海南省农村宅基地流转模式分析

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[摘要]采用调查及实证分析法，研究海南省作为全国农村试点，在农村宅基地流转方面进行的改革创新。分析认为：（1）三亚力村土地出让模式，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”，是今后改革的主要方向和终极目标；（2）保亭什进村土地入股模式，农民的参与性较高，且能获得长久持续的收益，是改革的另一重要方向；（3）陵水港尾村土地发展权置换模式，建立了土地发展权补偿机制，意义深远；（4）海口田心村宅基地退出补偿模式，为偏远落后地区盘活农村集体建设用地提供了一个可行的途径。海南省的实践完成了农村宅基地向集体经营性建设用地的转变，彻底打开了农村宅基地流转的市场机制，实现了城乡建设用地统一市场的目标，并且根据不同情况因地制宜地进行多种模式的探索，积累了宝贵的基层实践经验。

[关键词]土地制度；集体建设用地流转；农村土地制度改革；海南省；宅基地

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出要“建立农村集体经营性建设用地入市制度和改革完善农村宅基地制度”。要实现上述改革的目标，集体经营性建设用地从哪里来？占农村建设用地绝大比重的宅基地，能不能实现向集体经营性建设用地的转换，并顺利入市？这些是值得研究的问题。当前，集体经营性建设用地主要是一些乡镇企业和村办企业用地，量非常有限，如果农村宅基地不能完成向集体经营性建设用地的转换，那么农村集体建设用地闲置浪费的现象仍然得不到解决，农村土地的资产属性仍不能被唤醒。近些年，我国多个省市进行了农村宅基地流转的实践，取得了一定的成效，相关学者在这方面也取得了丰富的研究成果。刘卫柏（2012）认为要实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度和建立农村宅基地有限流转制度。卢艳霞（2013）认为农村宅基地退出要逐步推进，不能一步到位，收益要全部返还农村。张义博（2014）通过对“宅基地换房”、“联建”和“地票交易”三种典型模式研究认为，除了成都联建模式中农民主导地位较强外，其他宅基地流转模式大多以政府为主导，农民的话语权和知情权不够，往往导致农民权益受到侵犯。张梦琳（2014）认为市场力量主导、宅基地跨区域流转更有利于资源优化配置和农民利益维护，但目前尚没有一种模式已经完全具备上述特征。马智利认为在宅基地流转中找到市场与政府之间的利益平衡点，实现企业和个人之间利益的最优化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）认为，在欠发达地区，农民宅基地流转取决于宅基地的资产实现程度和社会保障替代程度之间的“理性”权衡。杨雪锋（2015）认为不同代际农民工退出宅基地意愿不同，应分步进行引导。总体看来，其他地区关于农村宅基地流转的模式多以政府为主导的城乡建设用地增减挂钩模式为基础，改革的深度不够，城乡二元土地结构的桎梏仍未解决，农村宅基地流转的市场机制尚未打开。自2009年以来，为了支持海南国际旅游岛建设，国务院和国土资源部相继批准海南省作为全国农村土地制度改革试点，允许农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点，自此，海南省在集体经营性建设用地入市、农村宅基地流转方面进行了积极探索，逐渐形成了三亚力村土地出让模式、保亭什进村土地入股模式、陵水港尾村土地发展权置换模式和海口田心村宅基地退出补偿模式。每种模式特点各异，适用条件不同，但都顺利实现了农村宅基地向集体经营性建设用地的转换，打开了农村宅基地流转的市场机制，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”的目标。

