农村管理论文：农村村干部的能动行为探索

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本文作者：梁振华李倩齐顾波工作单位：中国农业大学人文与发展学院

案例研究地点和研究方法

本文案例研究地点是宁夏南部山区张村①，距离高洪县城12公里，距离唐镇7公里，现有农户106户，村民547人。张村耕地总面积为1300余亩，其中有灌溉条件的川地600亩，不具备灌溉条件的山地700余亩。村民主要收入来源是外出务工、牛羊饲养及贩卖以及小麦玉米种植。而之所以选择张村作为案例研究地点，主要基于三个原因：一是高洪县地处宁夏南部山区，自然条件较差，是国家级贫困县，政府每年都会实施相关的扶贫项目；二是政府在张村实施了宽膜玉米种植技术、设施农业发展项目、农户职业技能培训等诸多旨在缓解贫困、改善农户生计的发展干预项目；三是村庄在设施农业项目实施一年后，村干部成立蔬菜种植合作社，顺利实现了从村庄政治精英向经济精英的转变。在项目实施之前，张村的农业发展一直处于内卷化阶段，即在社区人口不断增长、土地外延式扩张的潜力逐渐减少的条件下，农业生产更多地把相对过剩的农业劳动力投入到相对狭小的土地上，形成过密化的农业生产系统[26]。设施农业发展项目的实施，在短时间内改变了村庄种植结构，并重塑了村民的生活。肥沃的土壤、潜在的市场、便捷的交通、丰富的劳动力、潜在的灌溉水源及干练的村干部群体，为设施农业的发展提供了可能。该项目从2009年开始起步，当年全村共修建57个面积为0.3亩的拱棚①，到2011年底，全村已建成314个面积为0.9亩的拱棚，102个面积为1.9亩的日光温室，蔬菜种植面积达到472亩，占川地总面积的78.7%。与此同时，村干部成立了民意蔬菜种植合作社，并主要从事蔬菜的销售业务。该项目是一个典型的国家（政府）主导下的发展项目，其突出特征包括以下几个方面：（一）项目是高洪县为贯彻落实《自治区人民政府关于创建现代农业示范基地的指导意见》，切实推动全县设施及旱作节水农业健康发展所实施的项目；（二）县农牧局和农业综合开发办公室根据全县情况制度项目规划，项目实施采取自上而下的实施方式，指标从县到乡镇到村逐级分配；（三）政府提供资金、技术支持，并联系蔬菜销售业务，受益农户只需参与生产投入劳动；（四）项目实施过程中，县、镇政府很少直接和农民联系，而是通过村干部了解村庄情况和农户意愿，村干部扮演人的角色，对上转达村民意见，对下传达政府政策；（五）项目实施区的拱棚和暖棚连片建设，集中分布，具有规模化、简单化等现代农业的特点。笔者曾于2010年到2011年期间先后4次在张村进行了三个多月的调查，主要采用参与观察、问卷调查、个案访谈三种方式收集一手资料，共完成农户调查问卷89份，个案访谈86份，所有问卷均由研究者对被调查者当面访问，按照被调查者的回答填写完成②。在参与观察方面，通过参与农业生产劳动、职业技术培训、蔬菜销售和牛羊贩卖等诸多活动，笔者期望更深刻地了解社区农户行为背后的意义。个案访谈贯穿研究的整个过程，并在不同阶段侧重了解不同信息。

