公共服务论文：小议农村公共服务困境的整治

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本文作者：赵文工作单位：福建师范大学马克思主义学院

农村教育事业发展滞后，农村劳动力文化水平依旧偏低。据《2011年中国农村统计年鉴——中国2010年各地区农村居民家庭劳动力文化状况统计》显示，平均每百个劳动力中有5.7人不识字或识字很少，24.4人为小学程度文化水平，52.4人为初中文化水平，12.1人为高中文化水平，2.9人为中专文化水平，仅有2.4人为大专及大专以上的文化水平[4]。如此落后的农村文化水平直接反映出当前农村公共服务的供给不力。据统计，到2006年，只有10.8%的乡镇有职业技术学校，有体育健身场所、图书室、文化站、农民业余文化组织等的村占全国总村数量的比例都低于16%[2]。5.农村社会保障制度极为落后。到目前为止，农村社会保障覆盖率只有3.3%，并且仍然没有建立起如城市社会保障制度那样完整的社会保障体系。在广大农村，农民依然被排在失业救济制度救济的范围外，农民享受的最低生活保障水平非常低，并且每万人中只有367人享有最低生活保障[5]。因此，当前农村公共服务建设总体不足，加强农村公共服务事业建设是当前社会主义新农村建设的重要任务之一。农村公共服务水平远远落后于城市不管是从公共服务的数量，还是从公共服务的质量方面看，农村公共服务的水平都远远低于城市公共服务的水平。农村公共服务事业与城市公共服务事业之间的这种差距在以下几个方面表现的尤为突出。1.城乡固定投资差距大。从城市与农村的固定资产投资来看，2010年全社会固定资产总投资278121.9亿元，是1997年的11.15倍，其中2010年城镇固定资产总投资241430.9亿元，是1997年的12.58倍，而2010年农村固定资产总投资36691.0亿元，只有1997年的6.38倍[6]。从农村固定资产总量的绝对数上看，其增量缓慢，远远落后于城市。另外，从城乡固定资产投入占全社会投入的比重看（见图1），从1997年到2010年间，城镇投入在全社会投入的比重有着不断攀升的趋势，最低为1997年76.96%，最高为86.81%，平均值为82.71%，而农村固定资产投入则呈现出不断下降之势，从1997年最高点23.04%，到2010年13.19%，平均值为17.29%，与城市平均值相差65.42个百分点。农村固定投资与城市相比相差悬殊，因此农村的社会建设水平必然是远远落后于城市的建设水平。注：根据《2011年中国统计年鉴》有关数据制成。2.城乡教育资源差距较大。国家对基础教育的投入比重小，对高等学校投入的比重大，而高等教育基本都集中在城市。然而即使在这个对基础教育投入偏低的比重中，城乡之间的资源分配也是极不均衡。从表1可以看出，城市与农村的普通小学万名学生所拥有的专任教师数量大致相当。但是从专任教师的学历结构上看，农村与城市之间教育资源差异性就体现出来：城市普通小学万名学生所拥有的专任教师中有1.2人具有研究生学历，而农村相对应的只有0.2人；具有本科学历的教师数分别为183.1人和80.6人，农村的水平只达到城市水平的一半；具有专科学历的教师数分别为333.5人和279.1人，在这方面，农村稍高于城市，而高中毕业的教师数分别为167.7人和64.4人。因此，高学历的人才作为教育资源的一部分，是农村教育所极度匮乏的，农村小学教育的师资结构亟待调整、优化。另外，从万名学生拥有的计算机数量来看，农村水平也只有城市水平的一半稍多一点，除此之外，农村小学教育在校舍、实验室、图书资料、体育运动场所等方面在质量上也是十分落后。农村小学基础教育不仅匮乏优秀的教育人才，而且在基础设施建设和教育教学资源方面都远远落后于城市。农村的初中教育、高中教育大抵也呈这种趋势与状况，虽然这些年国家大力支持新农村建设，但是这种城乡不均衡的教育资源配置状况还是没有得到根本性的扭转，需要进一步的努力。3.城乡公共卫生资源差距大。