基本养老保险制度改革面临的问题与对策

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养老保险是社会保险制度的重要内容，也是整个社会保障制度中最基本的内容。养老保险制度是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。我国的基本养老保险制度是随着1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》而建立起来的，从上世纪80年代开始，进行了多次基本养老保险制度改革试点探索，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发［1995］6号)，进一步明确了企业职工养老保险制度改革的目标、原则和主要任务，养老保险制度开始引入个人账户机制，促进了养老保险新机制的形成。1997年7月，国务院在总结当时改革试点经验的基础上，作出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［1997］26号)，勾划出社会主义市场经济体制下具有中国特色的企业养老保险制度的基本轮廓，标志着我国养老保险制度改革进入到一个新的阶段。至2002年止，我国基本养老保险制度覆盖了11128万城镇职工和3608万离退休人员，覆盖面进一步扩大。基本养老社会化发放的目标基本实现，社会化发放率为99.4%，绝大多数离退休人员按时足额领到基本养老金。并已经建立起社会统筹与个人账户相结合的新型统一的养老保险制度和基本养老金年度调整新机制。

一、基本养老保险制度面临的问题和困难

养老保险制度通过十多年的改革与发展，在制度的统一上有了长足的进展，积累了一定数量的基金，确保养老金按时足额支付，维护了社会稳定和促进了经济发展。但同时也存在一些问题和困难，主要有：

1、扩大基本养老保险制度的覆盖面。养老保险制度长期以来主要覆盖国有企业，而目前国企的就业人数正在逐步减少，非国有企业的就业人数却增加很快。无论从建立统一的劳动力市场、免除非国有企业就业人员的后顾之忧考虑，还是从非国有企业就业人员年龄较轻，参加社会养老保险有助于减轻国有企业乃至国家的养老负担考虑，都必须要求尽快扩大养老保险的覆盖面，制订出切实可行的参加养老保险具体政策和工作措施，尽早实现基本养老保险的“广覆盖”目标。

2、提高养老保险基金的统筹层次，增加抵御风险能力。目前，养老保险制度的统筹范围主要是以县级为主，层次过低，社会保险制度固有的社会共济性受到制约，分散风险的功能也大大减弱。在统一养老保险制度中，一项重要工作就是取消县级统筹以至地市统筹和行业统筹，最后过渡到省级统筹。但提高统筹层次所涉及的利益格局和权益关系复杂，需要进行深入的调查研究并制定积极慎重的政策措施。近期内，尤其要重点解决在省级统筹范围内，如何尽快统一缴费率、统一养老金待遇，以及如何通过补充保险的形式，缓解由于经济发展程度和收入水平差异所引发的地区乃至行业之间养老金待遇扭曲的问题，进而在事实上而不只是在形式上实现基本养老保险省级统筹。

3、有效解决合理费率基础上的养老基金征缴手段问题。基本养老保险基金的按时足额缴费，是至今尚未解决的难点问题之一。一部分经营困难的国有企业，拖欠养老保险费的现象严重；一些“三资”企业和其他非国有企业拒交养老金的事情时有发生，仅靠行政手段征集基金，其效能日渐低下。为了保证养老保险制度的正常运转和基金调剂的客观要求以及适应统筹层次提高的需要，应当在合理确定并尽可能统一的费率基础上，保证《社会保险费征缴暂行条例》的有效实施，通过地方立法的形式，赋予社保费征缴单位以合法的强制手段，来提高基金的征缴率，保证基金来源的稳定可靠。

4、科学合理限定“转制成本”的必要范围和支付补偿办法。在新的经济体制转轨过程中，不可避免地派生“转制成本”或“隐性债务”。如果不是由政府而是由养老保险基金来负担这种历史欠帐，就有可能造成各地养老保险制度从费率界定、基金征缴到营运监管的规则不一，机理不全，约束软化。目前一些地区用养老保险基金来承担各种支付养老金以外的社会职能，正是这种情形的反映。因此，除必须切实加强基金管理外，还必须严格界定“转制成本”和养老基金的支出范围，并寻求有效的历史债务补偿办法，确保制度安全。

5、积极发展补充养老保险事业，建立多层次的养老保险体系。为了健全和完善养老保险体系，各地区和有关部门应在国家政策指导下，大力发展补充养老保险，改善老年人的退休生活。政府有关部门应当给予必要的政策扶持，积极鼓励发展各种类型的补充保险，如企业补充保险、职工互助保险、个人储蓄保险及商业保险等形式，逐步建立多层次的养老保险体系，既体现市场效率原则，又为国家减轻负担，保证制度安全创造有利条件。

