新农村建设乡村治理探讨

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近年来，党中央对深化农村改革提出了新要求，指出要加大强农、惠农、富农力度，推进农业现代化、多渠道增加农民收入、提高社会主义新农村的建设水平。因此，如何改进和完善乡村治理，推动乡村治理走向现代化已经成为深化农村改革必须面对的时代课题。目前，相关研究已取得了丰硕的成果。众多学者分别从不同角度，运用不同研究方法，提出了自己的观点和见解。但不管从哪个层面、哪个角度进行研究，都绕不开治理主体。本文拟以乡村治理主体为观察视角，通过宏观、中观、微观三个层次的观察，辩证分析当前乡村治理存在的机遇和面临的挑战，并对推动乡村治理现代化提出若干思考。

一、新农村建设背景下的乡村治理契机

（一）宏观制度性治理主体由“汲取型”向“服务型”转变我国正由“汲取型”向“反哺型”转变，尤其近几年，党中央在强农、富农、惠农方面持续发力，制定了一系列制度和政策，推行了一系列改革，取得了明显成效。如农业供给侧改革、农村土地“三权分置”、保护生态绿色发展、精准扶贫、美丽乡村建设等。围绕着“五个全面”总体布局和“四个全面”战略布局及“五大”发展理念，加大对乡镇政府的财政转移支付力度，有利于乡镇政府更好履行发展经济、社会管理和公共服务等职能，使农民生活水平不断提高，农村面貌不断改善，农业结构更加优化。基层乡镇政府也在积极转变观念和职能，强有力地贯彻执行党中央顶层设计，从过去“全能型”包揽一切的政府向提供公共服务职能转变。如在经济职能上，减少对经济过多的直接干预，更多转向为“三农”服务，通过提供政策支持和资金扶持等措施，推动农村经济发展。在创建新型农业经营体系、培育本地经济组织、完善农业补贴政策、整合统筹资金、推动农业科技创新等方面发挥了重要作用。在社会管理职能上，协调不同利益主体和不同价值取向、化解社会矛盾和社会冲突的能力不断加强。比如在执行征地拆迁、迁址重建、土地流转政策时，更加科学、理性，依规依法，避免简单粗暴行政。同时，还有选择地吸纳社会力量参与网格服务管理。在履行公共职能方面，不断完善公共基础设施建设，如体育场、休闲公园、文化广场、老人活动室的修建等，大大丰富了村民的精神文化生活。由于国家和基层乡镇政府为乡村治理走向现代化努力“瘦身”和“健身”，一方面不断简政放权，另一方面努力提高自身社会管理和公共服务的能力，既能有效节约治理成本，又能更好激发乡村其他治理主体的活力。同时，基层党组织由“党弱村弱型”向“党强村强型”转变，习多次强调基层党组织的重要性和职责，并大力整顿和建设基层党组织，使基层党组织得到了明显改善，逐步形成“党建村强”的良好态势。在领导方式上从“强制命令型”转向“基层服务型”，畅通连接群众“最后一公里”；在工作方式上倡导基层创新，打造基层党建特色；在队伍管理上推行严进宽出的党员管理机制和能上能下的干部管理制度；在责任追究机制上在党委书记为第一责任人的架构下，细分责任内容，建立党建工作“责任清单”，实现基层党建工作责任制由“虚”到“实”、单项考核向整体评估转变［1］。村民自治组织正由“形式民主”迈向“真正自治”。