1三亚市力村土地出让模式

力村位于三亚市天涯镇，距离三亚市区30km，共有村民54户，297人，是海南典型的少数民族村。全村土地总面积62.27hm2，农用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，农村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以规划为先导，进行宅基地整治。力村原有农村宅基地4.27hm2，共有村民54户，户均宅基地面积0.079hm2，远高于每户0.015hm2的占地标准。为了节约集约用地，力村编制了《三亚天涯力村综合示范区控制性详细规划》，根据规划，1.72hm2集体建设用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集体所有的产权酒店，其余1.67hm2作为经营性建设用地用于旅游开发建设使用。同时，为了支持力村的发展，使土地开发形成规模效益，在符合规划的前提下，三亚市政府将力村范围内20.00hm2新增建设用地直接安排给村集体使用，新增的20.00hm2建设用地，不改变集体所有权性质，不办理土地征收，直接办理农转用手续。连同通过宅基地整治结余的1.67hm2，力村共有21.67hm2农村集体建设用地可以用于旅游开发建设使用。1.1.2实施集体建设用地价格评估。为了充分维护农村集体土地权益，确保农民的集体土地出让过程中利益不受损，防止企业侵占农民利益，三亚市建立了农村集体建设用地评估集体决策机制，并规定评估地价不得低于同区域、同时点、同类别国有土地使用权土地评估价格的70%。2013年5月，受托的土地评估公司对力村拟出让的21.67hm2集体经营性建设用地进行了评估，最终土地评估总价为2.49亿元，合1149.05万元/hm2。达到了当地土地征收补偿价格124.50万元/hm2的9倍多，集体建设用地的市场价值得到充分显现。1.1.3探索集体建设用地出让。按照集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”、建立城乡建设用地统一市场的改革路线设计，力村进行了集体建设用地出让的探索。在市政府相关部门的监督指导下，力村将21.67hm2集体建设用地参照国有建设用地进行了出让，并签订了《集体建设用地使用权流转合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集体建设用地出让收益采取以下方式进行分配：先扣除农户新建安置住房费用、各类拆迁补偿、青苗补偿、村民产权酒店建设等各类村集体经营性物业与设施的投资、新增用地农转用费用及相关税费等成本后，剩余土地流转净收益的20%上缴市政府，其余80%归集体经济组织所有并纳入集体财产，主要用于农村产业发展和基础服务设施建设。1.2创新亮点。1.2.1建立了集体土地评估制度，显化了集体土地资产价值。力村集体建设用地评估的实践，在参照国有土地评估的过程中，使集体土地的资产价值得到充分挖掘和显现，实现了城乡建设用地“同权、同地、同价”，显化了集体建设用地的市场价值，为集体建设用地入市、平等地享有国有土地同等权益打下了坚实的基础。1.2.2实行集体建设用地出让，建立了城乡统一的土地市场。力村将农村集体建设用地进行出让，并签订了《集体建设用地使用权流转合同》，完成了集体建设用地同国有建设用地平等入市的转变，使农村集体土地所有权主体地位得到充分发挥，充分维护了农民的土地权益，实现了城乡建设用地统一市场的制度改革变迁。从根本上打破了城乡两元结构（土地、户籍）中土地方面的桎梏，有力地释放了农村大量的存量土地资源，为农村的发展、农民的致富、农村面貌的改善等方面提供资本化的保障，更能够吸引社会资本广泛地参与到中国新农村的发展建设中。1.2.3合理分配土地收益，实现了村民、政府和企业的共赢。在力村的实践中，实现了农民、政府和企业之间的共赢。首先，村民获得了80%的土地增值收益，土地权益得到最大化的实现和保障；政府通过收取一定的税费和土地流转收益，即能解决支持农村发展的配套资金，又能获得项目开发所带来的就业、税收、产值增加等其他经济和社会效益；企业的社会资本参与不仅极大地改善了农村的生活面貌、带动了农村的经济发展、减少了政府对农村投入的压力等问题，也让企业获得了发展的机会。