改革开放以来，全国卫生总费用由1978年的110.21亿元增长到2010年的19921.35亿元，增加了179.76倍，其中政府卫生支出费用由1978年的35.44亿元增长到2010年的5688.64亿元，虽然政府卫生支出的总量在增加，但是其占卫生费用总支出的比例却在下降，由1982年的最高点38.9%，1996年降到最低点17%，从1996-2005年间一直维持在17%-18%之间，近些年有些回涨，到2010年升为28.6%，但从总体上看，政府对卫生事业的投入总量偏低，社会和个人的卫生费用负担较重[3]。在这个偏低的政府投资总量中，政府在城市与农村之间的投入不均衡，公共卫生资源分配不合理（见图2）。从1990年到2002年，城市卫生支出费用略高于农村，前者对后者的比值在1.5以下。从2003年开始这一比值开始扩大，逐渐攀升，到2008年达到最高点3.43，最近几年都保持在3.3以上。这说明，城市卫生费用总支出是农村的三倍多。从人均卫生支出费用上看，这20年来，城市人均费用一直是农村人均费用的3倍以上。1990年城市卫生支出占卫生总费用的52.98%，尔后一直上升，到2007年后保持在77%以上[3]。然而，2009年我国城市人口为6．4512亿人，占总人口的48.34%，农村人口为6．8938亿人，占总人口的51.66%，城乡人口比例约为48：52[6]。这就意味着不到总人口一半的城市居民享受的公共卫生资源是超过总人口一半数的农民所享受卫生资源的3.87倍（以2009年为例）。由此可见，城乡公共卫生资源差距可见一斑。基层政府在农村公共服务供给中负担过重从财政收入状况的角度看，随着改革开放的深入推进，中国经济建设取得了重大进展，中央财政与地方财政也都随着产生了巨大的变化。主要表现为中央财政收入的绝对数上获得巨幅增长。中央财政收入从1978年的175.77亿元到2010年的42488.47亿元，32年里增长了240.73倍，这也是中国改革开放的巨大成就。与之同时，地方财政收入绝对数也在不断增大，但是其增幅远远小于中央财政收入同比增幅。从1978年的956.49亿元到2010年的40613.04亿元，32年中增长了41.46倍，这与中央财政收入的240.73倍相比相去甚远，几乎只是其零头而已。并且在1994年分税制改革以后，除了1996-1998这三年外，这一比例就一直稳定在50%以上，其平均值为52.46%[6]。这就意味着中央财政收入超过了全国地方财政收入的总和。从财政支出的角度看，虽然中央财政支出和地方财政支出在绝对数上都在不断增长，但是中央支出与地方支出之间的比例却完全失调（见图3）。一方面，中央支出从1978年的532.12亿元到2010年的15989.73亿元，增长了29.05倍，其占全国总支出比重由最高点1978年的47.4%，降至最低点2010年的17.8%，平均值为30.28%；另一方面，地方支出从1978年的589.97亿元到2010年的73884.43亿元，增长了124.23倍，其占全国总支出比重由1978年的52.6%，一路攀升至最高点2010年的82.2%，平均值为69.73%[6]。分析以上数据可知，改革开放以来中央政府财政收入高于地方政府，但是中央政府财政支出却低于地方政府。以2010年为例，占国家财政总收入51.1%，总量为42488.47亿元的中央财政，只拿出15989.73亿元，仅占全国财政支出的17.8%；而占国家财政总收入48.9%，总量为40613.04的地方政府财政，却拿出73884.43亿元，仅占全国财政支出的82.2%[6]。由此可以看出，地方政府的财政状况何其困难。在这种财政状况下，作为政府体系前沿的基层政府面临的财政资源紧张与社会公共服务需求日益扩大之间的矛盾更加突出。一方面，基层政府职能覆盖了本区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、财政、民政、公安、计划生育等领域的公共服务。