二、问题产生的原因与根源

产生养老保险制度问题的原因是多方面的，既有养老保险基金供给方面的原因，又有养老金需求方面的原因；既有制度设计层面的原因，又有具体操作层面的原因；既有历史的原因，又有现实的原因；同时还有一些其他特殊原因。具体说来，有以下几方面：

1、养老保险制度的设计目标与制度运行机制之间的不适应。“统帐结合”的养老保险制度，其设计初衷是通过个人账户基金以及社会统筹基金的积累（或部分积累），预防老年化高峰到来时的养老保险基金支付危机。但由于历史债务未曾补偿，新收缴的养老基金绝大部分要用于支付离退休人员的养老金，每年积累的基金大约为数十亿元至100亿元左右，而历史上留下的基金缺口大约在2万亿－3万亿元左右，按照目前的积累规模，大约需要近二三百年时间。世界银行在极为严格的制度前提下所作的乐观估计也需要100年左右。因此不难想象，由制度设计目标与制度运行机制的不适应所派生的预筹积累和现收现付两种运行机制并存，长此以往，势必造成养老保险制度运行中的诸多矛盾与问题。

2、养老保险制度运行前提与现实经济条件之间的矛盾。这种部分预筹积累式的养老保险制度，需要养老保险费的缴费率在较长时期内必须高于其实际支付需要，方能使制度向设计的目标迈进；需要具备较高的资金归集、投资营运、金融管理能力的基金机构，以实现养老基金的流动性、安全性和效益性；需要完备健全的资本市场和稳定有序的宏观经济秩序，使日益积累起来的基金得以安全顺利地进入回报率较高的产业部门；还需要提高行政管理能力和健全社会监督机制。但我国目前正处在体制转轨、经济转型和结构调整的关键时期，国企职工年龄老化，养老和医疗负担以及失业、再就业负担加重，同时作为资本稀缺的发展中国家需要降低劳动成本以吸引外资。加之金融体制改革还相对滞后，资本市场处于初创阶段，宏观经济变数相对较多，行政管理和社会监督能力也还比较薄弱，对长期积累式资本还缺乏安全有效的保值增值渠道和手段。从长期看，预筹积累模式给予社会保障部门的工作压力及要求是前所未有的。

3、分散风险的初衷与风险因素加大的现实矛盾。“统帐结合”的制度模式尤其是个人账户的设置，是为了分散老年社会来临时的养老风险。但现实中，社保机构为了保证支付而挪用个人账户基金，从而形成“空帐”风险。况且，即使个人账户做到实帐积累，也只有其按照银行利率计息的增值率完全与职工工资增长率同步时，才能实现或达到制度本身所设计的目标替代率。数十年间两者能否吻合不得而知，这又无疑加大了制度运行的风险。在今后几十年的体制转轨和经济转型的剧烈变革时期，宏观经济风险始终是存在的。这些都是社会保障部门所应当努力规避的风险。

4、均衡负担的现实需求与“马太效应”机制的内在冲突。退休养老从企业或单位福利转变为社会保险，一个最基本的出发点就是要均衡单位乃至地区之间的养老负担。但目前积累起来的养老保险基金，主要集中在一些人口构成相对年轻、经济相对发达、职工个人收入相对较高的地区，相反而那些老工业基地、职工年龄构成相对老化的地区，养老基金的积累就不多，甚至入不敷出，难以为继。结果越是老工业基地、职工年龄老化、结构调整负担较重的地区，越是要提高养老保险费的收缴率以应付日益增长的养老金支付压力，而越是新兴城市或产业、职工年轻、经济增长速度较快的地区，反倒可以维持一个较为适当的养老保险费筹资比例。尽管可以通过实行省级统筹来缓解这一矛盾，但由于个人账户所强化了的与个人利益直接相关的地区利益格局，省级范围内统一费率、待遇和有效调剂资金等，仍然是十分艰难而又必须尽力解决和实现的。

5、制度统一原则与利益分化机制之间的矛盾。实行“统帐结合”的养老保险制度，即使在省级统筹之后，个人账户也通常建在地市一级，由市级社保机构向投保者个人负责。在这种情况下，省级社保机构要调剂资金将极为困难。因为：第一，养老金有所结余的地市，其基金积累数额以个人账户的形式对象化在职工个人名下。第二，一个地区养老基金的盈余与亏欠，影响因素很多，除了与养老负担相关外，还涉及当地缴费基数的准确程度、缴费率的测定、覆盖范围的大小、征缴率的高低以及养老金替代水平等诸多因素，其间的任何随机行为都有可能改变养老保险基金的盈亏状况。第三，养老金余额调节办法，还会使地区因余额上缴、缺口地区等待下拨资金而产生消极因素，导致基金收缴率下降。积极化解这些矛盾，无疑是社会保障部门的艰巨任务。