2保亭县什进村土地入股模式

什进村地处海南保亭黎苗族自治县三道镇，原是一个传统落后的村庄，全村农户数48户，183人，全部为黎族，土地面积51.18hm2，其中农田面积7.93hm2，坡地面积4.80hm2，林地面积34.95hm2，宅基地面积3.49hm2。2.1主要做法。2.1.1以规划为先导，进行宅基地整治。什进村村民48户，原来全村宅基地面积3.49hm2，户均宅基地占地面积726.67m2。经过宅基地拆旧建新，每户新宅按照住宅面积不超过175m2、加上庭院和附属设施占地面积不超过200m2的标准修建，新宅占地约0.96hm2，节余出建设用地2.53hm2，比原来用地节约72.5%。然后，将节余出来的2.53hm2建设用地进行经营性开发，用来建设酒店、客房、商铺等旅游设施项目。2.1.2坚持集体土地所有权不变，以土地使用权入股。什进村农村宅基地流转在坚持集体土地所有权性质不变的前提下，将集体土地所有权、使用权、经营权、收益权分离，采取村企合作入股模式，村民以土地使用权入股到公司，公司提供开发建设所需要的全部资金，土地由公司按照规范进行开发建设经营，并定期向农户支付土地合作分红，使农民对土地拥有持久的收益权。2.1.3建立村企合作模式，村民参与运营和发展。什进村新村建设总投资2.8亿人民币，全部由企业承担。在后期项目运营过程中，企业优先选择本村农户适龄劳动力，安排相应的工作岗位，并负责相关农民培训经费及购买务工工人的社会保险。变农民为股东、变农民为工人、变民族文化为旅游产品，农民股份收入及工资收入与公司运营效益挂钩，从而将企业与农民紧紧捆绑在同一条利益链上。2.2创新亮点。2.2.1村企合作，农民参与经营。什进村在集体建设用地流转中采取了村企合作开发模式，农民以地入股，企业出资开发建设，在项目运营中农民以企业员工的形式参与经营，按劳取得工资收入，并能以股东的身份定期获得分红，村民的收益与项目运行效益息息相关，村民的主人翁地位得到了充分体现，极大地调动了农民主动参与的积极性。2.2.2村民不失地，长久持续收益有保障。什进村在集体建设用地流转中保持了集体土地所有权和使用权不变，土地的所有权仍然属于农民集体，土地的使用权仍然属于村民，村民的土地权利主体地位没有改变，只是将土地使用权与经营权分离，村民将土地使用权转化为了公司股权，企业获得了土地的经营权，企业以公司化模式进行开发运营并获得收益，村民以股权定期获得分红。农民在不失地的前提下，实现了长久收益有保障。

