乡镇干部队伍建设的困境探析

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内容提要：乡镇干部队伍建设的状况，关系“三农”问题的解决，关系和谐社会的构建，关系党的执政能力提高和执政基础的巩固。由于认识、体制、社会舆论等方面的原因，使乡镇干部队伍建设陷入了前所未有的困境，只有从提高思想认识、理顺职能关系、强化制度建设等方面下功夫，才能使乡镇干部队伍建设的难题得到破解。

关键词：队伍建设乡镇干部困境与出路

我国是一个农业人口占多数的国家，在落后的西部地区，不仅农民人口占多数，而且农村社区是主要社区，农业是最基本的产业。实现农村、农业、农民的现代化，始终是中国现代化建设的一大难题，但又不能不破解这一难题，不能不跨越这道门槛。在党的政治路线确定之后，破解这一难题，跨越这一门槛的任务历史地落到县、乡干部的身上。但从与农民打交道的直接性和频繁程度考察，乡镇干部更为重要。中国共产党执政，面广、点多、线长，很多工作的最终落脚点在乡镇。乡镇干部是党加强同农民群众血肉联系的直接实践者，是党的农村政策的执行者。乡镇干部队伍建设的状况，直接关系我们党解决“三农”问题的决心能否实现，直接关系到我们党构建和谐社会的目标能否达到，直接关系到我们党的执政能力的提高和执政基础的巩固。基础不牢，地动山摇。乡镇干部队伍建设的质量上不去，农村群众工作就失去了骨干基础，党的伟大事业的农村阵地就有可能丧失。如此事关重大的建设问题，目前在西部落后地区，却难于找到有效的解决办法和途径，乡镇干部队伍建设陷入了前所未有的困境。

一、乡镇干部队伍建设面临的困境

1、乡镇干部对维护农民合法利益的度难于准确界定

中国共产党实施以人为本的亲民政策，是符合人类社会进步潮流的明智之举。这一举措，得到世界的认可，也得到老百姓的拥护。目前，通过广播、电视、报纸、网络等信息媒体的传播，党的亲民政策已深入人心，广大农民群众的维权意识一天天增强，乡镇干部对农民群众合法权益保护的力度也越来越大。绝大多数乡镇干部做到了“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，想群众所想，急群众所急，应群众所需。乡镇干部把中国共产党执政为民的高度自觉转化为农民群众建设社会主义现代化无穷的物质力量，这是中华民族之幸甚！但在实行亲民政策，保护农民合法权益的过程中，在涉及各个具体农民时，乡镇干部却遇到了前所未有的困难。维护权益的前提是确定权益。乡镇干部同各别农民在确认其权益时，往往发生认识上的差异。乡镇干部在确认各个具体农民的利益时，一般是以具体的政策法规为依据，讲究的是其合法性，考虑的是普遍适用性；而各别农民在要求其权益时，讲究的是合理性，考虑的是各自的特殊状况。在正常情况下，合理、合法是统一，但在社会主义法制逐步建设的过程中，合理的东西有可能还没有上升到合法的程度，合理的还不一定是合法的；而合法的又只体现一般要求，体现不了特殊要求，未必很合理。乡镇干部在处理这类事情时，只能以法规为依据。由此而同个别农民发生矛盾和冲突，以致种下上访—协商—裁决再上访……的恶种。目前许多乡镇干部一半以上的精力已用到调解纠纷上，几乎没有时间和精力去考虑整体的发展和政府职能所要求的其它服务。

2、乡镇干部自身的合法权益难于得到保护

落后地区乡镇干部的待遇水平极低，乡镇干部职业已成为不受人尊重，留不住人、即使留得住人也留不住心的职业。从职务升迁方面看，除乡镇党委书记、乡镇长外，其它人升迁的机遇是非常少的，多数干部是普通干部，不做升迁的梦，一干就是一辈子。从经济收入增长方面看，在财政分灶吃饭的体制下，经济落后地区乡镇财政囊中羞涩，许多国家有政策的合法经济待遇，无法给乡镇干部兑现。有的乡镇甚至无力支付干部出差的旅差费，一些干部出差时自垫支经费，回单位却长期得不到报销的现象时有发生。乡镇干部的月平均工资只有700-800元，却要负担在乡镇内办事的车费、油费，加上各种捐赠、救助支出等，一年的总额在3000-4000左右。剩下能用于自己生活支配的在4000-5000元之间。这笔款额养活自己已较拮据，根本就没有多余的钱来养活妻儿老小，更别谈满足享受和发展的需要了。职务升迁希望不大，经济收入待遇太低，激励机制上的缺憾，造成干部始终建立不起对自己所从事职业的自信，始终找不到全身心投入的感觉，始终达不到创造性工作的境界。穷于应付，疲于奔命，是相当一部分乡镇干部现实工作、生活状态的真实写照。

