新税制下农村土地纠纷的调查与分析

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中共唐河县委办公室

今年以来，随着国家降低农业税税率政策及种粮直补政策的实施，极大地调动了广大农民的种粮积极性，使农业生产及农民增收出现了多年来少有的好形势。但是，由于土地作为一种特殊的生产资料，在新税制政策的调节下，土地的投入与产出效益比大幅度提高，在激发农民生产热情，调动农民承包土地、依靠土地劳动致富积极性的同时，也造成了许多因土地承包、土地流转问题引发的矛盾纠纷，给农村的经济发展和社会稳定带来了诸多不利影响。如何妥善化解这些矛盾纠纷，正确引导和利用好广大农民在政策刺激下所迸发出来的生产热情，成为各级党委、政府不容回避而又急待解决的一个现实问题。

一、土地纠纷的主要类型

（一）农户与村组集体之间的矛盾纠纷。税改前，由于种田效益低下，农民增收缓慢，农村大量劳动力纷纷外出务工，造成大面积土地撂荒闲置。据不完全统计，止2001年，唐河县因外出务工而致使土地撂荒面积达7.5万亩。土地撂荒后，所在村组集体为了保证集体收入，完成农业税费，对撂荒地进行整合集中，且大部分以合同方式承包给种植大户或外地客商，发展特色经济，或结合国家退耕还林政策，发展经济林和用材林。税改后，随着种田效益的提高，外出务工农民受利益驱动，纷纷返乡，要求重新承包土地，但村组已将土地对外发包，并签订了土地流转合同，无地可包，从而造成农户与集体之间发生矛盾纠纷。

（二）农户与农户之间自发土地流转过程中的矛盾纠纷。原承包户在离家外出前，采取自由结合的办法，以口头协议的方式，将承包土地委托给亲属邻里代耕代种，代耕户承担其间的一切税费。2003年税费改革时，大部分代耕代种的土地纳入了耕种农户的计税面积，形成了相对稳定的委托承包关系。新税制实施后，因双方没有书面协议，原承包户回乡要求收回土地，而代耕户认为自己承担了所有税费，况且又对土地进行了一定的资金投入，提高了生产能力，不愿交出代种土地，由此造成农户与农户之间发生矛盾纠纷。

二、诱发土地纠纷的主要原因

（一）国家惠农政策的刺激。今年以来，国家出台了一系列扶持农业生产、促进农民增收的政策，农业税费大幅度减少，加上农产品价格持续上涨，极大地调动了农民种地的积极性，使外出务工和过去因逃避农赋而撂荒的农户争相回乡要地，使农村土地也由原来的撂荒变成了现在的争抢。

（二）土地流转程序不够规范。在目前规范的土地流转机制尚未建立，流转手续、流转程序等方面还缺乏相关政策法律保护的前提下，不少农户既不征求村组集体的意见，也不按照程序履行必要的手续，采用“口头协议”的办法，私下协商，自发进行土地流转。即使签有合同，多数土地流转合同不规范，有的权利义务规定不清，有的合同主体错位，合同期过长，导致合同无效，埋下纠纷隐患。如毕店镇夏庄村在2003年与撂荒农户达成口头协议后，将70余亩土地转包给另一农户，并签订为期两年的合同，今年撂荒农户要求归还土地，因承包合同尚未到期，新承包户不同意归还土地，可村委当时又没有同撂荒户签订合同，双方由此产生纠纷。

（三）现行土地政策同有关法律法规相抵触。土地升值后，一些外出务工经商的农民纷纷回乡要地，甚至当初拒包而没有签订承包合同的农民也要求按政策承包土地。如果不给这些农户土地，则违反了国家“耕者有其田”的土地政策；如果把已承包出的土地收回重分，则又违反了《合同法》、《林业法》等有关法律、法规。如古城乡王惠村万冲村民小组共有36名农民外出打工，造成150多亩土地撂荒闲置，组里为了完成农业税，把符合退耕还林政策的134亩撂荒地再次发包，并与新承包户签订了30年林地承包合同。外出农民回乡后，提出要按照国家现行的土地政策，要求村里退还撂荒土地。针对这种情况，如果不给农户土地，则违背了土地政策。但如果按照《河南省人民政府关于认真贯彻国发明电[2004]1号文件精神，坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（豫政明电[2004]3号）文件的要求，拔掉树木，重新分地，则又违反了《合同法》和《林业法》规定的相关条款，使基层干部无所适从，左右为难。