3陵水县港尾村土地发展权置换模式

港尾村原是陵水县光坡镇一个偏僻落后的小村庄，该村位于香水湾开发区腹地。港尾村居民104户，人口414人，宅基地面积6.80hm2，属于一线海景资源，位于陵水县重要滨海旅游区香水湾旅游开发区腹地。3.1主要做法。3.1.1进行土地发展权置换，将级差地租全部返还给农民。建设用地价格最大的影响因素就是区位。因为土地位置的不同，导致其价格差异显著，从而产生级差地租。土地置换是指将不同区位的土地权益进行置换，并对级差地租进行补偿的一种交易模式。在以往操作中，土地置换一般在国有建设用地与国有建设用地之间展开。陵水县港尾村对这一模式进行创新，在集体建设用地与国有建设用地之间进行了土地置换，并对农民的土地级差地租进行了补偿。由于港尾村地处香水湾旅游开发区腹地，土地价值较高，尤其在一线海景日益稀缺的背景下，按照现行的土地征收补偿标准，村民的抵制情绪较高，土地征收十分困难。为了推进香水湾开发建设的同时又不损害农民的权益，陵水县进行大胆创新，将港尾村位于海岸一线的旧村6.80hm2宅基地，与二线具有居住比较优势的同等面积的国有存量建设用地进行置换，把港尾村从原址整体搬迁出来，重新规划建设新村，旧村土地通过市场“招拍挂”出让，所得级差土地收益全部返还给港尾村，用于新村建设和发展村集体经济。3.1.2进行新农村建设，发展集体经济。港尾村利用所得的土地级差收益，大力推进新农村建设和村集体经济的发展。新村按照新农村规划统一建设，新村划分为三大功能区：住宅居住区、村民休闲活动广场、民俗商业街区。在住宅居住区，按照家庭人口数量，每个家庭根据家庭人口、原有住房面积等综合条件不同，分别获得86m2二居、124m2三居，152m2、190m2四居，228m2、266m2五居等不同户型的楼房；在休闲活动区，有村民文化体育活动中心、农家书屋等公共设施；商业街区主要由海南情调茶饮、风情酒吧、特色风味小吃、黎族民俗商品等商业铺面构成，是村民进行生产经营的新场所。经过土地发展权置换，不但使村民旧房换成新房，而且配套的商业街还能为村民增添致富门路，村民可以通过发展特色餐饮，经营农家乐、小店铺等获得持续经营收入。3.2创新亮点。3.2.1发现了土地的发展权价值。陵水县港尾村进行集体建设用地置换，它的积极意义在于发现了集体建设用地的发展权价值，港尾村的实践实际上是对农村土地发展权的置换和补偿。港尾村原有6.80hm2农村宅基地，位于一线海景，土地市场价值较高。但由于我国目前城乡二元土地政策的约束，港尾村拥有的6.80hm2集体建设用地并不能实现顺利入市，不能向国有建设用地一样公开出让，不能进行经营性开发建设，实际上是集体建设用地发展权的缺失。按照土地发展权理论，既然限制了农村集体建设用地发展的权利，就应该给土地权利主体进行一定的补偿，以弥补对土地发展权制约带来的损失。陵水县政府采取了土地置换的方式，用一块位于海岸二线、发展条件次之但居住条件优越的国有存量土地换取港尾村地理位置优越、更加适合开发建设的一线海岸用地，将村民从旧村搬到新址，将旧村土地由集体建设用地调整为国有建设用地，将新村土地由国有土地调整为集体建设用地，保持村民土地面积不减少、土地所有权性质不变。完成置换后，原来位于一线海景、限制开发的旧村集体建设用地转换为了可以开发国有建设用地，仅仅是做了土地所有权的转换，政府未增加一分钱的投资，土地的价值就大大提高，很显然，土地价值的增值部分就可以看作是旧村土地发展权的价值。3.2.2进行发展权补偿。经过置换后，政府将旧村6.80hm2一线海景土地以“招拍挂”方式进行公开出让，增值收益部分返还原农村集体经济组织，其实是对农村土地发展权的补偿。这一模式对今后我国建立土地发展权补偿机制具有重要意义。土地发展权补偿不仅仅限于集体建设用地，对农村耕地等其他土地同样适用，由于国家处于粮食安全和生态环境保护的需要，根据土地用途管制规则，限制农村土地变换用途，对农村土地的发展权就构成了一定的限制，农民的土地权利就受到了损失，为了提高农民保护耕地的意识，激励农民自愿保护耕地，必须对农村土地的发展权进行补偿。

