努力探索建立反腐倡廉长效机制的新制度

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同志在中央纪委第三次全会报告中指出，“反腐倡廉工作一定要紧紧抓住教育、制度和监督三个关键环节，做到标本兼治。”肖扬院长在全国法院纪检监察工作会议上的讲话要求，各级法院要按照党的十六大精神以及中纪委第三次全会的部署，建立健全符合法院特点、与司法工作相适应的反腐倡廉机制，努力将“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的监督机制和“不必为”的奖励机制有机地结合起来，形成完备的惩治和预防司法人员腐败现象发生的有效体系。要继续抓好已有制度的落实和制度的创新。对已有的行之有效的制度要继续抓好落实。制度重在执行，贵在坚持。认真执行制度的过程中，对有明显缺陷的要抓紧完善，对需要细化的要制定实施细则。要加大加快制度创新的力度和步伐，有条件的地区，可以试点廉政保证金制度，探索惩戒与激励机制并举，纪律约束与经济奖惩挂钩，从制度层面上不断加强和完善法院廉政建设的新思路和新做法。在全国法院纪检检察干部培训会上，最高法院纪检组组长李玉成建议各级法院可以大胆试点，建立廉政保证金，目的是提高法官的待遇，从制度上减少腐败。出现个别法官的腐败现象，既有法官自身的原因也有外部因素，在外部因素中，低工资是滋生腐败的主要原因之一。为此，建立廉政保证金制度、提高法官的待遇，是防止腐败行之有效的办法之一，今年将大力推行。

据此，一项将法官的经济利益同廉政建设相结合、旨在构筑起法院反腐倡廉长效机制的新制度--廉政保证金制度，正在全国一些地区法院中探索尝试。有关这一制度的称谓及各地的具体做法虽不尽相同，但大家的目的只有一个：对每一位法官及其他工作人员负责，对法院的公正形象负责，由此出发探索建立反腐倡廉的长效机制。

一、推行廉政保证金制度的目的意义

廉政保证金就是从国家公务员日常工资收入中，扣除一定比例，外加政府补贴作为廉政保证金，若在其职业生涯任何时段中被发现有经济犯罪行为，该保证金都将被悉数充公；反之，待其退休时，则连本带利一次性奉还。每月从公务员收入中扣除一定金额，这种形式与以往的经济处罚有本质的区别，所扣金额并非处罚而是公务员自己承担的一种风险抵押金，确切地讲就是勤政、廉政的保证金，它的意义就在于支付保证金的同时，从主观意识上给每位公务员一个警示和提醒，可以起到警钟常鸣的效果。

廉政保证金制度实质就是“高薪养廉制度”。应当说，这是一种符合经济学及社会心理学原理的科学约束机制，贪图蝇头小利的代价将有可能是后半生的人财两空，而只要廉洁守法，便足可令后半生衣食无忧。差距如此之大的“成本”对比，虽不可能百分之百地杜绝某些公务人员的腐败，但确实有望阻止大多数的妄动。从一些国家和地区的经验来看，这无疑是值得一试的制度，这个好的制度移植过来能不能成活，这对有机会领到保证金的公务人员是一个考验，对相关的领导机关也是一个考验。

廉政保证金数量虽显得少了些，但有总比没有好。首先，设立这笔廉政保证金表明了党和政府反腐败治贪官的决心。其次，个人缴纳缴纳保证金虽然很少，但它像警钟一样时时在向每个公务员提醒要廉政为民。第三，让廉政的公务员退休后拿到这笔不算少的保证金，也体现了让勤勉守法的好公务员有个好回报的思想，从而促使每个公务员都来做好公务员。

廉政保证金制度在于用经济的手段惩治腐败，鼓励廉洁奉公与高薪养廉异曲同工,它的确能够制约着一部分公务员面对一些金钱诱惑时有一种警醒的作用。如果他坚持廉洁的话，退休后将得到一笔数额不算少的廉政保证金。如果腐败的话，不但自己所交的保证金拿不到连单位帮他交纳的费用都会被扣除，所以有一定的意义。

腐败问题既是一个政治问题，也是一个经济问题，因此，要想从源头上遏制腐败现象，除了在政治上进行思想教育外，必须从经济上给予制约。廉政保证金无疑是在这一道路上的有益探索，这在中国反腐败的历史上将是重彩的一笔。

有人担心，如果施行廉政保证金制度，有可能造成法官的审判活动和所创造的社会福利不对称。这种观点是不对的，法官的审判活动和政府的行政行为，都属于公共服务领域，而服务并没有一个大致的价格。审判活动的价值事关正义，是无法用金钱来衡量的。所以实行廉政保证金制度是无关等价交换原则的社会利益衡量措施，虽然有可能让法官获得额外收入，但是社会的总成本更小，获得的益处更大。

