区域生态环境联防联控机制探析

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摘要：生态环境质量的好坏直接决定区域绿色发展和高质量发展的进程.因此，对于以雄安新区为核心、以京津冀区域环境协同一体化为支撑的区域而言，开展生态环保联防联控机制的研究，对于加强雄安新区和京津冀区域生态系统的修复与维护、环境污染的治理以及环境质量的改善具有重要的现实意义，为从根本上解决京津冀及其周边区域生态污染的问题奠定理论基础.在分析区域生态环境联防联控理论和必要性的基础上，对京津冀区域以及雄安新区大气环境、水环境和土地环境的现状和问题进行了调研分析，并进一步提出雄安新区与京津冀区域生态环境联防联控相关建议.

关键词：生态环境；雄安新区；京津冀区域；联防联控

雄安新区地处河北腹地，是京津冀区域的核心，因此新区建设和发展必然离不开京津冀协同发展的支撑，特别是在雄安新区起步发展阶段更需要借助北京、天津、石家庄以及保定等区位优势，实现与京津冀区域协同发展.雄安新区绿色发展理念和京津冀一体化发展战略均对生态环境质量提出了较高要求，但目前雄安新区产业结构特点导致其仍然面临大气环境不甚乐观、水环境不理想、生物多样性等生态环境问题，有待进一步改善，否则会严重阻碍雄安新区绿色发展进程.由于污染物呈现区域性、复合型等特点，雄安新区生态环境治理必须要与京津冀区域生态环境保护统筹考虑.因此，开展以雄安新区为核心、以京津冀区域环境协同一体化为支撑的区域生态环保联防联控机制的研究，对于加强雄安新区和京津冀区域生态系统的修复与维护、环境污染的治理以及环境质量的改善具有重要的现实意义，为改善京津冀及其周边区域生态环境的问题奠定基础；同时，通过联防联控对生态环境进行保护的研究思路和合作共赢的环保机制，将带动雄安新区与京津冀区域乃至全国环保产业的整体升级.

1区域生态环境联防联控相关理论与必要性分析

1.1区域生态环境联防联控的含义.区域生态环境联防联控概念的提出是由于污染物具有流动性、扩散性的特点，某一污染物所造成的污染不再局限于单一城市、单一省份，而呈现明显区域化趋势，各地生态环境的污染基本都是由本地污染物的排放和外地输入性污染两部分构成[1].因此各地对造成大气污染、水污染、土地污染等生态环境破坏的污染物的防控和治理不再是一城一地的事情，而是要相邻区域联手进行，从源头上进行综合防控，才能在生态环境治理的各个方面取得较好效果.1.2区域生态环境联防联控相关理论依据.生态环境的污染主要包括大气污染、水资源污染和土地污染，目前区域生态环境联防联控的研究主要是针对京津冀区域和长三角区域进行的大气污染和水污染联防联控，研究内容主要集中在对联防联控机制的研究和联防联控相关法律问题的研究两个方面.对于区域间生态环境的联防联控主要基于空气流域理论和区域公共品理论支持.1.2.1空气流域理论分析.空气流域理论是指虽然大气是一个没有边界的整体，但污染物从一地排放后并不会立刻在整个大气范围均匀混合，而一般是会在局部地区造成污染，而造成污染的局部区域的边界往往与地理行政边界不一致，因此就会出现污染物跨界污染的情况.而这种跨界污染可能涉及两个或多个行政区，一方单纯是污染物的排放者，而另一方单纯是污染物的接收者；也可能双方或多方都既是污染物的排放者也是接收者，扮演着双重或多重角色.在这种情况下，如果各行政区域都独立进行各自污染物的防治工作，必然脱离污染物排放和流动的扩散性和交叉性的特点，不能达到理想效果.1.2.2区域公共品理论.区域公共品的概念是相对于国家公共品而言的，大气、水资源由于具有流动性，不隶属于任何一个城市，任何人在这个区域内都可以享受这些资源，当这些资源在相邻的两个或多个行政区流动时，他就是两个区域的公共品，因此，对这类污染物的治理也必须从区域的整体角度进行，以全局利益的提升为出发点，以提高环境在此区域范围内对特定污染物的容量能力和效能.1.3雄安新区与京津冀区域生态环境联防联控必要性分析.雄安新区地处北京、天津、保定腹地，新区建设和发展离不开与京津冀的协同发展，而目前雄安新区较低的产业结构，在生产经营及经济发展过程中会给生态环境带来破坏，根据空气流域理论和区域共同品理论，必然会波及其周边的京津冀区域，从而与京津冀协同发展、绿色发展的理念相违背，因此，对以雄安新区为核心的京津冀区域生态环境的保护进行联防联控，是雄安新区与京津冀协同发展的必然要求.开展以雄安新区为核心的京津冀区域生态环保联防联控机制研究，对于加强雄安新区和京津冀区域生态系统的修复与维护、环境污染的治理以及环境质量的改善具有重要的现实意义.