学者肖唐镖认为，基层自治制度设计是美好的，但“农村的村务管理还存在管理不科学、决策不民主、监督不到位的情况，农民只有形式上的权利”［2］等问题。为进一步完善村民自治制度，全国各地村民委员会不断开展创新，改进工作方式、方法，在人民群众中的公信力和影响力逐步增强。如广东清远、湖北秭归、广西河池等地积极探索村民自治重心下沉到自然村、村小组的治理模式，设立村民理事会、党群理事会、服务站等治理单位，激活了村民自治的内生动力，还有河北青县的“村代会常任制”模式，浙江温岭的民主恳谈会形式，四川巴州的民主监事会制度等。村民自治的大胆创新探索正一步步朝着调整治理结构和制衡权力的方向努力，越来越靠近自治的实质内容。（二）中观民间组织治理主体由“旁观者”向“参与者”转变中观民间组织包括新型经济和非经济型社会组织。随着党中央带领农民增收致富、产业脱贫、加快农业现代化等一系列措施的实施，孕育和催生了一个个新型经济型组织，如龙头企业、农业合作社、专业协会、专业农场、“互联网+”等组织。乡村经济型社会组织正在成长为一个强有力的治理主体，能有效弥补政府在市场和公共服务方面的不足，在联结政府、市场和农民关系方面起着不可替代的作用。在促进乡村经济发展、增加农民收入、维护农民权益、提高农民素质和责任感、认同感等方面也发挥着重要作用。非经济社会组织种类多样，如宗族组织、宗教性组织、乡贤理事会、环境保护协会、老年协会、文娱协会，等等。他们在不同领域中满足不同主体的需求，在生活互助、社会救济、生产协作、化解社会矛盾、丰富生活、文化传承等方面承担了部分制度内治理主体的功能，在乡村治理中也起到了积极的作用。（三）微观治理主体由“被动治理”转向“主动参与”微观治理主体主要分为乡村精英和普通村民。马克斯•韦伯把乡村精英定义为：“那些具有特殊才能，在某一方面或某一活动领域具有杰出才能的社区成员，他们往往是在权力、声望和财富等方面有较大优势的个体或群体。”［3］随着现代化建设和城市化进程的加快，很多乡村精英流向城镇和大都市，他们通过带回资金和技术，传播现代观念等方式，与乡村建立联系，并主动谋求改善乡村落后贫穷的状况，打破了传统乡村权威格局。他们推动着乡村的政治、经济、文化各方面事务发展，在村民中有较高的威信和号召力，具有较强的组织协调能力，人际关系熟络，具备治理乡村的能力。随着信息化时代的到来，特别是互联网在乡村的普及，大大密切了乡村与外部世界的联系。“信息化使得乡镇政府无法垄断信息资源，从而使乡政府唯一的权威地位受到挑战，各种信息的快速流动，使农村更多地了解外部信息。使得原来的治理模式难以持续。”［4］普通村民可以通过各种微信群、公众号、民情信箱、一键举报、APP惠农软件、网络问政等不同形式，迅速了解国情、地情和各种信息，加大对其他治理主体特别是制度内治理主体的监督力度。同时网络又大大拉近了村民与政府之间的距离，激发了村民参与乡村治理的热情，增强了责任意识、参与意识、民主意识、维权意识。新农村建设的发展，大大加快了农业现代化和农村城镇化的进程，人口流动增强，内外信息交流频繁。原本封闭、静态、同质化的乡村日益向开放、动态、异质化转变，大大解放了村民的思想，带来了新思想、新观念，村民的素质和见识不断提高，日益由依赖走向独立，由保守走向进取，有利于增强农民在新农村建设中的主体地位。