4海口市田心村宅基地退出补偿模式

田心村位于海口市南部，隶属琼山区大坡镇福昌村委会，距海口市区58km。田心村共有村民56户，人口260人，农村宅基地面积6.53hm2，户均1166.67m2，宅基地严重超标，闲置浪费现象严重。4.1主要做法。4.1.1以规划为先导，划分功能区。首先编制《田心村控制性详细规划》，根据规划，将全村规划为居住区、乡村旅游服务区、生态预留区三部分。在居住区，规划建设13栋3层双拼洋房公寓，每户建筑面积124m2。其中，平均每户建筑占地面积42m2，加上绿地及道路等其他用地，平均每户占地约120m2，全村56户村民新居建设仅需集体宅基地0.67hm2，能节省宅基地面积5.86hm2，节约宅基地面积达到89.71%；旅游服务区总占地面积约2.67hm2，修建游客中心、度假酒店客房、餐厅等配套设施，住宿接待能力约200人；其余土地作为生态预留用地，暂时规划为生态休闲用地。最终目标是将田心村打造成“生态农庄”，发展乡村旅游。4.1.2分散退出，逐步推进。为了改变村容村貌，推进新农村建设，2009年底，全村32家农户83位村民与企业合作，成立了“海口田心乐生态农业专业合作社”，农民以土地（包括耕地、林地、园地和宅基地）入股、企业提供开发建设资金，成立合作社，双方按约定分红。海口田心乐生态农业专业合作社成立后，农民收入由过去单一的农产品收入外，加上青苗补偿、劳务收入、股权分红，2010年的人均收入超过15，000元，比2009年的人均收入6，000元增长了近两倍；2011年农民人均收入达2，000元；2013年突破3万元。在农民收入大幅提高，经济宽裕的情况下，合作社开始着手本村旧房改造和居住区建设。根据规划，由农业专业合作社出资，开始建设村民公寓，为了充分尊重农民意愿，田心村采取逐步开发建设的方式开展，先在集体空闲地上建设两栋，待有村民愿意搬进新居退出旧宅之后再逐步建设。结余出的集体建设用地由合作社按照规划统一开发建设，发展乡村旅游，所得收益由合作社成员共同享有和分配。田心村在宅基地流转方面改变了以往全村统一整治、整体推进的路子，而是采取了在农户自愿的基础上，分散退出宅基地，退出一户整治开发一户，逐步推进。此种模式的优点是充分尊重农民意愿，靠成功实践和案例吸引农户自愿参与旧宅改造，有效避免了整村统一整治开发中损害局部农民利益的情况。4.1.3建立农村宅基地退出补偿机制。建立宅基地退出补偿机制。村民将所占用的宅基地进行自愿退出的，田心农业合作社按75万元/hm2的标准给予补偿，补偿范围包括已经确权给村民的不超过175m2的登记发证面积，也包括没有确权给村民但村民长期使用并占有农村宅基地。对旧宅上的房屋、树木等地上附着物给予补偿。对于自愿退出宅基地的，对其旧宅上的房屋及地上附着物进行补偿，补偿标准参照当地土地征收补偿时对房屋等地上附着物的补偿标准确定，具体按建筑年代、建筑质量、建设档次等不同，根据评估价按五个档次，即：200元/m2、400元/m2、600元/m2、800元/m2、1000元/m2进行补偿，具体补偿金额按上述标准由双方协商确定。4.1.4制定规则，确保顺利实施。农民公寓建好后，允许符合条件的村民自愿以开发建设成本价购买洋房公寓，公寓建设成本由合作社理事长、监事、会计、出纳及三个以上村民代表组成的核算小组共同核定，购买的套数以不超过家庭内部男丁数为限，超过的以市场价格进行购买。村民退出的宅基地补偿、旧房及地上附着物补偿可直接冲抵购房款。凡具有本村常住户口，且为农业专业合作社成员的，资金不足部分由农业专业合作社担保向银行贷款，或先由农业专业合作社公司借垫，利息按银行同期利息计。还贷及利息由农户逐年返还或从农户在合作社每年的分红和在村集体的分配中扣除。旧宅退出后不再批准新的宅基地申请。申请退出宅基地及购买公寓农户须承诺家庭成员及今后家庭新增人员自愿永久放弃现有全部宅基地归集体所有。新增人口需要住宅的，不再批准申请农村宅基地，只能购买洋房公寓，促进土地节约集约利用。4.2创新亮点。4.2.1农民自主进行，有充分决策权。田心村农村宅基地退出补偿机制，是出自农民自发的自下而上的探索。在实施的过程中完全由农民主导，改变了以往农村土地整治中政府主导、强制农民搬迁和上楼的弊端；在实施中依靠一部分人的带动作用来吸引其他农民积极参与，由农民自主决定是否参加合作社，由农民自主决定是否退出宅基地，自主决定是否购买合作社建设的新居，充分尊重了农民的意愿，让农民有充分的选择权。4.2.2建立了农村宅基地退出补偿机制。田心村经过自主探索，建立了宅基地有偿退出机制，制定了宅基地退出补偿标准、旧房拆迁补偿标准、新建公寓成本及核算及价格制定、村民公寓购买资格条件及资金支付方式等一系列规定，确保了该机制的顺利实施。