（四）第二轮土地承包政策不符合农村实际情况。1997年进行的第二轮土地承包，为了让广大农民都有地可种，维护农村社会稳定，促进农村经济发展，规定第二轮土地承包合同签订后，增人不增地，减人不减地，一定30年不变。但经过实践的检验，这种政策规定不符合当前农村的实际情况。其原因是随着时间的推移，各家各户的人口数量是不断变化的，特别是在跨度为30年的时间内，一般情况下会出生两代人，这就预示着一个农户在30年内有可能增加4至5人，造成一家两代无地可种；而另一些农户则可能因承包土地时老人或女孩较多，老人去世或女孩出嫁后人口减少，可承包土地不变，这样人数少的农户承包的土地较多，人数多的农户承包的土地较少，加剧了土地供求矛盾，引发了大量的矛盾纠纷。

三、土地纠纷带来的不利影响

（一）影响了农村大局稳定。土地问题历来都是农村政策性较强的一项工作，但是由于国家在出台相关惠农政策的同时，没有及时出台既符合法律法规又符合当前农村实际、针对性和可操作性较强的配套政策，加之部分农民的趋利性及价值取向的现实性，导致了许多外出返乡农民因土地承包问题同村组集体、同新的土地承包户之间发生矛盾纠纷，引发了一大批群体上访、越级上访事件及群体性械斗、殴伤事件，使农村潜在的矛盾更加复杂化，严重影响了农村社会政治大局和治安大局的稳定。据初步调查，自今年7月份以来，全县因土地纠纷问题造成的信访、人访达163件（次），群体性殴伤事件达13起。

（二）制约了农业的规模化、产业化发展。加快农业规模化、产业化发展进程，是实现农业现代化和促进农民增收的根本出路，而农业产业化的重要前提就是要把土地适度集中，实行规模经营。新税制实施后，随着土地产出效益的增加，农村土地纠纷的矛盾焦点也就是要求重新获得土地的承包权，甚至扩大原有的承包权限。作为基层村组集体，虽然无奈，但也必须按照国家土地政策，把以前整体发包的撂荒地收归集体，再次分给那些外出返乡人员。这样，使本来已经形成适度规模经营的土地又被零星分割，再加上土地承包“一定30年不变”的政策，将使农村土地长期处于“面条田”的分散经营局面。这种局面，既不利于土地规模化、产业化开发，也不利于大额生产资金的投入，其实质是制约了农业的现代化发展步伐。

（三）助长了农民不按政策履行应尽义务及丧失诚信的不良风气。税改前，少数农户不履行纳税交费义务，对应交纳的农业税费软磨硬拖，甚至为了逃避税款，举家外出，杳无音信。税改后，这些农户又返乡要地，而今年上级又规定不准催缴农户以往拖欠的税费，致使这部分农民错误认为手中拥有承包权，要回土地天经地义，不纳税也没什么关系。还有个别农户丧失诚信，出尔反尔，单方面撕毁代耕代种的口头约定，助长了农村不良风气的蔓延。

（四）增加了村组按计划清偿集体债务的难度。由于历史原因，农村村组集体都不同程度地背负着集体债务。此前村组之所以把农户撂荒土地集中起来，再次进行发包，其目的是不但可以完成年度农业税费任务，而且还可以逐年偿还一部分村组债务。按照政策，撂荒农户重新要地，可又不能清缴以前拖欠税费，使村组集体不但要承担撂荒农户拖欠的税费负担，还要承担因终止承包合同带来的各种经济赔偿，加重了村级债务，增加了村组逐年按计划清偿集体债务的难度。