3、乡镇干部的领导权威难于得到维护

乡镇干部处在各种矛盾冲突的前沿，他们必须在政策法规允许的幅度内，有一定的自由裁定权。责任、义务、权力三者的统一，是干部有效处理各种矛盾纠纷的前提。但目前的情况是，在一些敏感的问题上，乡镇干部只有上下联系、左右协调的责任，只有做深入细致思想工作的义务，没有最终决定权。但农民群众不理解，认为乡镇干部不为老百姓说话，从而对乡镇干部不信任、不支持、不谅解、不配合，以致相关工作陷入极其被动的境地。如在基本建设征地时，国家给农民的补偿开出了一个弹性标准，要求各省区可根据实际情况，在这个弹性标准区间内，取一个符合当地实际的恰当数值。经济落后地区实际执行中基本上是取弹性标准的低限值，这一补偿标准往往是由省级人民政府定死了的，乡镇干部只能照章执行，并无改变的权力。但老百姓却认为国家给出的补偿标准是很高的，之所以只能得到低限值的补偿，是因为乡干部截留了一部分，所以强烈要求执行弹性补偿标准的高限值。乡镇干部向上争取多给农民一点补偿，上级不松口，向下说服农民接受低标准，农民不答应，往往因一户谈判而做工作数十次。结果是无论怎么努力，总有个别农户的工作做不好，以致长期延误工期，甚至留下多少年扯皮不止的后患。乡镇干部一方面因不能及时做好群众的工作被上级批评，甚至扣发工资奖金等的事时有发生，另一方面，因农民不能及时得到满意的补偿，被农民辱骂甚至殴打的事亦时有发生。乡镇干部不仅在做工作时，夹在上级和群众之间，老鼠进风箱——两头受气，而且人身权利还不时受到侵害。

4、乡镇干部的职业风险增大，职业安全感下降

在中国官员等级中，乡镇干部是级别最低，工作环境、工作条件最差的，是官员中最辛苦，最应受到尊重和保护的群体，但目前他们受到的改革威胁却最大。一方面，国家要变大政府为小政府，要裁减财政供养人员，要减轻农民负担，首当其冲的就是乡镇干部，他们随时都面临被裁减的威胁。另一方面，国家要变命令型政府为服务型政府，需要大量有现代科技知识、市场知识、经营理念的干部，去组织、帮助、引导农民走上致富之路。实际生活中，乡镇干部向上看，头顶上悬着随时都可能掉下来把自己裁减掉的利刃，向下看，则是农民群众要求提供满意服务的热切目光，而热切目光的后面是稍有差池就必然出现的严厉问责。责任意识、危机意识是一个干部必须具有的，但当责任和危机演变成一种安全威胁的时候，干部就有可能选择逃避。但他们又逃到哪里去？乡镇干部没有机会和时间去掌握其它职业的知识和技能，主动转业难，被裁减下来后再就业就更难。失去职业安全感的干部，是不可能全心全意做好本职工作的。

5、乡镇干部提高素质的要求难于得到实现

乡镇干部日复一日，年复一年同老百姓打交道。他们是做群众工作的排头兵，应该具有新时期做群众工作的新的本领和技能，包括现代农业科技，现代市场经济知识、现代营销技术、现代行政管理理论与实践，现代执政党执政理论与执政能力等等。不具备这些方面的知识和技能，就达不到一个合格的乡镇干部的标准，就不可能在实际工作中取得创造性的成就。但实际生活中，他们没日没夜地工作，也没有节假日的概念。没有必要的工作闲暇，就没有精力去学习新知识、新技能。而且由于经费等的限制，没有必要的学习资料、学习工具和学习手段等，乡镇干部在工作闲暇时间学习几乎不可能，到县、市（州）级党校或其它高、中等学校进修学习的机会就更少，只能被迫在干中学。

二、乡镇干部队伍建设陷入困境的原因分析

当前流行一种看法，即中国农民负担过重，“三农”问题日趋严重的根源在于乡镇干部太多。因而必须撤消乡镇机构，裁减乡镇干部的呼声不绝于耳。这给乡镇干部队伍建设带来了极大的障碍，对巩固党的执政基础是非常有害的。笔者认为，造成这一不良后果的原因有以下几个方面：