所以有学者指出，“我国公共品供给的职责70%-80%落在基层政府身上”[7]。可见，基层政府在推进农村公共服务事业中应当发挥着非常重要的作用。但是另一方面，在现行财权事权制度框架内，作为地方政府末端的基层政府财力薄弱，对于如此繁重的公共服务事业来说是难堪重负。“据国家统计局统计，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中，中央占51%，省级占10%，市(地)占17%，而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%”[8]。在乡镇财力减少的同时，事权却并未相应减少，乡镇政府却承担着繁重的公共服务，如在农村义务教育投入中,“乡镇财政78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小”[9]。由此可见，当前的政府体系中财权事权制度安排有不合理之处，地方政府尤其是基层政府，财权偏小，但是事权过大，导致基层政府在农村公共服务供给中负担过重，难以保障农村公共服务的有效供给。

当前农村公共服务深陷困境的原因解析

国家财政支农投入有限导致农村公共服务总体不足当前，农村公共服务状况总体上是较为落后的，造成这种状况的一个主要原因就在于国家对农村建设的财政投入不足。从国家财政支出来看，虽然农业支出的绝对投入量在不断增加，但是从相对量看，农业支出占国家财政支出的比重却没有得到合理的提高。这就意味着当前农村的建设在很大程度上需要依靠农村自身，因而为了维持农村的生产生活则不得不采取制度外的供给方式，即通过正规财政体制外的乡村筹资方式提供公共服务。这种制度外供给占主导地位的农村公共服务供给方式从建国以来一直延续至今。这一点我们可以从国家财政对农业支出数据的分析得到证实。改革开放以来我国财政对于农业的支出的绝对量上不断地增加，从1978年的150.7亿元增加到2010年的8579.7亿元，短短32年的时间里增长了55.93倍。但是我国财政对于农业的支出与国家财政总支出的比重在1978年达到它的历史最高值13.4%之后，总体上就呈现出下降的趋势。1990年到1999年这10年间，这个比重也曾四次达到10.0%及以上，而自2000年到2010年这11年间，这一比重却一直未能突破10.0%，最低值为7.1%，最高值为9.5%，平均值为8.2%[4]。因此，我国财政对于农业的支出与国家财政支出的比重近11年来的最高值、平均值、最低值分别低于历史最高值4.8、5.2、6.3个百分点。我们财政支农支出的水平从国际上看，也是比较落后的。这一比重在印度、泰国等发展中国家均在15%以上，而欧盟2007年的农业预算就达到了其总预算的45%[10]。另外，从支农支出在农业GDP的比重来看，这一比重从2007年以来有了较大的增长，但是与西方发达国家的30%-50%的支持水平比重相距甚远[11]。与国家财政支农支出依旧偏低的状况形成鲜明对比的是，我国财政经常性收入从1978年的1132.26亿元增长到2010年的83101.51亿元[6]，同样的32时间里增长了73.39倍。这32年里，国家财政收入增长幅度在1-10个百分点之间的只有2年，增长幅度在10-15个百分点之间的有5年，增长幅度在15个百分点以上的有17年，其中还有两年的增长幅度超过29个百分点（见图4）。我国《农业法》明确规定，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。然而如图4所示，从1991年到2010年这20年间，国家财政用于农业的支出增长幅度有11次都低于国家财政收入增长幅度，只有9次国家财政用于农业的支出增长幅度不低于国家财政收入增长幅度。