三、养老保险制度改革的出路与对策

面对养老保险制度存在的困难和问题，为保证制度的长期运行，促进社会养老保险事业的可持续发展，应着重采取如下措施：

1、进一步扩大养老保险的覆盖面。根据我国《宪法》规定，所有劳动者都有享受社会保障制度的权利。目前，我国养老保险包括的范围除国有企业、集体企业和部分事业单位外，还有部分事业单位、集体企业、外资企业以及私营企业和个体经济组织的从业人员游离在养老保险之外；还有大部分政府公务人员也没有真正进入养老保险范围；占全国总人口80%的农村人口的老年保障问题也尚待解决。从我国是一个人口众多的发展中国家和现阶段生产力发展水平出发，要研究制订出恰当的养老保险范围、项目、费率、水平等符合国情的养老保险办法，根据权利和义务相对等以及强制性的原则，调动各部门各方面的力量，进一步扩大养老保险的覆盖面。这样可以把扩大部分归集的养老保险基金，用于弥补当前的养老基金缺口，从而增强养老保险基金的支撑能力。

2、继续完善养老保险制度，防范和化解养老保险制度的各种风险因素。作为长期运行的养老保险制度，其面临的经常性风险主要有：基金来源状况及财务机制中的不确定因素，其中主要是企业能否按时足额缴费；目前运行中社会统筹基金与个人账户基金的“混帐”管理所造成的基本养老金收支状况模糊形态；离退休费用对个人账户基金的长期性透支；基本养老保险制度所承担的额外社会负担的增加，如提前退休；养老保险基金的投资运营风险。

为了防范和化解制度中遇到的各种风险因素，社会保障部门应当高度重视，主动应对，完善制度。主要有：赋予社会保险费征缴单位以严格、权威的征缴职责，强化征缴手段，提高养老基金的收缴率；加强养老保险基金的管理与监督，确保基金的保值增值；改进养老保险制度，按科学、合理原则测定养老保险费率；在保证长期运行和持续发展的前提下，逐步做实个人账户，减少和避免长期透支个人账户；严格、科学制定享受养老保险待遇的年龄和缴费年限条件，根据社会发展状况，适时提高退休年龄；迅速建立起基本养老保险制度的风险监测指标体系和预警机制。

3、可采取变现部分国有资产补充养老保险基金和调整财政支出结构等财政手段，增辟补充增大社会养老保险基金的新渠道。变现部分国有资产来补充社会养老保险基金，有两方面的理由，即在过去实行计划经济时期，长期实行低工资政策，职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的社会保险费用，社保费进入企业利润中全部上缴给了国家，国家又将其中的一部分或大部分变成了国有的固定资产，使社保费凝结在国有资产中。另一方面，随着体制转轨、经济转型，政府的投资要逐渐退出竞争性领域，减持国有股、中小型企业拍卖、国有土地转让等也为补充养老基金提供了现实条件。这样不仅补充了基金缺口，解决了养老金的供求矛盾，而且还体现了国家对举办养老保险事业应尽的政府责任。

按理论和国际经验，转制成本和养老保险的一些债务应由政府承担，才有利于制度的健康发展。通过财政手段主要包括：(1)、调整财政支出结构，拨入补充养老保险基金；(2)、新的税收来源，可考虑开征面向社会高收入阶层的税种，为开征遗产税、利息税等，所得收入全部直接划入基金；(3)、发行长期(偿还期为10年以上)的有关社会保障特种国债；(4)、可以考虑发行社会保障彩票筹集养老基金。

4、开辟养老保险基金投资的新渠道。在养老保险体制改革目标、模式甚至更具体的政策组合都比较清晰后，改革成败的关键无疑取决于改革的管理体制是否有效，尤其是能否确保基金被有效地使用、保值、增值。根据国际经验，保险基金投资比例一般为：公司股票60%，公司的债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%。我国的养老保险基金可采取多种投资方式，甚至学习智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制，可以委托给符合营运条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等机构进行保值增值营运。

5、积极构建多层次的养老保险体系。为有利于分散保险责任，适应人口老年化快速发展的需要，增强企业的凝聚力，提高离退休人员的生活水平，政府鼓励实施企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险、职工互助性补充保险、商业人寿保险以及家庭养老等形式的补充养老保险，逐步建立起多层次的养老保险体系。

总之，我们要继续完善社会养老保险制度，加强社会养老保险执法力度，积极推进社会化管理服务工作，一个适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系就一定能建立起来，为建立社会主义市场经济体制和改革、发展、稳定的大局作出应有的贡献。