5结论和讨论

5.1结论。经过5年多的探索，海南省在农村宅基地流转及退出方面取得了显著成效，且根据不同村庄的特点，进行了不同模式的实践，形成了三亚力村土地出让模式、保亭什进村土地入股模式、陵水港尾村土地发展权置换补偿模式和海口田心村宅基地退出补偿模式四种典型模式（见表1）。四种模式在不同程度上进行了创新，有相同之处也有明显的差别。共同点是：第一，总体上都遵循了“集体土地所有权不变，保障农民土地权益不受损”的改革底线和指导思想；第二，在流转对象上，实质上都不是农民宅基地的直接流转，都是通过农村宅基地整治，将结余的宅基地转换为了农村集体经营性建设用地，然后再进行流转，这样就避免了土地流转之后农民居无定所的情况发生；第三，都以政府向农民让利为前提和基础。差别是：第一，三亚力村的土地出让模式改革比较彻底，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”，且实现了集体、政府、农民之间的共赢，是今后改革的主要方向和终极目标；第二，保亭什进村土地入股模式在集体土地所有制不变的基础上，实现了土地所有权、使用权、经营权和收益权的分离，在村企合作模式下，农民的参与性大大提高，且农民能获得长久持续的收益，也有广泛推广的意义，是今后改革的另一重要方向；陵水港尾村土地发展权置换模式发现了农村土地的发展权，并在置换的过程中对农民土地的发展权进行补偿，对建立土地发展权补偿机制，促进农民自主保护耕地等具有重要意义；第四，海口田心村通过基层探索，建立了农村宅基地退出补偿机制，为了偏远、落后地区农村宅基地的退出提供了一个可行的途径，该模式对提高集体建设用地效率、促进新农村建设、促进农村经济发展都具有重要意义。5.2讨论。海南省在农村宅基地流转方面进行了可贵的探索，取得了显著的经验成效，但如若推广，也会面临一定的问题。首先，农村建设用地的流转，势必会对国有建设用地市场造成冲击，政府必须拿出扼腕断臂之魄力，做到向农民让利，不与民争利；其次，宅基地的流转仍然需要一定的条件限制，不能由农民个体随意进行，否则农民将面临一定的风险，从海南各地的实践来看，宅基地在流转之前都经过了巧妙的变换，都是通过整治和规划，将结余的宅基地转换为了集体经营性建设用地，然后才由集体进行统一流转；最后，每种模式的特点不同，适用条件各异，在推广的过程中，要因地制宜地选取适合自己特点的模式。总体看来，海南省的改革还是比较全面和彻底的，针对不同类型农村的具体情况进行了不同实施模式的探索，积累了宝贵的基层实践经验，对全国农村集体的进一步推动将产生积极的影响。但海南省模式仍存在一些不可回避的问题，首先，由于受到资金的制约，农村土地的开发离不开企业的参与，政府要如何规范和引导，防止企业侵占农民权益，是今后要研究的问题；其次，改革没涉及到农村土地的抵押融资问题，现行《担保法》《商业银行法》中的规定无法适应农村金融面临的新问题，农村土地仍无法向商业银行抵押融资，合作开发企业的资金面临压力，今后需要在农村土地融资方面继续改革创新。

总之，海南省农村宅基地流转不同于其他省市的实践模式，不同于当前普遍采用的政府主导下的城乡建设用地增减挂钩，海南的模式彻底打开了农村宅基地流转的市场机制，农村宅基地的资产价值得到充分显现，农民的参与度和话语权较强，农民的参与积极性较高。海南的实践证明，只要把农村土地的资产潜力释放了，让农民分享改革带来的政策红利，农村土地蕴藏的价值量极大，农村土地的市场价值一旦能够实现，农村不但不是社会的累赘，还会成为拉动我国社会经济快速增长的新希望。

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作者:李世友 单位:海南国源土地矿产勘测规划设计院