1、思想认识错位。中国有九亿农民，乡镇干部充其量300多万。这300多万人代表人民政府担负着九亿农民的组织、管理、服务的任务，九亿农民也理应负担这300万人履行职责必须的开销。如果说只有这300多万乡镇干部，农民的负担并不重。但人们却将乡镇离、退休干部，事业单位、中小学的在岗职工、离退休职工等这些本已经不再是或从来就不是乡镇干部人员的开销，一并计入乡镇干部开销之中，甚至把全国吃财政饭的人的开销统统算进农民负担之中，并列举清朝多少农民负担一个官员，而现在是多少农民负担一个官员。以此来论证撤消乡镇机构、裁减乡镇干部的必要性。这在认识上出现了两大问题，一是现实的中国社会已经不再是封建时代小农经济为特征的单一农业社会，农业增加值占国民生产总值的比例已经在15%以下，国家公务人员的开销主要不是由农民来负担，而是由其它产业的劳动者来负担；二是教育及其它公共福利事业，应该是举全国之力来兴办，而不是由乡镇收入来承担，更不应该把这类开销打在乡镇干部加重了农民负担的帐上。

2、权利责任错位。首先是财权与事权不对称。目前我国实行的是国家集权型财政体制，基层政府缺乏财政控制能力，乡镇政府获得的权力资源十分贫瘠，乡镇财权过小，财政地位过低，无财难以行政。其次是权力与责任不对等。在目前部门职能政府化，部门利益法律化的体制下，乡镇政权的职能已基本丧失，完全成了上级政府各职能部门的执行机构。乡镇的权利是极小的，责任却是无限的。乡镇政府要管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等多项工作。与此形成鲜明反差的是法律赋予乡镇政府履行职能的权力却越来越少，造成职权行使“虚化”和“悬空”。“上面千条线，下面一根针”，哪根拽得紧，就跟哪根转。由于国家体制和机制等诸多方面的原因，市县一级条条块块分割过宽、过细，“衙门”、“婆婆”和“菩萨”过多，哪尊“神”也得罪不起，今天你来检查，明天他来验收，应接不暇，乡镇领导整天应付不完。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，而且都要与工资、考核、奖惩挂钩，不搞不行。乡镇干部经常“跑断腿，磨破嘴”，不分昼夜也难以完成上级各部门下达的诸多指标。这达标，那验收，样样都需要钱，庞大的招待费使得乡镇政府无法招架。凡事有考核，轻则受处罚，重则“一票否决”。签不完的责任状、数不清的一票否决让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。有些乡干部很无奈地说：“乡镇干部真是忙，一票否决压脊梁。成天泡在乡村里，难有空闲见爹娘”。如此等等，不一而足。在这种想干的事情干不了，不该负的责任必须负的畸形体制下，谁愿意再做乡镇干部！

3、舆论导向错位。中国的“三农”问题是怎么形成的？中国的城乡二元结构是怎么积累起来的？稍作分析，就不难得出是国家大规模从农业中提取积累以支持城市工业发展造成的，绝对不是乡镇干部数量太多，素质太低，贪污腐化、鱼肉乡里造成的。而我们的一些新闻媒体却不认真研究根本原因，不惜时间和版面，不顾绝大多数乡镇干部为中国农村经济发展做出的巨大贡献，不顾乡镇政权在构建社会主义和谐社会过程中的巨大作用的史实，连篇累牍地宣染乡镇机构及乡镇干部存在的种种问题，给乡镇机构和乡镇干部的形象带来严重的负面影响，极大地伤害了乡镇干部的感情，使他们的职业自尊心、工作自信心降到了从来未有过的低点。在这种舆论环境下，还能够建设起一支执政、行政能力都很强的乡镇干部队伍吗？

4、评价体系错位。目前对乡镇干部的评价体系，基本上不是围绕乡镇干部应做事的实绩展开，而是围绕上级评价部门的需要来展开，且这些需要是乡镇一级机构和乡镇干部几乎无法适从的。如在安全生产、计划生育、社会治安综合治理等方面，只管结果，不管过程。即不管曾经做过多少工作，也不管这些工作过去如何有效，只要当前出了问题，就必然一票否决；而在政治学习、法制教育、文明单位创建等方面，则只讲过程不管结果。记录做不好，台帐没建好，职工订报的任务没完成等，均可能在评先进时被一票否决，但许多情况下记录、台帐、甚至总结等均可能是某个人闭门臆想出来的却顺利过关了。这种评价体系，给乡镇干部一个“启示”，不管怎么扎扎实实干事，一票否决的事仍可能发生，不管怎么虚虚假假应付，过得去的照样过去。投机取巧可能获得虚假政绩，谁还去追求实事求是？

