生态文明绩效评价体系与考核制度探究

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摘要：主要针对山西省生态文明绩效评价体系与考核制度进行分析，分别从绿色发展指标、生态文明体制机制建设、生态文明工程建设、公众满意度评价等基本框架展开讨论研究，并研究提出相应的措施和建议，此研究不仅可以进一步加快经济发展方式转变，更是推动经济持续健康发展的重要举措。

关键词：生态文明；绩效评价；考核制度

党的十八大报告提出五位一体总体布局，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，放在更加突出的战略地位。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”。此后，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号）、山西省委、省政府《关于加快推进生态文明建设的实施方案》明确将考核评价制度作为健全生态文明制度体系的重要内容之一。建立体现生态文明要求的考核评价机制，是加快转变经济发展方式、推动经济持续健康发展的重要举措。国际上已有许多生态文明考核评价的实践探索，美国、英国、荷兰等发达国家陆续建立了生态文明相关的可持续发展指标体系，全球为应对气候变化、减少碳排放对生态环境影响也作出积极贡献。国内江苏省、湖北省以及深圳市、常熟市等地已经建立生态文明绩效考核制度，山西省目前已有分市经济社会发展考核、县域经济发展考核评价、节能考核等涉及生态文明的相关考核，同时，省委、省政府为全面强化山西省生态文明制度顶层设计，先后出台了《关于加快推进生态文明建设的实施方案》《山西省生态文明体制改革实施方案》《山西省环境保护工作职责规定（试行）》《山西省环境保护督察实施方案（试行）》《关于成立山西省环境保护督察领导小组的通知》和《关于在全省开展环境保护大检查的通知》等文件，为进一步推进生态文明绩效考核评价体系建设奠定了坚实的制度基础。但是，现有的生态文明建设评价与考核指标体系缺乏系统性，指标权重设置重经济增长、轻生态建设，考核评价的统计与监测体系尚存不足，而且重视程度欠缺，未形成政绩考核的“硬指标”。然而“十二五”期间，全省生态环境恶化趋势虽得到有效遏制，但环境质量总体仍较差。特别是当前，全省经济发展处于重要的减速换挡、结构转型时期，山西省土地、淡水、能源、矿产资源和生态环境状况对经济的发展已经构成严重的制约。“十三五”随着工业化、城镇化进程的进一步加快，所面临的资源和环境形势将会更加严峻。因此，建立生态文明绩效评价考核体系是山西转型发展的必然选择。通过建立和完善生态文明绩效评价体系与考核制度，将生态文明建设成效作为政绩考核的“硬指标”，提升生态文明建设在政府绩效考核中的地位，充分调动各级政府对生态文明建设的积极性与自觉性，确保山西省生态文明建设全面、科学、有序地推进。

1山西省生态文明绩效评价体系初步构想

建立山西省生态文明绩效评价体系，以系列重要讲话精神为指引，系统强化并进一步落实各级党委政府生态文明建设职责，坚持全面性与系统性、科学性与可行性、目的性与导向性、定性与定量、差异性与一致性相结合的基本原则，通过构建客观、明确、可操作的生态文明建设政府考核体系，为更好地全面深化生态文明建设提供决策依据。基本框架如下。

1.1绿色发展指标

包括“资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活”6个一级指标，28个二级指标。分别是：资源利用包括能源消费总量、单位GDP能耗降低率、单位GDP用水量降低率、耕地面积（耕地保有量）、一般工业固体废物综合利用率等5个指标。环境治理包括化学需氧量排放降低率、氨氮排放降低率、二氧化硫排放降低率、氮氧化物排放降低率、生活垃圾无害化处理率、污水集中处理率等6个指标。环境质量包括地级及以上城市空气质量优良天数比率、细颗粒物（PM2.5）未达标地级及以上城市浓度降低率、地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、地表水劣V类水体比例等4个指标。生态保护包括森林覆盖率、森林蓄积量、陆域自然保护区面积、新增水土流失治理面积等4个指标。增长质量包括人均GDP增长率、居民人均可支配收入、第三产业增加值占GDP比重、研究与试验发展经费支出占GDP比重等4个指标。绿色生活包括公共机构人均能耗降低率、绿色出行（城镇每万人口公共交通客运量）、城市建成区绿地率、农村自来水普及率、农村卫生厕所普及率等5个指标。