有人说这是政府部门借机发福利。实际上，保证金是保护公务员的手段，处罚不是目的，而是一种教育。用经济制裁手段来防贪，这种方法必须有一个前提，那就是这个经济量必须是可观的、使人在赃款面前会在第一时间想起的，否则效果就会打折扣。如果廉政保证金与退休金、劳动保险金、医疗保险金等联系起来，使这笔钱丰厚得诱人，使人觉得失之如割肉般可惜，也可以保障廉洁者退休后无后顾之忧。

二、推行廉政保证金制度的成效

宜昌中院党组坚持把法院队伍建设放在突出位置，坚持从严治院、从严治警方针，坚持教育、制度、监督并举的方法，认真贯彻市委抓班子、带队伍、转作风、保公正的要求，着力构建六个机制，推进法院廉政建设，取得了明显成效。

为了确保法院队伍廉洁，切实维护司法的公平和正义，实现“公正与效率”的目标，宜昌中院正式出台廉政保证金制度，以进一步健全和完善党风廉政建设工作机制，促进党风廉政建设的健康发展。该制度的主要内容为：全院干警均应交纳廉政建设保证金，作为党风廉政建设情况予以奖励或惩罚的基金。保证金分为个人廉洁自律保证金和“一岗双责”连带责任保证金。个人廉洁自律保证金，按每月100元，全年交纳1200元；领导职务“一岗双责”连带责任保证金为：院领导班子成员全年交纳600元，中层正职领导全年交纳500元，中层副职领导全年交纳400元。实行等额奖励，即：干警按规定交纳一定数额的保证金，若一年内来未发生违法违纪违规行为的，年底除返还其个人交纳的保证金外，再给予同等数额奖励。干警凡因违法违纪违规受到本院或上级书面通报批评一次的（含戒勉谈话），扣除其本人的保证金的50%，年底兑现只退余额，不给奖励；凡因违法违纪违规受到党内或行政警告处分以上处理的，扣罚其本人的全年保证金，不给奖励。下一年或几年后，发现违法违纪违规问题被查处的，要对上一年或几年所发奖金逐年追缴。廉政保证金、连带责任保证金年初一次交纳，年终兑现。凡当年廉政保证金被扣罚后，下年初应将个人所交保证金基数补足。

实行了这项制度后干警不仅责任意识明显增强，而且自我保护、自我防范的意识也明显增强，不该去的地方绝对不去，不该做的事绝对不做。自2004年7月试行廉政保证金制度以来，群众投诉举报法院干警违法违纪的信访比往年有大幅下降，法院队伍作风纪律出现新的面貌。

近年来，中院在党风廉政建设和反腐败工作方面不断加大力度，干警的工作作风和精神风貌出现了良好的势头，案件审理的质量和效率明显提高，社会公信力得到进一步提升。但当前法院面临的反腐败斗争形势依然严峻，必须以求真务实的精神和态度，采取切实有效的措施认真加以解决。廉政保证金制度虽不是包治百病的灵丹妙药，但作为党风廉政建设和反腐败工作的新探索和尝试，通过一定的经济制约，强化干警自我约束的意识，在制度化和规范化方面迈出了新的一步。

建立廉政保证金制度，就是要让干警自觉做到廉洁自律，勤奋工作，不愿犯错误、不能犯错误、不敢犯错误。在市场经济浪潮中，要遏制腐败，保证廉洁，而仅靠现有的防范和约束机制是不够的。一方面，必须有有效的廉洁行为激励机制作为内生的动力；另一方面，必须有有效的腐败行为矫正机制作为强大的后盾。目前，在财政暂时还没有能力满足高薪养廉的情况下，把廉洁行为与经济利益挂起钩来，在不需要作额外努力的情况下，可实现经济利益的廉洁金制度，就成了稳妥而又有效的好办法。廉政保证金制度试行以来，对于促进党政机关党风廉政和队伍建设都起到了积极的作用，是有证可考的。

廉政保证金制度直接与公务员个人的利益挂钩，这将在很大程度上增强约束力。主动参加廉政保证金制度，既是接受组织的考验，也表明他们廉洁执法的坚决立场。廉政保证金制度是条高压线，不仅仅是经济的问题，也是公务员的政治生命线。廉政保证金制度的实行，加强了公务员预防职务犯罪工作的意识，加大了公务员违法犯罪的风险意识和成本，为那些试图利用职务犯罪的人员增设了一道屏障。

三、如何使廉政保证金制度真正起到反腐倡廉的有效作用

实施廉政保证金制度是一种长效机制，但并非立竿见影。廉政保证金是一种积极的矫正机制，通过对严格守法、公正廉洁、克己奉公的公务员给予奖励而产生教化功能，引导、督促和警示那些犯有过失的公务员改正自身的错误来发挥作用。这种将经济利益与廉政建设结合起来的做法，与早先主要是通过法纪教育、强化职业道德等方式相比，无疑是一种进步。