5、乡镇班子不稳定。《组织法》规定每届乡镇班子的任期为三年，所以乡镇领导班子是变动最快的。并且乡镇领导班子的主要成员往往是上级组织部门从县（市）干部中直接选派的，因此乡镇领导干部总是处在一年“看”：二年“干”：三年“换”的非良性循环中。领导班子不稳定给乡镇干部队伍建设带来三大弊端：一是难于培养出具有长远、全局思维的干部。许多人在任急功近利，制造虚假政绩，是这一制度安排的直接产物；二是难于形成一支有合力的队伍。新官上任，第一位的是抓上级下达的各项硬指标的完成，对制度建设、队伍建设花的精力肯定要少些。一届又一届的重复，队伍建设问题始终上升不到应有的高度。三是难于形成决策与实施统一的实效。乡镇领导班子变动频繁，致使乡镇发展的决策还未来得及实施，或刚刚实施就调离，决策落实不了，规划实现不了。循环往复没有实效，造成一般干部的悲观与失望。

三、走出困境的对策分析

1、加深对乡镇干部队伍建设的认识。乡镇政府，不仅是中国社会的稳定层，更重要的它是社会转型期的城乡结合部和各种矛盾的缓冲区。乡镇作为人民政权的基石，是我们党的执政基础，和人民群众联系最直接、最紧密。中国九亿农民，他们生产生活中的许多矛盾要靠乡镇干部来组织协调，他们必须的社会公共服务要由乡镇干部来组织提供。在中国尚处在工业化中期阶段，城市化率不足40%的情况下，在农民素质、民主进程、法制环境等都还相对滞后的背景下，奢谈撤消乡镇机构、推行乡镇自治，无异于痴人说梦。乡镇干部作为稳固农村政权的骨干，直接担负着团结群众、教育群众、组织群众、发展农村、建设农村、稳定农村的重任。乡镇政权和乡镇干部的战斗力、凝聚力如何，直接影响到民心的向背、事业的兴衰。在很大程度上，人民群众就是通过乡镇干部的形象来认识我们的党，通过乡镇政权的执政能力来判断我们事业的兴衰成败。乡镇干部处在改革过程中各种矛盾的前沿，针对他们的非议多一些并不奇怪。我们的党组织、上级领导及社会各方，应该充分肯定他们的成绩和贡献，坚持正确舆论导向，以正面报道为主，多宣传先进乡镇的典型经验和优秀乡镇干部的先进事迹，让全社会都理解和支持乡镇工作。而不是有了矛盾和问题，就把责任往他们身上推。伤他们的心，损他们的利，对提高党的执政能力，构建社会主义和谐社会是极为有害的。

2、改善工作条件、稳定干部队伍。一是要增强乡镇干部职业安全感。任何一个人都不会为行将退出历史舞台的机构拼命工作的，要稳定乡镇干部队伍就不能一改革就拿乡镇开刀，搞得乡镇干部人心惶惶。必须给他们营造一个乡镇工作长期、艰巨、光荣的政治经济和社会舆论氛围，动员全社会来尊重和支持乡镇干部的工作，增强他们的职业神圣感和职业安全感。乡镇领导班子主要领导干部的调整不能过于频繁。除了任期届满，或班子极不团结，或个别领导干部能力水平低、素质差外，在任期内一般不宜对班子和领导干部作大的调整，保持乡镇经济发展的连续性和相对稳定性。二是在工作、生活上关心乡镇干部。乡镇干部长期工作在农村第一线，生活条件比较艰苦，各级各部门要在生活上、工作上多关心乡镇干部。同时，要把对乡镇干部的关心爱护和严格要求统一起来，并贯穿在干部的思想教育、选拔任用、管理监督、激励约束的各个环节之中。结合本地实际，适当提高乡镇干部的政治、经济待遇，对乡镇干部的住房、家属调动、子女入学、医疗保险等方面也要给予关心和照顾，使长期在乡镇工作的干部感到政治上有盼头，事业上有奔头，经济上有想头，工作上既有压力，更有动力。须知关心爱护在岗工作的干部，比号召向积劳成疾英年早逝的干部学习更重要。让乡镇干部思想顺心、生活舒心、工作安心，满腔热忱、认真负责地做好本职工作，是整个社会的共同责任。