二、新农村建设背景下乡村治理面临的挑战

（一）宏观制度设计与具体实践存在偏差的矛盾国家治理能力和体系的现代化转型，旨在革除政府一元单向管理的模式，建立由政府、市场、社会和民众多元交互共治的体系。要求制度内治理主体更多承担提供社会服务、公共产品及基础设施等职能，来满足乡村社会对公共服务的需求。但乡镇政府作为国家最基层的一级政府，要贯彻执行国家或上级政府下达的各项方针政策，完成上级布置的各项任务。上级政府通过人事、决策、考核、财政等方面加大对乡镇政府的管控力度，并且要求“乡镇党委一把手负责”、实行“一票否决”制度，这种压力使乡镇政府往往又重新扮演着“全能政府”的角色，把主要精力用于完成上级各项任务，从而削弱其对公共服务职能的履行。另外，村委会既要接受村党支部的领导，又要接受乡镇政府的指导，甚至几乎异化为乡镇政府的人。村委主干成员的待遇也由县财政统一拨放，实行坐班制等，使村委会日益趋向行政化，而违背其作为自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的初衷。有的乡村采取党支部书记和村委会主任“一肩挑”或是由村委会主任担任党支部副书记等方式，使党组成员和村委会成员交叉任职，结果往往出现自上而下的国家授权对自下而上的民意授权的侵夺，“出现‘一事一议’形同虚设、集体债务化解无望、土地争夺矛盾凸显等困境。”［5］由此，制度内治理主体往往面临着两难选择，乡镇政府在“全能型”和“服务型”之间摇摆不定，出现理念与实践脱节的现象；村委会在“自治化”和“行政化”间进退两难；基层党组织既要总揽全局又要“大小一起抓”。所以如何为制度设计创造一个良好的运行机制和环境，使其真正落地生根，需要乡村治理在实践中不断探索。（二）中观社会组织蓬勃兴起与发育不健全的矛盾要实现乡村治理现代化，必须实现对乡村社会内部各方力量的有效整合，形成合力，达成良好互动。而乡村社会组织在其中起着上下沟通和纵横联系的重要作用。但是目前，我国的乡村治理仍是以国家主导下的推动型为主，乡村社会组织虽然蓬勃兴起，但发育不健全。经济组织不少处于“弱、小、散”的状态，规模不大、发展程度不高、资金和人才缺乏。在群众中的影响力和威信也不够，影响其对乡村事务的参与和治理。植根于乡村社会的村规民约，比较容易得到认同和遵守，具有较强的适应性和可操作性，能有效降低治理成本。但也容易唤醒与现代法治意识相左的传统宗族意识和封闭的共同体意识，给依法治村带来阻碍，甚至引发冲突。还有随着乡村社会阶层的分化，价值取向更趋向多元，“许多传统的亚文化现象开始兴起，如宗族和不同信仰的宗教组织，在乡村开始流行。”［6］影响乡村社会，也会对社会主义核心价值观带来一定冲击。乡村社会组织几乎同时具有正、负双重功能，如何有选择地发挥其正功能，弥补政府与市场治理的不足，同时又有效抑制其负功能，使其不成为乡村治理现代化的阻碍，也是摆在乡村治理面前的又一难题。（三）微观治理主体意识逐渐觉醒与治理能力不足的矛盾微观层面的治理主体主要包括乡村精英和普通农民。我国新农村建设造就了方方面面、各具特色的乡村精英，他们在推动乡村经济发展、带动村民致富，推进民主政治发展、加强监督及化解乡村矛盾、维护社会和谐稳定等方面都发挥着积极作用。但精英治村也有其弊端，容易利用自身的经济优势、政治资源或社会关系，破坏正常民主选举。学者刘军宁认为：“任何权力精英都有沦为专制者的倾向，这种倾向是否会变成现实，就要看与这些精英搭配的制度是什么。”［7］因此，如何规范和约束精英的行为，提高其治理觉悟和能力，任重而道远。精英治理遭遇的另一挑战是本土精英的大量流失。随着社会主义市场经济和城市化进程的发展，大量的乡村精英涌向大都市或城镇，在城市成家立业，逐渐脱离了与乡村的内在联系，大批的青壮劳动力外出务工。乡村的人口结构日益走向老龄化和低龄化，出现“治理无人”的局面，地越种越荒，屋越盖越空，如何留住精英，成为乡村治理急待解决的问题。农民是乡村治理最广大的动力源泉，但村庄原子化的存在，又极大地削弱了农民的力量，他们无力把握村政和市场。受传统小农意识的影响，民主观念不健全，参与乡村治理的目标很大程度上是为了解决自身眼前的利益，缺乏社会意识和公共精神。习惯于依赖政府和村干部，“仍然存在等、靠、要和怕竞争、怕风险、怕负责的现象。”［8］甚至或以非理性方式表达诉求。因此，必须革除这些消极面，发挥出真正动力源泉作用。