发展干预项目中的干群互动

（一）项目起步：村干部积极动员，村民消极参与在一个资源相对匮乏，没有集体经济的村庄，争取政府项目是村干部获取利益③的最好方式。正如Mosse所表述的，“许多社区的领导„„他们非常清楚他们获得的利益主要有两条来源：一是把个人利益强调成公共利益，二是让项目的落脚点与资助者的意向相契合”[27]。在获知乡镇有设施农业发展项目后，村长④就开始利用自己“双重”的身份，同时斡旋于政府和村民之间，积极争取项目指标。他向镇政府表示张村交通便捷⑤、土壤肥沃、灌溉水源充足、劳动力丰富，村民积极配合，可以顺利完成建设任务⑥；对村民则说“项目已获取乡镇支持，政府免费提供建材和秧苗，并提供技术培训和指导，希望村民努力尝试”。而这一过程几乎是同时进行的。乡镇政府并不关心村干部通过什么方式动员村民，而只是关注村干部可以顺利实施并持续运行项目。而对村民来说，尽管政府会免费提供建设材料和蔬菜秧苗，他们只需投入劳动生产即可，但是，对陌生技术和市场不确定性的担心却使村干部的动员遭遇诸多挑战。在此，影响农民行为的是一种生存理性，农民家庭为了维持生存，把生产的安全可靠性放在第一位，稳定的收入比更高收入更重要[28]。村干部的行为背后隐含着三重动机：在任期间为村民办一些事实，让他们增加收入获得实实在在看得见的好处是其道德动机；做出一些政绩为下一次成功当选提供基础和机会，是其政治动机；项目实施后所潜藏的蔬菜销售、农资业务等机会则成为其非常实际的经济动机。尽管村干部对全村村民进行了多次动员，然而村民建设拱棚的热情并不高，村干部并未遵循线性的逻辑，咨询村民意见并向镇政府反映，而是采取选择性翻译政府与农民观点的方法“先拿到项目再说”。之后，经村委会和村民代表讨论决定，指标分配采取“农户自愿，党员干部带头，对困难户说服”的方式。贫困农户受制于村干部在村庄公共事务和资源分配方面的权力①，服从了村干部的决策，拱棚指标最终确定为57个。之后，拱棚建设任务顺利完成并主要种植辣椒，单个拱棚2000元的理想收益远高于村民预期，他们开始认为蔬菜种植技术和销售不再是困扰他们的问题。（二）项目扩展：村干部形式民主，村民仪式出席村干部非常清楚，村民有着比较现实的想法，他们在乎看得见的实惠，并会通过与传统作物玉米进行比较来衡量种植结构的调整是否划算。基于辣椒种植的良好收益，村民参与蔬菜种植的热情显著提高。村干部采取“村民自愿报名”的方式了解村民需求，然后协调并最终确定实际名额，而不再需要通过各种策略性的动员行为，因为实际的效益比任何策略性的动员更有用。然而，暖棚项目建设实施却遭遇了诸多问题。作为高洪县现代农业发展规划的一部分，县农牧局希望暖棚工程连片建设，单个子项目至少建设连栋温室100座才会给予支持,并希望项目于2010年9月底完成，赶上在10月初种植反季蔬菜黄瓜②。100座以上连栋温室的建设符合现代农业的简单化、技术化、规模化的要求，也是斯科特所说的国家社会工程的重要特征[29]。基于现有耕地资源的分布，村干部将村庄临近水库的190亩耕地作为暖棚建设区，以使连片建设成为可能。他们需要同时做两方面的工作，其一是说服村民流转耕地，其二是说服村民“铲除玉米”。尽管，村干部知道村民并不愿意流转土地，因为暖棚的分配，既涉及耕地数量问题，也涉及耕地质量问题，还涉及农民的种植意愿问题。但他们非常清楚地知道他们必需与政府的投资意向相结合才可能使项目建设成为可能。于是，在镇政府、村干部和村民之间便形成了一个界面，一个基于各种实践关系构成的网络，开始强加于各个社会行动者，并影响着他们的行为决策。镇政府希望在不影响干群关系的情况下顺利实施项目，营造政绩；村干部希望顺利实施项目，并同时获得村民和政府的认同；村民则希望在不损害自身利益的情况下实施项目。尽管存在利益分歧，但是在镇政府、村干部、村民三者之间存在显著的共同利益交叉点③。尽管项目实施可能在短期内损失部分村民的利益，但是从长远来看，却可以改变村庄面貌，并为村民带来长期的收益。然而，此时村干部的决策行为却具有潜在的道德风险，项目进展的不确定性可能让他们同时遭受来自政府和村民双方的责难并承担“吃力不讨好”的后果。村干部基于自己在村庄的长期生活经历，在权衡了各种可能的风险之后，认为项目可以顺利实施并可以让村民受益。但是村民却表示，因为气候不适应、水库地势低、暖棚分配等问题，现有耕地并不适宜建设连片温室区，他们还担心政府对于玉米补贴的承诺不一定会到位。2010年7月中旬，村干部召集项目区部分村民先后在村小学和镇政府开会讨论，征询村民意见，最终以绝大多数村民认同镇政府和村委会的决策结束。村干部的理由似乎非常合理，实施项目是“为村民着想”，召开村民会议是采取民主的方式让村民真正参与到项目的每个过程；村民同意是自愿的，90%以上的村民都认可政府的决定；有极少数村民因为各种理由不同意，是因为他们思想比较落后，本着“少数服从多数”的原则，应该以村庄的集体利益为主。尽管村民不同意铲除生长期的玉米，但是“提早种一季黄瓜就可以收入八九千元，远高于1000多元的收入，而且政府还会给予村民每亩耕地400元的玉米损失费，最后村民肯定不会吃亏”④。