（五）分散了基层干部抓经济建设、抓重点工作的精力。农村土地承包纠纷非常复杂，有的农民一边接包别人的地，一边又将自己的地转给他人；有的除了要回原先转给别人的地，还接包了其他村民的土地，这种频繁、复杂的转进转出，使土地纠纷盘根错节，矛盾错综复杂，解决起来非常棘手。特别是今年7月份以来，农村土地纠纷集中爆发，给农村的大局稳定带来了多年来少有的压力，乡村两级为了维护农村大局的稳定，想尽了千方百计，说尽了千言万语，全力以赴，因地制宜，研究对策，予以解决。可以说，为了解决这种特定形势下的特殊矛盾纠纷，基层干部特别是主要领导耗费了大量的工作时间，增加了基层干部的工作量，分散了基层干部抓经济建设、抓重点工作的精力。

四、对策建议

妥善解决农村的土地纠纷，既是着力提高各级党委、政府执政能力的需要，也是加快农村经济发展、维护社会稳定大局的现实需要，因此建议：

（一）认真开展调查研究，因地制宜，区别对待。随着春节临近，大量外出务工人员将陆续返乡，面临节后春耕春播的到来，因土地承包问题引发的矛盾纠纷很有可能会再次集中爆发。因此，为了掌握工作的主动权，各级党委、政府都要有足够的思想准备，抓紧利用好当前这段时间，深入农村，调查研究。对于排查出的矛盾隐患，要因地、因人、因事而宜，逐一研究制定工作预案，做到心中有数。在处理土地纠纷工作中，既要贯彻执行上级政策，又要兼顾农村的实际情况，方法灵活，形式多样，区别对待不同类型的矛盾纠纷。

（二）加大法律法规的宣传力度。在农村，要深入广泛地开展《土地法》、《承包法》、《林业法》、《合同法》等这些与广大农民生产生活密切相关的法律法规的宣传力度，通过宣传教育，提高基层干部的依法行政能力，增强广大农民的法制观念和遵守法律法规的自觉性，并逐步把各类矛盾纠纷引导到按程序依法解决的轨道上来，使各级干部摆脱这种繁琐矛盾的困扰，精中精力谋全局、抓大事。

（三）要依法按程序规范各类合同手续。目前尚未发生矛盾纠纷的村组，要对现有的各类承包合同抓紧进行司法公证；对已发生纠纷或存在纠纷苗头的村组，要兼顾多方利益，待矛盾纠纷妥善解决后，也要进行司法公证。在今后的土地流转过程中，流转双方都要及时签订流转合同，并引入司法公证程序、乡村确权程序，对流转时间、享有的权利、相互承担的义务等问题进行明确规定，从根本上防止矛盾发生。

（四）要适时调整，适度规模。针对第二轮土地承包“一定30年不变”的要求，根据农村的实际情况，顺应现代农业的发展方向，从有利于土地的规模化经营、产业化经营出发，按照“大稳定、小调整”的原则，对土地进行适时、适度规模的调整，一则可以解决“增人不增地、减人不减地”所引发的矛盾纠纷，二则可以加快农业的产业化步伐，提高土地的综合效益，增加农民收入和地方财政收入。

（五）要着眼长远，用发展的办法解决农村的土地纠纷问题。当前农村大量出现的土地承包矛盾纠纷，从一个侧面折射出农村及农民普遍存在的浓厚的封闭意识、保守意识、小农意识及农民对土地的过分依赖程度。从长远看，加快全面小康社会的建设步伐，农村、农业、农民的问题至关重要，必须把大量的农村劳动力从土地上解放出来，进城进镇务工经商，走城镇化的发展道路。因此，各级党委、政府不应就矛盾抓矛盾，要从矛盾纠纷中跳出来，从转变农民的思想观念入手，大力组织农民外出务工经商，积极鼓励农民进城进镇，加快各类民营企业发展步伐，加速城镇化、工业化进程，在发展中求稳定，以稳定促发展。