可能健康发展。

行政行为缺乏稳定性和可预期性是当前一些地方和部门行政管理中存在的突出问题。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害了行政效率，影响了政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。行政许可法确立了信赖保护原则及相应的制度、措施。我们贯彻实施行政许可法，就是要增强行政机关的信用意识，树立诚实信用的管理理念，加快政府信用建设。

4、权责一致的管理理念。

长期以来，在行政管理实践中，权力与责任脱钩，有权无责现象较为普遍；权力与利益挂钩，某些方面的行政管理带有较明显的趋利性特征。在现代法治社会，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。行政机关行使权力的过程，同时也是履行职责的过程；有多大的权力、就应该承担多大的责任；没有无权力的责任，也没有无责任的权力。行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任，这对于进一步树立权责一致的的管理理念，建设责任政府意义重大。

（二）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理方式的创新。

我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。这种管理方式是在长期的计划经济条件下形成的，体现了政府全能主义和权力本位思想，政府处于社会的中心，对社会和经济生活进行大一统式的管理。这种管理是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。这种传统的管理方式，在我国经济和社会的发展过程个曾发挥过重要的作用。然而，在当前我国建立完善的社会主义市场经济体制和加入世贸组织的形势下，这种管理方式的弊端就越来越显现出来。它容易导致政府机构的膨胀和社会功能的萎缩，阻碍了市场机制的发育和企业活力的发展，容易滋生腐败现象和官僚作风，加大了经济运行的成本，降低了经济运行的效率，有些方面已成为生产力发展的主要障碍。而过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。

在市场经济条件下，行政管理方式应当由权力导向型向规则导向型转变，规则导向型的管理方式，其优点是比较稳定、规范，有预期性，而且形式多样。其具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后监督之间，重在事后监督；在管理与服务之间，强调服务。

按照行政许可法的规定，行政机关在对经济、社会事务的管理方面，只要通过公民、法人或者其他组织自主决定、市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等能够解决的事项，就不要实行行政许可。这就是说在社会主义市场经济条件下，行政许可作为一种重要的行政管理方式，应当是行政机关不得已而为之的选择。适应这一要求，需要改变那种一出现问题就要强调审批、发证，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，进一步推进政府管理体制和管理方式的创新。因此，我们要根据十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，研究制定推进政府管理创新的方案、措施、办法。一方面，按照行政许可法的规定，继续下决心取消一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的事前审批。另一方面，需要研究建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可出现行政管理上的“真空”；对需要继续实施行政许可的事项，也要认真研究如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机地统一起来，确保把该政府管的事真正管住、管好，切实提高政府行政管理的效能。

（三）贯彻实施行政许可法，将促进政府职能的根本性转变。

加快转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是十六届三中全会提出的重要改革任务，是新世纪、新阶段完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面建设小康社会的客观的需要。

在社会主义市场经济体制框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是三个最重要的组成部分。企业制度是市场经济的微观基础，是创造财富和形成竞争力的源泉；市场机制是配置资源、调节供求、优化结构的基本方式；政府是维护公平竞争、保障经济主体合法权益、保持经济和社会稳定的制度建设者和保护者。企业制度、市场机制和政府管理体制相互支撑、相互补充、制约和促进，三者的协调关系和改革的均衡推进，决定着整个新体制的质量和效率：改革20多年来，我们在现代企业制度建设、市场建设和政府行政管理体制改革方面都取得了重大进展。但从总体上看，政府行政管理体制改革的速度滞后于企业改革和市场体系建设。与企业改革和市场机制发育的要求相比，政府行政管理体制与职能仍然存在着明显的不适应，比如：在发展观念上，存在着重经济增长，轻社会发展，忽视经济与社会全面、协调发展的偏向；在政府职能上，直接干预市场较多，项目审批职能较多，战略导向和创造外部环境的职能相对薄弱；在组织结构上，纵向管理层级多，横向部门之间相互分割和掣肘现象普遍存在,管理成本高，效率低；在约束和激励机制上，有些责任不明确，存在权力与利益挂钩、权力与责任脱钩的现象，约束和激励机制不健全;在决策方法上，公众参与度和透明度有待进一步提高,应对突发事件的机制亟待建立；在工作作风上,存在重管理轻服务现象，官僚主义、形式主义、弄虚作假等不正之风和个别腐败行为的影响比较恶劣。解决这些问题的根本出路，在于加快政府职能转变和深化行政管理体制改革。针对现实的体制性障碍和突出矛盾，党的十六届三中全会从实际出发，提出了五项转变政府职能的重点，即：改革审批制度和减少直接干预；反对和打破行政性垄断；完善宏观调控和加强中长期计划；加强对重要领域的行政监管；加强社会管理和公共服务。