1.2生态文明体制机制建设

包括制度建设、政策措施、监督管理等3个一级指标和7个二级指标。分别是：制度建设包括具备生态文明领导机构、生态文明建设工作占党政考核的权重等2个指标；政策措施包括耕地红线、水资源管理“三条红线”、生态红线制度执行率，生态文明建设（生态环保）支出占决算支出的比例、规划环评执行率等3个指标；监督管理包括环保节能标准执行率和资源、环境信息公开率等2个指标。

1.3生态文明工程建设

包括环境质量改善、节能减排、促进经济绿色发展、生态保护与建设、生态示范创建等5个一级指标和21个二级指标。环境质量改善包括大气环境、水环境、土壤、环境风险防控、人居环境等5个指标；节能减排包括落实节能减排措施、城市环境基础设施建设等2个指标；促进经济绿色发展包括实行严格的环境准入和土地管理制度、加快产业结构调整、积极发展循环经济与促进清洁生产、大力发展低碳经济、培育壮大环保产业、积极发展生态农业、推进环保科技创新等7个指标；生态环保与创建包括植树造林、湿地建设和保护、重要功能区保护和建设、生态修复、生物多样性保护等5个指标；生态示范创建包括深入开展生态示范创建和提高全社会文明意识等2个指标。

1.4公众满意度评价

该项指标是政府工作效果的主观反映，主要包括社会认知、社会参与度、社会满意度等内容。

2建立生态文明绩效评价考核体系与考核制度相应对策建议

2.1构建生态文明建设考核评价制度

2.1.1建立考核组织

成立生态文明绩效考核专项小组，建立协调推进工作机制，明确专职机构和人员配备，细化任务分工，集中力量抓好生态文明绩效考核的组织实施。

2.1.2制定考核办法

研究制定山西省生态文明绩效考核办法，明确考核的主客体、考核内容、考核依据、考核程序、考核方式、奖惩机制、考核周期。

2.1.3完善考核体系

进一步完善生态文明建设绩效评价指标体系，突出将绿色发展和生态文明作为经济社会发展综合评价和市县党政领导干部政绩考核的重要内容和基础。

2.2建立健全生态文明建设政府考核体系

2.2.1建立完善党政领导干部政绩差别化考核机制

完善体现不同主体功能区特点和生态文明要求的市县党政领导干部政绩考核办法，根据《山西省主体功能区规划》，分别对不同的主体功能区实行有差别的绩效考核。

2.2.2探索建立生态文明建设的追踪考核评价制度

以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对党政领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。

2.3改革完善资源环境生态统计监测体系

2.3.1改革完善资源环境生态统计

改进部门统计制度，增设满足生态文明绩效考核评价体系需要的基础指标，规范资源环境生态统计的指标内涵与统计方法，建立必要的统计调查制度。

2.3.2大力加强资源环境生态监测

研发、引进、推广和应用先进适用的资源环境生态监测技术，加强资源环境生态监测设施、台站和网络的建设和运行，形成布局合理、运转高效、先进适用的资源环境生态监测网络。

2.3.3推进资源环境生态信息公开共享

建立资源环境生态信息不宜公开清单制，鼓励和支持建立资源环境生态信息共享联盟，系统促进生态文明建设。

2.4建立健全生态文明建设社会监督体系

2.4.1积极推进监督主体多元化

建议建立健全一套政府主导、公众参与以及过程透明的民主协商机制，重视非政府组织的积极作用，设立生态文明建设科学委员会，强化生态文明建设专家咨询，充分发挥各级各类媒体监督作用，提高包括各级党委政府在内的全社会对生态文明建设的重视程度和参与程度。

2.4.2不断创新监督方式多样化

对生态文明建设的监督方式进行科学设计，积极采取协商、听证、质询、论证等方式，进一步强化生态文明建设的监督。

作者:米志军 单位:太原市住房公积金管理中心