此时，村干部不仅仅具有单一的或者双重的利益取向，而具有相互冲突着的多重利益取向。在此，村干部为了争取项目并完成任务，采取召开村民会议让村民仪式性出席的方式使决策具有合法性。他们深知即便通过召开会议讨论并征求村民的意见，项目的实施还是需要依靠强制性权力进行干预才可能顺利。而对于普通村民来说，他们是无权无势的人，他们面临着寻求生存保障和改善家庭生活困境的机会，他们需要依靠村干部的恩惠和庇护，正如弗里曼所言，农村和农民表面上是被国家控制了，但实质上却是被村干部所控制[30]，最终以村民妥协并认同村干部的决策为结果。在暖棚主体格局完成之后，正像村民担心的那样，土地流转导致了分配的困难。尽管多次协商，但一直没有合适的分配方式，在经过近8个月的僵持之后，村干部采取将项目区耕地全部收回，再抓阄的方式统一分配。村干部按照暖棚的整体分布和耕地质量将暖棚分为三类，每类34个。在分配暖棚时结合每个农户原有耕地所在的位置，并进行适当调整，每个村民按照原有的耕地数量和耕地所在的位置在现有的三种类型中抽签。因为这一方案的分配结果和农户的运气有关，符合村民的“公平观”，最终获得了村民的支持。在此过程中，村干部采取近乎“最公平”的方式解决了长久的暖棚分配，同时还没有落下徇私的把柄。伴随设施农业项目的实施，张村产业结构发生了显著变化，蔬菜种植开始取代牛羊养殖和外出务工成为农户最主要的收入来源，并成为农户日常经济生活的核心。然而，暖棚蔬菜种植还没给农户带来实际效益。因为分配问题，2010年全村只有6个农户在自家耕地上种植了黄瓜。而2011年暖棚分配之后，只有30多个暖棚种植西红柿，尽管村民进行了细致的管理，但是因为地势和气候缘故，暖棚内部温度较低，难以满足西红柿生长的要求。只有两个农户外，其他农户还没有受益。村干部对项目前景的过度乐观淡化或者忽视了很多可能的风险（从他避而不谈农户提到的温度不合适等意见可得以证实），而这也为后期项目的实施埋下了隐患①。当然，也有其他因素协同影响，例如县农牧局规划实施时所建议的蔬菜产品结构单一、农业技术力量薄弱以及农户没有种植耐寒的蔬菜品种例如芹菜生菜等等。举例来说，在高洪县从事蔬菜生产的100多名技术人员中，蔬菜专业毕业的只有1人，长期从事蔬菜技术、市场营销和辣椒产业发展方向研究和推广的不到20人，技术力量整体薄弱，最终导致产业发展后劲不足②。所以，村民在遇到技术问题时，难以获得技术人员的指导就成为正常的事情。（三）合作社成立：村干部权力扩张，村民依附增强在开始争取拱棚项目时，村干部就想到日后蔬菜销售潜藏着丰厚的利润，他们清楚地知道，如果想更多地增加收益，就必需把个人利益转化为公共利益。因为镇政府不允许村级组织以村委会的名义开展蔬菜销售业务，主要是担心把简单的蔬菜销售和关系演化为干群矛盾和冲突。村干部知道村委会作为基层组织并没有独立的法人资格，如果想让蔬菜种植持续发展，就需要成立蔬菜合作社，既可以帮助村民解决蔬菜销售问题，也可以获取费用。于是2010年6月，村长就在高洪县工商局注册了民意蔬菜种植合作社并开始从事蔬菜销售、品种订购等方面的服务，为村民蔬菜种植提供便利。合作社成立后，村长担任理事长一职，其主要社领导包括村会计、小队长等村干部。此后，村长开始以农民经纪人和蔬菜合作社理事长的身份联系客商，并为村民提供销售业务。蔬菜销售过程中，一方面，村干部利用公共身份积极联系县供销社，寻找合适客商；另一方面，利用私人关系主动和外省老板联系，寻求蔬菜销路。在此过程中，村干部很好地利用了一种混合的公共关系和私人关系[31]，一定程度上拓展了自己的制度性权力，便利了自己的工作。蔬菜合作社的成立有助于解决村民的蔬菜销售问题，并减少单个农户在面对市场时不确定性的风险。然而，围绕着蔬菜销售和价格问题，村民和村干部之间仍然存在着诸多争论。村长认为自己作为村民选举产生的干部兢兢业业为村民服务，有时还会蒙受损失，却遭受村民误解，在销售蔬菜方面每斤蔬菜只收取2分钱的中介费收益并不高；在没有客商时还需要自己联系卡车为村民找出路，并且会有亏本的风险。有时候，村民只顾眼前的利益，但是他们的行为可以理解，农民种菜不容易，需要想方设法帮他们卖出去，保证他们获取基本的收益。村民在认同村干部为自己提供便利的同时却抱怨村干部刻意压低蔬菜价格，使他们蒙受损失。但是，村民也同意如果离开村干部的协调，他们可能会承受更多的风险。从双方的表达中可以看出，尽管村民对村干部有诸多意见，但是基于经济利益的依附关系的现实，他们之间的关系将会长期存在。通过为村庄争取设施农业项目、在项目建设过程中积极协调并成立合作社为村民解决蔬菜销售问题，村干部强化了自己在村庄权力的合法性，并成为村庄最有权势的阶层。与作为政府公共资源管理者和分配者的角色不同，村干部通过成立蔬菜合作社，为村民种植蔬菜提供了便利条件，并开始在村民的日常经济生活中扮演重要角色。通过成立蔬菜合作社，担任农民经纪人角色，村干部成功实现了从政治精英向经济精英的角色拓展，逐渐成为村庄政治、经济、社会精英的综合，原有的政治资本、社会资本和符号资本逐渐转化为经济资本，与此同时，不同资本间也在相互转化。而对于村民来说，即便已经因蔬菜种植获得相对丰厚的收益，他们还会在今后更依赖于村干部的庇护和支持。