贯彻落实党的十六届三中全会关于转变政府职能的要求和部署，就必须通过法律的手段规范政府的行政权力，限定政府规制的范围，建设法治政府。过去，政府管理的误区之一就是管事太多，许多不该政府管的事都要经政府审批、许可。这样做势必影响市场机制的形成和发展，影响公民、法人和其他组织积极性、创造性的发挥。行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与社会竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决在某些方面管理不到位的问题。从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。经过努力，使政府行为真正实现法律化、规范化、理性化，把各级政府建成比较完善的法治政府。

第二讲：准确理解行政许可法的内容。

一、行政许可法的框架结构。

行政许可法共八章八十三条。其中第一章总则，是对行政许可法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是行政许可法基本价值取向、总体思路的集中体现；第二章行政许可的设定，是关于行政许可设定事项、种类和设定权限、设定程序的规定。其解决的是谁有权设定行政许可、以什么程序设定行政许可、对什么事项可以设定行政许可、以何种形式设定行政许可以及设定行政许可要遵守哪些特别制度等等的问题；第三章行政许可的实施机关，是关于行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规则的规定；第四章行政许可的实施程序，是行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤消行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序，是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节；第五章行政许可的费用，是关于行政许可中的收费原则以及收费规则的规定；第六章监督检查，是关于对许可机关实施行政许可活动和被许可人从事行政许可活动进行督查的规定；第七章法律责任，是关于行政机关及其工作人员、行政许可申请人和被许可人在违反行政许可法及有关法律规定时需承担的法律后果的规定；第八章附则，是关于行政许可期限计算，本法施行日期以及在本法施行前对现有行政许可进行清理的规定。

二、行政许可法的重点内容。

行政许可法从法条的数量上看属中下水平，但其涵盖的内容却比较多，其中有些是大家以前没听说过需要从新开始认识的，有些是我们以前常见但需要重新理解的，更有许多规则性的内容则需要我们今后通过工作实践去感受、去理解、去纠正、去完善。下面，我针对大家的工作实际和我对行政许可法的理解，提出行政许可法的重点内容，跟在座的各位一块学习、探讨。

1、关于行政许可法的调整范围。

行政许可法调整的是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。我们可以从三个层面上去理解此“行为”：

第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批（特别是随着国家资产管理体制的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质），行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记、婚姻登记等都不是本条所称的行政许可。

外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职务任免等的审批），或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（如对下级行政机关请示、公文等的审批）或者对其他机关（包括党的机关、国家其他机关、人民团体等），或者对机关管理的事业单位（如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等）的人事、财务、外事等事项的审批，都不是本条所称的行政许可。

第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。

除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。这种“准予”，不是对相对人的赋权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。这样认识和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。比如，相对人提出许可申请，行政机关依法必须受理并在法定时间内作出批准或者不批准的答复；对已经批准发给许可证的，行政机关即应保护被许可人的合法权益，并承担对被许可人履行义务进行监督的责任；不履行或不积极履行这些职责的，就是失职。