3、明确职能、理顺关系、创造良好的工作环境。目前乡镇党委、政府的职能已被彻底搅乱了，做了许多不该党委、政府做的事。在这种制度安排下，干部的身份也难以准确定位，实际工作中“被迫”身兼数职，不仅是乡官，还是税官、警官甚至是法官，在没有任何执法权的情况下要管辖区内的交通安全、处理纠纷，还要发展公益事业和地方经济。事无巨细乡镇党委、政府的干部都得出面，一次又一次与群众发生正面冲突和矛盾，造成群众与乡镇党委、政府的对立。所以应该进一步明确职能，理顺关系，乡镇干部只做党委、政府职能相关的事，即市场培育、基础设施建设、科技服务、引导发展生产、公共事业管理等，其它如收税、罚款等应由各个职能部门去做。上级政府的各个职能部门能做到底的事，不应该再要求乡镇政府去做，更不应该做那种部门请客，乡镇买单，增加乡镇负担的事。确实需要乡镇政府领导和配合的，也应该将办事所必须的经费足额拨付给乡镇，避免乡镇不敢向上要，就向农民收的情况发生。上级党委、政府要适当压缩或取消一些不必要的达标升级、检查评比活动，对乡镇工作的检查考核要简化程序和办法，重点考核工作实效，不能单纯强调投入、装备。禁止多头检查，慎用、少用“一票否决”。各部门及对口联系单位不得在乡镇乱吃乱喝，严禁任何部门和单位强行向乡镇摊派报刊、书籍，为乡镇压缩不必要的开支。现实生活中，乡镇干部遭遇上级各部门的文山会海，忙于迎接上级各部门检查、评比、考察等接待应酬，工作不能自主，思想负担过重，社会环境不优，在这种的情况下，乡镇干部队伍建设的难题始终难于破解。

4、有规划地加大乡镇干部的培训力度，提高乡镇干部的素质和能力。提高党和政府的执政、行政能力，关键在党政干部必须具备党所要求的“科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政、总揽全局”五种能力。而这些能力的养成，除了在在岗工作过程中积累实践经验以外，离岗到党校、高校进行理论、技术学习是完全必要的。上级党委、政府应该按照中组部、国家人事部的要求，把乡镇干部的培训落到实处，使他们掌握新时期农村工作所必须的理论知识和专业技能，从本领上达到提高执政能力的要求。这里必须处理好工学矛盾和经费难题，在工作与学习的关系方面，乡镇领导应做好统筹安排，不能因工作忙、走不开而剥夺干部接受正常培训的权利；在培训经费方面，上级政府应按照哪级培训哪级出钱的原则，将乡镇干部培训经费列入本级政府当年预算，不能因乡镇政府拿不出钱而使乡镇干部接受正常培训的规定落空。

5、严格科学管理，树立乡镇干部良好形象。乡镇干部队伍的总的状况是很好的，是一支勤政为人，无私奉献的队伍。但其中的少数干部也确实做了许多违法违纪，侵犯老百姓权益的事情，方方面面的评价、议论并不是空穴来风。因此，加强干部队伍的管理是建设高素质乡镇干部队伍的基本途径。首先，要建立健全制度，运用好约束机制。要建立健全《机关管理制度》、《考勤制度》、《学习制度》、《民主生活制度》、《目标考核制度》等，使对乡镇干部的管理进一步规范化、科学化。同时，还要制订一套行之有效的、完整、严密、细致的财务管理制度，从源头上堵塞各种乱收乱支的漏洞。其次，建立健全考核指标体系，运用好激励机制。乡镇工作点多面宽，繁琐复杂，目前的定量考核指标存在实际上的不可比性，考核乡镇领导工作实绩时，既有本人的能力、水平、主观能动性等方面的原因，同时也受区位条件、原有基础、经济水平及其他条件的影响，还有考核者与被考核者之间的关系状况等，实际操作中难免有失公允。因此，上级党委、政府必须研究制定一套乡镇干部岗位责任制、任期目标责任制和考核激励机制，明确工作任务、具体目标、奖惩标准，科学考核乡镇干部政绩。并正确运用考核成果，对作风正派、工作能力强、群众公认的干部，要敢于破格提拔使用，真正实行“能者上、庸者让、优者进、差者退”。