其中一个比较好的现象是，自从2005年10月党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把“建设社会主义新农村”作为“我国现代化进程中的重大历史任务”提出来以后，国家财政加大了对农业的支持力度，从2006年开始，到2009年，连续4年国家财政用于农业的支出增长幅度明显高于国家财政经常性收入的增长幅度，但是在2010年国家财政农业支出再次低于国家财政经常性收入的增长幅度。因此，国家公共财政需要继续加大对农村生产与生活的支持力度，保证财政支农支出不低于财政经常性收入增长的幅度，这一点，是农村公共服务健康发展的根本保障。非均等的城乡二元化体制进一步弱化农村公共服务建国以来，在工业化强国战略的主导下，逐步形成了一整套从农村汲取资源，加快国家工业化、城市化发展的体制机制，这一体制在整个国家社会生活中有着极为广泛的影响，并形成了具有中国特色的非均等的城乡二元化体制。在这种体制下，农村的人力、物力、财力资源不断地转移到城市来支持国家工业的发展，具体表现为农村以“资源供给者”的身份，以牺牲农民的生活水平提高和农村经济的进一步现代化为代价，以征税和剪刀差式的工农业产品交换的方式来支持城市和工业的发展。同时，在这种汲取型体制下，国家财政也通过压缩国家支农资金比例的方式转移资源支持和加快城市化和工业化的发展进程。从现实来看，这种对“三农”生产剩余的过度索取和对支农资金的不合理转移，严重侵害了农民的生产积极性，阻碍了农村经济与社会的发展。中国农村、农业、农民为中国工业化、现代化的发展做出了重大的贡献，据统计，“从1953年到1985年，农民为工业化贡献了6000亿到8000亿元”[12]。与之同时，农村的发展与建设从国家财政体制内获取的支持却非常少，自主性公共服务依然是农村公共服务的重头戏。从国家财政支出来看，虽然农业支出的绝对投入量在不断增加，但是从相对量看，农业支出占国家财政支出的比重却没有得到合理的提高。与国家对城市的支持相比来看，国家对农村的支持则是相形见绌。为此，有学者指出，长期以来在城乡二元化体制下，“各级政府在年度财政预算中往往对城市的基础设施、医疗卫生、教育、社会保障等公共服务供给方面‘财大气粗’，而对农村投入则‘小气吝啬’”[13]。农村社会一边在为城市的发展提供大量的物质资源和人力资源的同时，一边还得从制度外筹资来生产或购买必须的公共产品来弥补制度内公共产品供给的不足。这种状况明显有失公平。简言之，这种非均等的城乡二元化体制在工业现代化和城市现代化的进程中发挥了重要的作用，但却是建立在剥夺农业、农村、农民的自身积累，牺牲农村现代化发展速度的基础之上。所以改革开放以来，中国工业化和城市化建设都取得了重大的进步，尤其在经济领域更是取得了前所未有的成就，但是城乡二元化的政治经济体制在造就城市化、工业化的巨大进步同时，也为农村经济、社会发展的滞后与畸形埋下了祸根。这种非均等的城乡二元化体制使农村基本公共服务方面缺乏应有的资金投入，从而与城乡差距越拉越大，逐步实现基本公共服务均等化将是我国当前面临的一项长期而又艰巨的任务。非均衡的财权事权制度安排制约农村公共服务的发展传统的城乡二元化体制在一定程度上牺牲了农村的利益，而各级政府的财权与事权的不统一更是加剧了这一问题的扩大化。相对工业化和城市建设的普遍性与同质性而言，农村公共服务建设具有鲜明的特殊性和区域性。因此，各级政府都将农村公共服务的供给责任转嫁到下级政府，转移财政压力，最后导致公共服务的事权都汇聚于基层政府，致使基层政府不堪重负。虽然基层政府承担着农村公共服务的供给职责是由宪法规定的，但是事权的向下集中与财权的向上集中决定了基层政府提供农村公共服务的必然困境。一方面，这种不对称财权体制，决定了地方财政能力的下降趋势。尤其是分税制改革的推行使中央政府获得了巨大的财政收入，但是同时也减少了地方政府的财政收入，降低了地方政府财政支出的能力，这对农村公共服务的供给产生极大的影响。许多农村公共服务尤其是区域性的公共服务，需要由地方政府给予财政支持。但是由于地方政府的财政收入的减少，地方政府也不得不降低了对农村公共服务供给的支持力度。