第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用，必须正确认识、把握行政许可的功能。行政许可的主要功能表现在三个方面：一是控制危险；二是配置资源；三是证明或者提供某种信誉、信息。

关于控制风险。这是行政许可最主要、最基本的功能。行政监督管理方式通常分为事前监督管理和事后监督管理。行政许可属于事前监督管理方式。事前监督管理方式，由于其对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此，事前监督管理对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平（比如，对问题及问题发展趋势的判断是否准确）以及实施行政许可的一套制度是否健全有效（比如，对被许可人的监督措施是否跟得上）等诸多因素的制约，成本很高，还易滋生腐败。可以说，事前监督管理方式是一种风险很高的管理手段，要慎用。从管理的有效性和成本看，一般来说对可能发生系统性问题（通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的）的事项往往需要采取事前监督管理，而对可能发生随机性、偶然性问题的事项则采取事后监督管理即可。因此，事前监督管理方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险的发生。

关于配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率（形成垄断）。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。当然，行政许可配置有限资源，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。

关于证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可（通常是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。

需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移。对相对人而言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务（在一些条件下也比其他相对人多一份权利）。因此，行政许可的功能又是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。

2、关于行政许可的设定权。

行政许可是一项重要的行政权力。哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则，这是行政许可法需要解决的又一个重要问题。设定行政许可属于立法行为，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。总的来说，只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，针对目前设定行政许可比较混乱的问题，行政许可法按照合法的原则，对行政许可设定权从严作了规定：

一是，法律可以对本法规定可设定行政许可的各类事项设定行政许可。本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。（第14条）。

二是，除只能由法律、行政法规设定行政许可的事项外，依法可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定的，地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可。需要全国统一制度和中央统一管理的事项，只能由法律、行政法规设定行政许可（第15条）。

三是，除法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章外，国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件，一律不得设定行政许可（第17条）。

3、关于设定行政许可的事项。

行政许可法对哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，作了明确规定。考虑到我国经济体制还处于转轨时期，政府职能转变还没有完全到位，为了对下一步改革留有余地，行政许可法对可以设定行政许可的事项作了原则规定，主要是：直接关系国家安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置的事项；通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项（第12条）。同时，设定行政许可还要坚持合理的原则，可以设定行政许可的事项，也并不是都要设定行政许可。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关通过事后监督等其他管理方式能够解决的，都可不设行政许可（第13条）。

4、关于行政许可的分类。

现行法律、法规规定的行政许可包括审批、批准、认可、同意、登记等不同形式，涉及不同部门、不同行政管理事项。经分析，不同种类的行政许可，其性质、功能、适用条件和程序是有很大差别的。比如，有关国有土地的出让审批，应当实行招标、拍卖；工商登记就无法招标、拍卖。再如，取得律师资格，需要考试；集会游行示威许可就不能通过考试取得。因此，为了对行政许可加以规范，强化对实施行政许可的监督，行政许可法借鉴国外通行做法，根据性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为以下五类：

一是普通许可。普通许可是由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是运用最广泛的一种行政许可，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全，一般没有数量控制。

二是特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源，一般有数量控制。

三是认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉，没有数量限制。

四是核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。核准的功能也是为了防止危险、保障安全，没有数量限制。

五是登记。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格，没有数量限制。

5、关于行政许可的程序。

对在座的各位来说，行政许可程序是必须掌握的内容，为此，我们在编印培训教材过程中，特地将国家行政学院袁曙宏教授的辅导报告整理稿《行政许可的实施机关和实施程序》编排进去，供大家去自学。在这里，我先针对条文串讲一下。

我前面已经讲过，行政许可程序是规范行政许可行为，防止滥用权力，保证正确行使权力的重要环节。

按照效能与便民的原则，行政许可法总结成功实践经验，借鉴国外通行做法，从行政机关和老百姓两个方面对实施行政许可的一般程序作了规定：（1）省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中（第25条）。（2）一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外（第26条）。（3）依法需要几个部门、几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他有关部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”（第26条）。（4）行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示，以防止“暗箱操作”（第30条）。（5）作出行政许可决定前，行政机关应当听取意见；不予行政许可的，要说明理由（第36条、第38条）。