（一）从法院内部来看，廉政保证金制度可强力约束法官，这对遏制司法腐败是一剂良药。对廉政保证金功效的认定，并不构成廉政保证金应予实行的条件。实行廉政保证金的必备条件除了经费的保障，更在于法官精英化的实现。任何形式的高薪，包括廉政保证金，都应以法官的精英化为其前提。

（二）廉政制度建设应当考虑对各种情况进行有效的制约。就一个单位防止腐败而言，内部人员希望改变自身政治地位、经济待遇可能产生贪污贿赂等行为，外部人员企图寻租权力更可能引发腐败，低收入的工薪人员面对小款大款会不会心理失衡抵御不了诱惑趋向腐败，这些都是新制度应当考虑并能有效制约的东西。

（三）廉政制度建设应当考虑对公务员予以有效的制约。奉公守法的公务员，不扣保证金也会勤政廉政；碰上表面廉政骨子里贪贿的人物，再多些保证金也难保廉政，那这个制度就形同虚设。我们迫切需要的廉政制度，是对易腐高危岗位起有效制约作用的制度，是能够从源头上防止腐败的制度。

（四）廉政制度的建设应当考虑廉政成本和腐败成本的设置。廉政制度如果不将腐败成本提高到腐败极不划算的高度，将廉政成本提高到具有相当激励力的高度，那趋利避害的引导作用就难以显现，设想的保证作用也就无以实现。

（五）廉政保证金这项新制度的具体设计方案，应该科学、合理、有效、操作性强。首先，它必须是科学的，符合社会客观规律。作为一项人事管理方面的新制度，它至少得反映人的本质属性。其次，它必须是合理的，即合乎法理要求，但并不强求符合具体的法律规范。第三，要具有效性和操作性。从目前有些地方和单位试行的情况看，廉政保证金由个人和集体两部分组成，数目其实不大，究竟能不能有效地起到抑制相对人有可能的贪欲冲动。也就是说，如此小的机会成本，在某些胆大妄为的贪官们眼里，是很值得为之一“搏”的。

（六）廉政保证金过低使制度实施得不痛不痒，但也不能奢望廉政保证金制度会从根本上解决腐败问题，为了最大限度地发挥它的作用，对于当前实施的廉政保证金最需要完善之处，是考虑把廉政保证金的扣除金额定得再高一点，就会更有效，因为越高越能增加腐败者的腐败成本。这样，既使贪污受贿者为其腐败付出的成本大，又使那些廉洁奉公者得到的实惠多。也惟有提高廉政保证金金额，才能对各个公务员有吸引力，从而也更具约束力。在现有的情况下，廉政保证金制度应该根据个人工作的性质和收入来规定数额。经济、权力部门或是容易发生违纪违规的部门应该多一些，清水衙门应该少一些，不能所有的都用一个标准。

（七）各地反腐新招层出不穷，为何仍然会有腐败者出现呢？这里就有一个机制问题，只有科学的、从源头上着眼的防腐机制，才能真正实现廉政，彻底清除腐败。像香港这样实行了廉政金养廉制度的地方，就有一个非常高效的廉政公署。实行廉政保证金制度，就要有这样一个监察机关，为来自纳税人的廉政保证金负起责任，把监督的眼睛擦得更亮。可考虑在外部监督机制方面设立一套有效的监督机制，可以设立一笔廉政基金给予举报属实的当事人予以重奖。若这样的一套制度能够有效发挥作用，廉政建设就有可能取得更大的成绩。

（八）建立廉政保证金，就是“后门堵死、前门打开”。当前，在居民收入不断提高的基础上，应建立与经济发展和财政状况相适应的公务员收入增长机制，逐步取消党政机关各部门在收入分配上的自主权，统一津贴福利标准，实行公务人员收入透明化，改革公务消费项目；应该在其基础上，探索建立和完善廉政基金制度。廉政基金一旦建立，能起到激励和约束的长期效应。要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与权力运行配套的机制。

（九）用经济制裁来防贪这种方法必须有一个前提，那就是这个经济量必须是可观的、让人心动的、使人在赃款面前会在第一时间想起的，否则就是无效的。廉政保证金还可考虑与退休金、劳动保险金、医疗保险金等联系起来，使这笔钱丰厚得诱人，使人觉得失之可惜，也可以保障廉洁者退休后无后顾之忧。