三、新农村建设背景下乡村治理途径

（一）依法治村和依俗治村相结合首先，要明确各治理主体间的治理边界，协调好各治理主体间的关系，让政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会，各施其责。而以法律的形式来规范各个治理主体的关系显得尤其重要。“一个日渐成熟的现代社会，（应该是）法律逐渐地取代专制和暴力成为一个人们共同认可的规则和权威。没有法治保障，社会可能会陷入一种无序状态。”［9］因此，在长期以熟人为主的乡村治理中，健全法治，依法治村显得更加迫切，直接关系到乡村治理能否成功走向现代化。随着改革开放和城市化进程的发展，乡村精英和青壮劳动力大量由农村流向城市，农村日趋空心化。乡村治理缺失了精英、青壮年这一最活跃和最主要的主体。但他们会在重大节假日、重大祭典活动时返乡，把对外界的认知、做法源源不断地带回到乡村，乡村治理可以充分以这部分精英或青壮劳力为突破口，带动乡村治理走向法治化、现代化。因为他们具有现代文明“法治”和传统乡村“俗治”的双重特质，既有对乡村的情感归属又有对城市文明的向往，是加快推进法治建设，实施依法治村的重要力量。以法治为前提，法律化地规范乡村各个治理主体的关系，并在法律的监控下实施治理，明确各个主体间的责任、权限，营造一个良好的法治氛围。同时以俗治为基础，针对乡村社会“熟人”、“半熟人”的特征，充分尊重民情风俗，减少乡村治理走向现化代的阻力。（二）激发社会组织活力与政府扶持监管相结合针对我国新兴的社会组织，普遍存在规模小、资金缺乏、实力弱小的问题，特别需要政府在资金、人才、税收等方面鼓励和扶持，加大政策宣传力度，引导农民树立合作意识，增加村民对乡村社会组织的全面了解和在人们心中的影响力。同时，适当简化登记程序、合理确定登记条件，将民间组织纳入政府的监管视野。直到其有完备的规章制度，能够正常有效合理地发挥其功能为止。尽快培育、建立、完善农民自有、自治、自享的社会组织，既可以有效保障村民的权益，又可以收集村民意见和建议，完善决策过程，从而有力推动乡村民主自治和乡村经济发展壮大，减少非理性事件发生。“只有当八亿多农民不再是‘原子化’分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代的农民自发的组织里时，中国农村的民主才有真正的载体。”［10］因此当务之急是“要把小农扶上合作之路。”［11］（三）制度内治理主体需“前进”与“后退”相结合制度内治理主体要做到进退有序，必须将基层党组织建设与农村民主建设有机结合起来，探索一种基层党组织的领导有效融入乡村社会的新机制和新路径。首先，制度内治理主体需努力“前进”的方面，基层党支部要转变观念，发挥总揽全局，协调各方的核心作用。深入乡村社会内部，了解民情、民意，获得农民的支持和信任，为全面建设小康社会提供智力扶持和坚强后盾。抓好党员干部的思想作风建设和农村思想政治建设，抓好村委会班子建设，畅通民意渠道，建立民主、科学决策的体制和机制等。基层乡镇政府则需尽快从“全能型”政府角色中“后退”出来，树立合作共治意识，通过政策扶持和规范引导，积极鼓励和扶持社会组织参与治理，调动各类精英和农民群众的积极性主动性，协调好与村两委的关系。把更多的职能转向为乡村治理提供各类公共服务和公共设施上来，努力强化服务职能，并建立与之相适应的干部绩效考核制度。村民委员会一方面要避免“过度行政化”，而失去自治的意义。另一方面也要避免“过度自治化”，不服从乡镇政府的指导和基层党组织的领导，不愿协助政府完成各项工作。（四）尊重农民主体地位和加强教育培训相结合历史经验和教训告诉我们，乡村治理必须确立乡村社会人数最广大的农民的主体地位，真正做到“为民作主”转向“由民作主”，由“治民”转向“民治”，才有可能真正激活乡村治理的动力。因为“对制度和政策，如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外”［12］。在尊重农民的基础上，加强对农民进行思想教育，加强村民认同感和责任感的教育，提高村民参与村务的民主意识和能力，理性对待乡村事务，既不盲从也不抗拒。破除农民小富即安的小农经济意识、破除陈规陋习，树立现代文明意识。同时，开展有针对性的实用技术培训，既让农民学到致富本领，又在培训中学到诚信、服务、合作等理念。（五）积极培育、引进精英和加强约束监督相结合首先，树立人才意识，培育和引进双结合，建立人才储备库。储备一支素质高、思路活、年轻化、性别结构合理的后备梯队，是乡村治理的长远之计。全国各地乡村要积极为精英返乡创业创造优惠政策，支持精英创业，建立精英民主参与制度和利益表达机制，以吸引精英回流。通过大学生支援西部建设、“三下乡”活动，选聘大学生“村官”，下派驻村干部等多种举措，缓解乡村治理人才不足的问题。但针对精英治理的缺陷，必须把积极培育和引进与加快建立精英治理的民主化、法治化、规范化机制结合起来，让精英明白为什么而治，为谁而治，怎么治，才能防止精英治村走向蜕变。（六）“静态观察”与“动态观察”相结合随着乡村治理实践的发展，不同乡村的治理或者同一乡村的不同治理阶段，可能都会不断出现新的治理主体，并且各个治理主体间的地位和作用，也将随着时代的发展而变化。到底是以乡镇政府为主导还是以村庄为主导?到底是以经济组织为主导还是以乡村精英为主导?又或者是普通村民为主导?应该结合当时本地的治理资源、经济发展水平、村民的性格特点、生态环境、地方文化传统等众多因素，寻找一种最合适的治理方式，静态是相对的，从长远来看，各个治理主体间的关系是一种动态的发展的关系。四、结语乡村治理的挑战和问题是多层次、全方位的，破解难题也需要全面的视角。从宏观、中观、微观三个层面治理主体进行全面分析，从制度内治理主体和制度外的治理主体相结合进行分析，从乡村内生的治理主体和外在的治理主体相联系进行分析等，就需构建一个上下、内外多视角相结合的立体分析框架，这也是选择不同层次的治理主体作为观察对象的意旨所在。因为各个层次的治理主体包含了乡村治理多方面的资源，有利于挖掘和整合乡村治理的各方力量，形成最大合力，推动乡村治理走向多元互动共治的现代化。

作者:蓝美芬 单位:中共松溪县委党校