为了方便老百姓，行政许可法总结实践经验，规定：行政许可申请可以通过邮寄、传真等书面方式提出，也可以委托人提出，不必都亲自到行政机关去办（第29条）；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并且原则上应当在20日内作出决定（第42条）。

行政许可法还针对各类行政许可的特点规定了不同的特别程序，主要是：（1）普遍许可事项，行政机关对申请人申请材料的实体内容要进行审查，有的还需要实地核查；申请人的申请符合法定条件的，行政机关应当予以行政许可（第34条）。（2）特许事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许（第53条）。（3）认可事项，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可（第54条）。（4）核准事项，行政机关一般要实地检测、验收（第55条）。（5）登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责（第56条）。

据此，行政许可程序可分为一般规定和特别规定。

行政许可程序一般规定包括四个步骤：申请、受理、审查和决定。另外，变更与延续是适用于某些许可事项获得许可之后的两个后续程序；听证则是适用于某些事项的一个程序。

行政许可的申请程序因申请人行使自己的申请权而开始。根据《行政许可法》的有关规定，申请行为必须符合以下要件：（1）申请行为必须向有许可权的行政机关提出（29条）。（2）申请人有明确的意思表示行为（29条）。（3）申请人必须提交所需的有关材料（31条）。

同时，行政机关有为申请人的申请行为提供方便的义务（29条、30条、33条）。

申请人的申请行为只要符合申请行为的有效构成要件，申请人的行为就是合法有效的，并引起行政许可机关的受理义务。一般行政许可申请自行政机关收到之日即为受理。但是，申请人的合法有效的申请行为并不代表申请人完全符合许可的条件和标准，并不必然导致行政许可机关必须发给申请人许可证。《行政许可法》规定收到申请人提出的许可申请可以根据不同的情形分别作出以下几种处理：（1）予以受理。第32条第5项规定，对于申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。（2）要求更正。第32条第3项规定。（3）限期补正，第32条第4项规定。（4）不予受理。第32条第1、2项分别规定了两种不予受理的情形：其一申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；其二申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。

当行政机关受理许可申请后就进入了对申请的审查程序。《行政许可法》第34条、第35条、第36条规定了形式性审查和实质性审查两种审查标准和程序。（1）形式性审查。审查内容为是否“材料齐全”和是否“符合法定形式”。（2）实质性审查。实质性审查的内容是“根据法定条件和程序，对申请材料的实质内容进行核实”。一般而言要审查以下几个方面的内容：一是申请人必须具有相应的权利能力。二是申请人是否具有相应的行为能力。三是申请是否会损害公共利益和利害关系人利益。五是申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。

《行政许可法》主要规定了以下几种实质审查的方式：（1）实地核查。是指根据法定条件和程序对有关申请材料的实质内容核实是否符合实际情形（第34条）。（2）上级机关书面复查（第35条）。（3）听证核查（第46条）。

在经过审查程序后，便进入了决定程序。《行政许可法》规定了三种决定的程序。（1）当场决定程序（第34、44条）。（2）上级机关决定程序（第35、43条）。（3）限期作出决定程序（第37条、第42条）。

适用听证程序的许可事项有：（1）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；（2）行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项；（3）相对人或其他利害关系人认为是否核发许可、变更许可、终止许可等将对其产生不利影响的行政许可事项。

申请听证的具体程序步骤：（1）申请。由申请人或利害关系人要求听证，并在被告知有权要求听证之日起5日内提出听证申请。（2）组织听证。行政机关应当自收到申请人或者利害关系人听证申请之日起20日内组织听证。（3）通知有关事项。“行政机关应当于举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。”（4）举行听证。（5）决定。行政机关应当根据听证笔录，在法定的许可决定期限内作出是否准予行政许可的决定。