基层政府处在农村基本公共服务财力保障的前沿，一旦其财政运转困难，就更难保证农村最基本的公共服务方面的支出；另一方面，农村公共服务责任的地方化和农村公共服务的现代化又对地方政府的财政汲取能力和回馈能力提出了极高的要求。这两个方面的原因导致了地方政府，尤其是财政困难的基层政府公共服务能力的欠缺。因此，乡镇政府要想提供足够的公共服务，就不得不向农民筹集资金，无可避免地将成本分摊到农民身上。根据国家统计局抽样调查，税费改革之前，全国乡镇负债2000亿元到2200亿元，平均每个乡镇负债400万元[11]。税费改革的实施虽然减少了乱收费、乱摊派，尤其是农业税的取消，着实减轻农民负担，但是对于基层地方政府的饥饿财政而言无疑是雪上加霜，原来还能勉强由乡镇政府去提供的公共服务机制失去了最后的动力，由政府主导农村公共服务彻底陷入难以逆转的困局。因此，要走出农村公共服务的困境，就必须进一步理顺中央与地方的财政分配关系和厘清各级政府承担公共服务的责任范围，搭建起市场经济条件下基于中央与地方政府财权事权相统一的财政分配关系的基本制度框架。

破解当前农村公共服务困境的治理之道

责任定位：完善制度内的公共服务供给体制早在1876年恩格斯就指出，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”[14]，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它进行了它的这种社会职能时才能维持下去”[14]。因此公共服务是国家其他职能的基础，为国家提供了合法性来源，是国家职能的最终走向。从具体方面来说，国家的职能是由政府来承担和执行的，国家的职能决定着政府的职能。因此，在政治稳定、社会安定的情况下，政府职能的核心也是公共服务职能。这就是我国当前提出要把政府职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”上来的理论依据。因此，为社会和公民提供公共服务，实现公共利益是现代政府的价值追求。能否为社会提供优质高效的公共服务是评判现代政府治理水平高低的一杆重要标尺[15]。我国是一个农业大国，农村、农业、农民问题是我国一个根本性问题。我国的现代化实现标准不仅是城市的现代化和工业的现代化，更包括农村的现代化和农业的现代化。农业是一个自然再生产和经济再生产的双重过程，受到了自然条件和市场因素的双重约制，决定了农业生产的脆弱性、不稳定性和依存性。只有完善的农村公共服务才能保证农村经济社会的健康发展。为此，必须向农村提供完善的公共服务，以强化农业抵御风险的能力、提高农业的生产力，进而繁荣农村经济，提高农民生活水平。所以“三农问题”决定了农村公共服务在中国这样一个农业大国的重要性地位。因此，在我国当前社会主义新农村建设的过程中，政府是承担农村公共服务的第一逻辑主体和第一责任主体，积极建构制度内供给为主，制度外供给为辅的农村公共服务供给体制。需要注意的是，政府作为农村公共服务第一责任主体，但并不排斥市场、社会及个人来提供农村公共服务，相反，是要以政府供给为主导的，并引导市场、社会、个人等开展高质、高效的供给服务，构建起以制度内供给占主导地位的多元化供给模式。强调制度内供给为主，制度外供给为辅的真正内涵就是强调政府对公共服务的不可推卸的责任，而不是把其他的供给主体都排除在外。这种制度内供给模式的核心就是要明确政府在农村公共服务事业中的重要责任，不断健全财政体制，不断加强国家财政对农村公共服务的投入力度，积极推进财政支农资金整合，不断完善财政支农资金稳定增长机制，不断加强政府对农业发展、基础教育、社会保障和就业再就业、医疗卫生等方面的事业发展，让广大农民真正共享改革发展成果，这才符合农村公共服务事业建设的真正目的。公正平等：建立化均衡化公共服务供给体制传统公共服务体制在对城市和农村的公共服务供给上显失公正平等，造成了农村居民享受的公共服务在品质与数量上远逊于城市居民，进一步拉大了城乡之间的差距。