结论和讨论

本文通过对一个政府主导下的发展项目——设施农业项目在张村实施过程中村干部与政府、村民之间的界面分析，可以看到村干部作为国家在农村分配资源的可能掌控者，在不同阶段采取各种策略周旋于政府和村民之间，顺利争取并实施了该项目。身处行政管理系统（官系统）和村民自治系统（民系统）中间的村干部，虽然其决策动机和具体行动会因时因地而异，不过，作为积极的社会行动者，其行为决策具有普遍的实践性、动态性的特点。首先分析发展项目争取时村干部的行为动机。他们深知在一个资源相对匮乏的村庄必需以项目的形式争取国家资源；他们非常清楚如果他们试图获得利益，必需把个人利益转化为公共利益，并积极为村民谋取福利，同时为自己获取持续的利益；在争取项目时，他们必需让项目的落脚点与资助者的意向相契合才可能成功争取项目，为此必需采取“软硬兼施”的方式说服村民同意他们的决策。在本文的案例里，村干部以“为村民着想”的形式争取农业发展项目，改变了村庄的种植结构，提高了农户收入水平，这为他们的行为动机提供了合法性。在争取发展项目和运行发展项目之时，村干部充分利用其人的角色，在乡镇干部和村民之间斡旋，并“选择性翻译”双方的观点。他们在乡镇干部面前保证村民会服从决定，以便争取项目，而在村民面前则坦言顺利争取项目需要村民配合，并通过“咨询村民意见”、“村民代表讨论”、“召开村民大会”等形式民主的方式让村民仪式性参与，从而使最终决策具有合法性。他们在咨询村民意见时，言说最多的话语都是“我们不是为了自己，而是为你们着想”，在意见不统一难以达成共识时，村干部会按照“少数服从多数”的原则，不过即便是少数村民他们也会奉行“得罪人把握分寸”的逻辑。因为竞争性的选举使得决定村干部去留的权力由乡镇干部转到村民手里，村干部为了在换届选举时连任，都要致力于为村民做一些实事，注意不得罪太多的村民[32]。在遇到乡镇利益和村民利益发生冲突时，村干部会努力在二者之间实现平衡，正如吴毅指出的，一个精明的村干部会努力学习和磨练自己，以适应身处国家与农民夹缝之中的两难困境，具体来说就是学习和掌握踩钢丝与摆平衡的游戏规则，即在完成政府任务的同时尽可能以不伤害与村民的关系为基础[18]。在项目开展后期，村干部利用其国家人和村庄当家人的双重身份成立了蔬菜种植合作社，并开始用农民经纪人和农民合作组织的新身份充当政府、村民、市场之间的桥梁。基于村干部在蔬菜种植销售过程中无可取代的作用，村干部和村民之间形成了新型的庇护和依附关系。发展项目在社区的实施重塑了乡村的权力结构，强化了村干部的权力，并使他们有机会获得政治、经济、符号的诸多资本。在整个项目争取和实施的过程中，在不同的情境、阶段下，村干部不停地在国家人、村庄当家人的角色中斡旋。