变更和延续。这两个程序是许可决定的后续程序。

《行政许可法》之所以规定这么两种行政机关作出许可决定的后续程序，主要是为了更正以前行政许可机关监管不当的弊端。实践中，有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”之后就了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证使用。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度，对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。而变更和延续就是建立在平时的监管基础上的两种程序。

行政许可程序特别规定主要是：（1）对于《行政许可法》第12条第（二）项需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但是法律、行政法规另有规定的除外。（2）对《行政许可法》第12条第（三）项赋予公民特定资格，赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关一般应当通过考试、考核方式作出决定，但是法律、行政法规另有规定的除外。（3）对于《行政许可法》第12条第（四）项所列事项的行政许可，行政机关一般要实施检验、检疫。（4）对于《行政许可法》第12条第（五）项申请登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。

七、关于收费、监督和责任。

大家手中的教材中收编的国家行政学院应松年教授的辅导报告整理稿《行政许可的收费监督检查与法律责任》一文中已有详尽的解说，大家下去认真看一下。这里我主要给大家针对条文串讲一下。

为了从源头上预防和治理腐败，行政许可法对行政许可收费作了规范，规定：行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线（第58条、第59条）。

在现实生活中，行政机关重许可、轻监督或者只许可、不监督的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，行政许可法就强化监督、严格责任作了明确规定。

关于对实施行政许可的监督，行政许可法规定：（1）行政机关应当对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查，监督检查情况要做详细记录，并接受公众查阅（第61条）。（2）为了便于行政机关履行监督责任，赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力（第62条）。（3）为了提高监督力度，行政机关应当采取措施，通过举报、投诉渠道实施监督（第65条）。针对实践中存在的行政机关撤消行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题，行政许可法按照既强化行政机关的监督职权、又保护老百姓合法权益的原则，借鉴国外通行做法，明确规定；监督检查中发现行政许可决定错误的，由行政机关依法予以撤消；撤消行政许可造成被许可人财产损失，如果是因行政机关过错造成的，行政机关应当依法予以赔偿；如果是因被许可人过错造成的，行政机关不但不予赔偿，而且被许可人基于行政许可取得的利益也不予保护（第69条）。

行政许可法对违法设定或者实施行政许可的，对自然人、法人或者其他组织擅自从事应当经过行政许可的活动的，都规定了明确、具体的法律责任，主要是：行政机关对依法应当许可的不予许可，对不应当许可的给予许可，不依法履行监督责任或者监督不力的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的法律责任；该行政处分的，应依法给予行政处分；该追究刑事责任的，依法追究相应的刑事责任（第72、73、74、75、76条）。未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，由行政机关予以制止，并依法给予处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任（第81条）。

最后，我想强调三个问题，以引起大家的重视。

一、相关民主政治制度在行政许可实施程序中的体现。

1、情报公开制度。《行政许可法》第30条首先明确了情报公开的范围，包括：有关行政机关许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、费用等。其次明确了情报公开的两种程序；（1）行政机关主动公开；（2）经申请公开。同时明确了公开的途径为“在办公场所公示”。

另外，《行政许可法》第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅。”这条规定对于被许可者以外其他相对人而言是一种情报公开，也是对情报公开原则的具体贯彻。

2、听证制度。第四章第四节专门规定了听证制度。主要有以下几方面的内容：（1）明确了启动听证条件。启动听证方式是经申请听证；听证启动权的主体为“许可申请人、利害关系人”；提出有效听证申请的期限为“被告知听证权利之日起五日内提出听证申请”。（2）明确了听证程序适用的范围。包括“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”，可以听证的事项范围非常广泛。（3）规定了听证程序的一系列保障制度。如第48条规定了听证程序的公开原则（第2项）、内部职能分离原则（第3项）、回避制度（第3项）、质证原则（第4项）和案卷制度（第5项）。