因此，重构现代公共服务制度的核心要义就在于建立起统筹城乡的现代公共服务体制。现代公共服务体制的精要之义就在于“公共”二字。公共服务体制的目标是实现社会的整体利益、公共利益，而不是一部分人的利益；不仅仅是城市居民的利益，更是全体公民的利益；农村居民和城市居民对公共服务的享有权利是相同的，不能以任何理由和借口肆意罔顾农村居民的利益诉求[15]。因此，公共服务的基本目标应当是在全国范围内提供公共服务，要使公民都能公平地享受公共服务。所以构建以缩小和消除城乡差距为目标的均衡化公共服务供给体制，成为维护农村居民的正当权益，促进农村现代化的重要举措。要实现这种旨在实现城乡一体化的公共服务，首先在于形成构建公共服务均衡化的“元制度”安排。这就是要求要从国家立法、地方法规、规划纲要的层面去形成支持实现农村公共服务与城市公共服务相均衡的宏观战略和制度安排；其次在于构建现代公共财政体制，加大对财政支援农村支出的比例，缓解农村公共事务与公共财力的紧张关系，为农村公共服务现代化提供直接的动力；最后还要加强城市与农村之间的交流，真正贯彻实施“工业反哺农业，城市支持农村”的策略，推动公共财政有重点、有针对性地向农村倾斜，以尽快扭转我国城乡差别、工农差距过大的现状，使全体公民都能共享改革成果。公共服务均衡化，并非要求绝对的“平均主义”，而是要打破“重城市、轻农村”、“重工业、轻农业”传统政治经济思维方式，加大国家对农业、城市对农村、市民对农民的支持力度，“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”[16]。所以建立现代公共服务体制是当前社会主义新农村建设的当务之急。协同治理：构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制农村公共服务是一项服务面极广，服务对象极多，服务内容繁杂，服务难度极强的工程。单靠地方政府或中央政府来提供农村公共服务均非良策，这需要正确划分各级政府的事权与财权，构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，明确各级政府的供给责任，实现各级政府在农村公共服务中的协同治理作用，发挥政府在公共服务中的整体性作用。针对我国各级政府财权与事权不相匹配的现状，应该适当调整各级政府的权力与责任。首先，要适当上移事权。事权的上移表现在两个方面，一是事权向中央政府上移。效益遍及全国范围的农村公共服务如国防、武警等，需要由中央政府来承担；而效益影响主要在区域内部的公共服务，如农村职业教育、水利水电设施建设、农村医疗等则由地方政府承担；外溢性较强的公共服务有农村义务教育、大型湖泊治理、农村公共卫生与社会保障等应该由中央与地方共同承担，并且中央政府要占主导地位。二是基层政府事权向省、市级政府上移。县乡基层政府事权过于集中，许多不该完全由基层政府承担的公共服务职能应该适当调整，如民兵训练、义务教育等外溢性较强的公共服务，至少应该由省市级政府承担。其次，要适当下放财权。在理清各级政府在农村公共服务中的责任范围之外，还需要优化各级政府间的财权配置体系。要合理调整各级政府间的财政收入种类与范围的划分，酌情减少共享税，充实地方税收体系，如在营业税的基础上积极试点开征房产税、城市维护建设税等。有学者建议给予地方政府一定的税收立法权、增加对基层政府的税收返还、财政转移支付、专项补贴以及允许地方政府发行债券与彩票等方式来扩大地方政府的财政权力。[11]笔者认为不仅要通过适当的方式下放财权，还要更加注重对各级政府用于农村公共服务的预算监管，确保专款专用，保证每一分钱都用在农民生产生活的需要上。因此，一方面必须按照公共服务的属性和利益关系明确界定各级政府在农村公共服务建设中的责任范围，为各级政府有效地履行公共服务职能提供制度支撑；另一方面要进一步确立与各级政府事权相适应的财权配置体系，增强地方政府提供农村公共服务的能力，这是促进农村公共服务机制的健康、快速、有序的运转的必然要求。