在制定公务员法方面，可考虑把退休金的数额比例与公务员在职期间的廉政记录结合起来？现行的退休金数额，是根据公务员的工作年限和职位来确定的，除这两个因素外，可以考虑增加廉政表现因素。当然，违反廉政制度的，也可以相应扣减其退休金数额。公务员涨工资的时候，考核因素中当然也应当包括廉政方面的表现、记录，等等。这些做法，最终都应当通过立法来确定，使得对公务员的管理制度和手段法律化。

（十）保证从政人员权力行为的廉洁，应该调整现有利益格局，有效地解决社会分配不公的问题，为从政人员廉洁奉公创造良好的客观条件。从近几年的实践经验来看，必须从以下两方面着手建立与完善廉政利益制度：一方面是官员待遇货币化。官员待遇以往较多表现为实物形态，如干部住房、公务用车、通讯工具等。官员在享受过程中缺乏有效的限制和统一的标准，而官员待遇货币化既承认公务员享有待遇的合法性，又使之有了有效限制和统一标准，为遏制公务员在福利住房、交通工具等问题上的不正之风从制度上创造了条件。另一方面是官员补贴明朗化。以往官员补贴实行“暗箱操作”，合理补贴部分和不合理补贴部分混淆在一起，导致一些部门官员的补贴不当膨胀。

（十一）从利益的角度改善从政人员薪金待遇，可以分步骤逐步实施：一是在现阶段先从改善公务员部分福利待遇着手，适当增加有关补贴的货币含量。二是抓好部门权力和利益的调整，合理调整分配政策。三是在公务员工资部分中设置廉政保证金，并随经济的发展逐步加大廉政保证金的货币含量，作为公务员从政清廉的必要补偿。

（十二）廉政保证金制度是一项正在摸索中前行的制度，既然是一种创新制度，它就不可能那么完美，需要有一个过程，有待于在实践当中进一步的使之不断补充完善。当前的问题是，切不要一哄而上，不论经济或其他的条件具备与否，都来推行廉政保证金，而应选择少数条件较好的地方，小范围、小面积先行试验，再逐步加以推行。用利益的观点探索廉政建设措施、创新廉政制度，是从源头深化廉政建设、遏制腐败行为的一条新路，也是通过改革逐步铲除滋生腐败的土壤的重要途径。

四、建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系

十六大报告提出，反腐败要坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度，从源头上预防和解决腐败问题。这是把反腐败斗争进一步引向深入而提出的新要求。而廉政保证金制度可以说是各地在反腐倡廉工作中的一种尝试。在我国现实情况下，究竟它会有多大效果，还要依实践后的结果来看。

党的十三届四中全会以来，我们党进一步加强了反腐败工作，确立了反腐败的指导思想、基本原则、工作格局、领导体制和工作机制，并不断积累在社会主义市场经济条件下有效开展反腐倡廉工作的经验。党的十五大关于“教育是基础，法制是保证，监督是关键”的论断，明确了教育、制度、监督在反腐倡廉工作中的地位与作用。党的十六大进一步确定了反腐倡廉的途径和方法，提出要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。这一战略部署体现了反腐败必须与发展社会主义市场经济相适应；必须教育、制度、监督三者并重；必须惩防并举，注重预防，充分发挥教育、制度、监督的整体效能。党中央提出建立健全惩治和预防腐败体系，是对反腐倡廉实践经验的深刻总结，标志着我们党对反腐倡廉规律认识的进一步深化，为深入推进反腐倡廉工作指明了方向。

建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是贯彻“三个代表”重要思想的必然要求，对加强党的建设，推进民主和法制建设，提高党的执政能力，从源头上防治腐败，具有重大的现实意义和深远的历史意义。这个体系具有十分丰富的内涵。它由教育、制度、监督三个部分构成，包括惩治和预防两方面功能，是治标和治本的辩证统一。教育是基础，侧重于教化，是制度和监督的前提；制度是保证，侧重于规范，是教育和监督的依据；监督是关键，侧重于督查，是落实教育和制度的措施。三者相互依存、相互促进，统一于社会主义市场经济条件下反腐倡廉工作的实践。

当前建立健全惩治和预防腐败体系，以下几项工作是重点：一是加强对策研究，把建立健全惩治和预防腐败体系这一理论尽快转化为生动、丰富的实践，同时不断总结新鲜经验，发展和完善这个体系。二是把教育、制度、监督三者有机结合起来，贯穿于反腐倡廉的各个环节，融入部门、单位的日常管理和业务工作之中。三是加强宏观指导，构建总体框架，建立健全思想教育自律、权力制约防范、廉政建设激励、法纪约束惩治、测评预警预防、监督管理保障等机制。四是要紧密结合社会主义市场经济发展的实际，紧密结合反腐倡廉工作的实际，使体系建设与发展社会主义市场经济的进程相适应，与各项改革措施和政策相协调，保证反腐倡廉与经济社会发展形成良性互动。