3、说明理由制度。《行政许可法》第38条第2款明确规定了说明理由制度。“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

4、回避制度。《行政许可法》第48条第3项明确规定了回避制度。“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”

5、调查制度。《行政许可法》第34、55条明确规定了调查制度。第34条第3款规定“根据法定条件和程序，需要对申请的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第55条第2款规定：“行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。”

6、许可证据制度。《行政许可法》第48条第4项明确规定了许可证据制度。“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。”这一规定中包含三个方面的内容：一是行政许可机关承担主要的举证责任。二是明确了举证的范围。包括法律法规依据和事实理由两个方面。三是确认了质证原则，未经质证的理由和依据不得采信。

7、教示制度。

教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利，承担哪些义务，如何行使有关权利，履行有关义务等，负有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务；若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。

教示制度作为指导公民行使权利的一种法律制度，它实际上为行政机关设定了一种法律义务，要求任何行政机关不能忽视公民合法权利，不能随意行使行政权。

《行政许可法》第30条、第32条和第38条明确规定了教示制度。具体包含两个方面：（1）行政许可程序中的教示。如第30条第2款规定：“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”又如第32条第2项规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”；该条第4项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。”（2）救济教示。如第38条规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

8、禁止不当接触。

禁止不当接触又称禁止单方接触，是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，接受其证据。同时在仅有一方行政相对人的情形下，行政机关及其工作人员不得与相对人在行政程序外私下接触，不得接受相对人宴请、馈赠和其他利益。

禁止不当接触的理论基础是行政公正原则，它是对行政公正的程序性保障制度。

《行政许可法》第63条是对禁止不当接触的原则确认。其中规定：“行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得素取或收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

9、时效制度。

时效制度是行政程序法律关系主体的行为，经过法律规定的期限后自然产生某种法律后果的一种法律制度。它是行政效率原则所衍生的一项基本制度。

时效制度包含两方面的要求：一是行政主体在法定期限内如不行使职权，在法定期限届满后不得再行使，同时应承担相应的行政责任；二是行政相对人在法定期限内如不行使权利，即丧失了相应的权利，并承担相应的法律后果。

《行政许可法》第四章第三节专门规定了“期限”，是时效制度的立法体现。比如一般作出许可决定的期限：“行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依据其规定。”

二、行政行为撤销的条件、法律后果及程序。

行政行为撤销是在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。

行政行为撤销的条件有：（1）行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备主体合法、内容合法、程序合法等要件。某种行政行为只要缺损其中一个要件，该行政行为就是可以被撤销的行政行为。（2）行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。所谓“不适当“，是指相应行为具有不合理、不公正、不符合现行决策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行为，从而可以以“违法”为由予以撤销。在有些情况下，不适当的行政行为并不违法。

行政行为撤销的法律后果：（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。例如，某行政机关违法批地给某企业建厂，某企业本身无过错，后违法批准行为被有权机关撤销，已盖好的厂房因不符合城市建设规划而必须拆迁。为此，违法批地的行政机关应赔偿拆迁企业的损失。（3）如果行政行为的撤销是因为行政相对人的过错，例如，相对人通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种许可行为等，或行政主体与相对人的共同过错所引起的，如行政行为是在相对人行贿，作为行政主体的工作人员受贿的情况下作出的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对人的利益要收回；行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的过错则应承担内部行政法律责任，如接受行政处分等。

由于相对人一旦获得许可，即获得了行使特定权利和自由的资格，该资格会为相对人带来许多利益，一旦撤销，即会给其生产和生活带来很大的影响，因此，在作出撤消等不利的行政处理时，其程序应较申请许可程序更为严格。（1）行政主体应依法设定具体的处理标准，并以特定的方式予以公布，使相关的权利人能了解该标准。（2）在作出撤销行政许可决定之前，提供相应的缓冲机制，如警告、罚款或限期整改等，给予相对人在规定期限内自我纠正的机会。（3）在作出撤销行政许可决定之前，应当告知相对人申辩的机会，涉及相对人重大利益的，应采取听证程序。（4）行政处理决定应以书面形式作出，并说明理由。

三、法律责任的特点、原则和种类。

法律责任的特点：一是，法律责任以法律义务的存在为前提，是因违反法律上的义务而形成的责任关系；二是，法律责任表现为一种责任方式，即承担否定性、不利性后果，主要有补偿和制裁两种；三是，法律责任具有违反法律义务和承担制裁后果的内在因果关系；四是，法律责任的追究和执行是由国家强制力实施或作为保证的。

法律责任的原则：一是责任法定原则。指法律责任只能由法律规范预先规定。二是责任自负原则。指谁违反了法律，就由谁承担法律责任，法律只追究参与了违法行为的责任主体。三是责任平等原则。指任何责任主体都不得享有规避法律责任的特权，不能有法外特权。四是因果联系原则。违法行为与危害或损害结果之间的因果联系，是承担法律责任的必要条件。五是责任相称原则。指法律责任的性质、种类及轻重应与责任主体的违法行为及其造成的后果的性质和轻重相适应，类似的违法行为追究相同或相近似的法律责任。

法律责任的种类：一是刑事法律责任，是依照刑事法律的规定，应当承担的法律后果，是最严厉的法律责任。本法涉及到的罪名主要有受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、贪污罪、非法采矿罪、伪造变造买卖证件罪等。

二是行政法律责任，指因违反行政法或因行政法规规定而应承担的法律责任。因行政法律责任的主体不同，行政法律责任包括以下内容：（1）行政相对人的行政法律责任，即行政相对人因违反行政法律、法规而承担的法律责任，一般直接引起行政处罚。（2）行政主体的行政法律责任，即行政机关或法律、法规授权的组织因违反行政法律、法规或不当行为而承担的法律责任。（3）工作人员的行政法律责任，即工作人员个人的行政违法行为，应对内向相应的行政机关承担内部行政法律责任，其形式主要是行政处分。在我国，追究行政相对人行政法律责任的主体只能是行政机关。

行政法律责任形式主要以下几种：

一是行政处分，之行政机关对公务员或者国家机关工作人员违法失职行为的惩戒措施。《国家公务员暂行条例》规定了以下六种行政处分方式：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

二是国家赔偿，准确地说应该是行政赔偿，指因行政主体违反法定职责而引起的由国家或有关行政主体依法承担的赔偿责任。行政赔偿质的规定性在于它与行政主体履行法定职责之间的特殊联系，行政赔偿责任是因为行政主体违反其法定职责而导致的一种赔偿责任。行政赔偿的主体既包括国家，也包括特定的行政主体（行政机关、被授权组织、行政公务人员）。行政赔偿是行政主体违反法定职责所引起的所有赔偿责任，既包括对行政相对人的损害所应承担的赔偿责任，也包括基于这种赔偿责任而产生的行政公务人员对国家应负的补偿责任。

三是行政处罚，指特定的行政机关或法定授权的组织，依法惩戒违反行政法律规范尚不够给予刑事处罚的个人、组织的一种具体行政行为，是由行政管理相对人承担的一种法律责任方式。有以下几类：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。

我基本上用了一上午的时间跟大家粗略地学习了一遍行政许可法的有关内容，也不知道效果如何，不知道能不能给大家以后深入学习该法起到一个抛砖引玉的作用。但我知道因于时间关系和本人的能力，一定有许多同志只是对行政许可法有了一个全局的和概念性的认识。所以，对行政许可法规定的一系列具体的东西，尤其是具体的和程序性的东西，则还需要我们下去以后通过自学尤其是通过具体的工作实践去理解、掌握和应用。由于工作关系，我希望大家在今后的学习和工作实践中，能够继续跟我们县政府法制办的同志保持必要的联系，以确保行政许可法在我县的顺利贯彻实施。