2雄安新区与京津冀区域生态环境现状与目前联防联控问题分析

2.1生态环境污染现状.京津冀协同发展是以为核心的党中央于2014年在新的历史时期作出的重大决策部署，2017年又提出建立雄安新区承接北京非首都功能的重大决策.生态文明和建设美丽中国已在十三届全国人大一次会议上表决通过并写进宪法修正案，京津冀协同发展过程中就生态环境联防联控也已达成共识，雄安新区的建设是京津冀协同发展的重要一环，雄安新区又以建设绿色新城、智慧雄安作为新区建设的首要目标，因此，将雄安新区的绿色建设与生态环境的保护纳入京津冀生态环境保护与发展联防联控范畴，对于以雄安新区为核心的京津冀区域协同发展至关重要.随着京津冀协同发展的推进，京津冀区域环境质量有了一定改善，但目前在大气、水和土地等方面还存在一些问题.2.1.1空气质量污染及治理现状与问题.根据《2018年中国环境公报》公布的数据，2018年，全国338个城市中，环境空气质量达标的为121个，占全部城市数的35.8%，比2017年上升6.5个百分点；环境空气质量超标的为217个，占64.2%.按照环境空气质量综合指数评价，环境空气质量较差的20个城市中的5个城市处在京津冀范围，确切的说是均在河北省范围内，分别是石家庄、邢台、唐山、邯郸、保定，除此之外其余城市大部分也均在京津冀周边“2+26”城市范围之内[2].北京空气质量近两年有所改善，2018年北京全年空气达到优和良的天数达到227天，达标天数比2017年和2013年分别增加1天和51天；空气质量达到重度污染和严重污染的天数减少至15天，比2017年和2013年分别减少9天和43天.大气污染物同样以细颗粒物（PM2.5）、臭氧（O3）、可吸入颗粒物（PM10）和二氧化氮（NO2）为主.2018年全市空气中二氧化硫（SO2）、一氧化碳（CO）年平均浓度值达到国家标准，PM2.5、NO2、PM10及O3年平均浓度值均超过国家标准.通过对PM2.5来源的分析，北京市2018年PM2.5来源主要包括本地排放（占比2/3）和区域传输（占比1/3），且在空气质量越差的时期，区域传输占比越大，最高达到55%～75%[3].2018年河北省空气质量综合指数和2017年比较有所下降，从7.08下降至6.26.全年中全省空气优良天数和重度污染以上天数分别为208天和17天.优良天数与2017年相比增加6天，重度污染以上天数减少12天，其中石家庄、邢台、唐山、邯郸、保定5个城市空气质量最差.省内168县（市、区）县域空气质量综合指数范围为2.64～8.32，同比不降反升或与去年持平的县（市、区）有10个，其中8个集中在保定；全省PM2.5平均浓度范围为20～86μg/m3，同比不降反升或与去年持平的县（市、区）共有19个，其中12个分布在保定市[4].2018年天津市全年SO2、NO2、PM2.5、PM10及CO的排放均比以往少，只有O3的排放有所增加，2018年天津市全年SO2、CO排放均低于国家标准，而与北京相同，PM2.5、NO2、PM10及O3年平均浓度值均超过国家标准[5].京津冀三地空气污染物具有相似性，均以O3、PM2.5、PM10和NO2为主，而雄安新区所在的保定市在京津冀范围内处在较差行列.结合北京污染物来源的分析，区域传输污染占三分之一，因此区域大气污染联防联控就显得尤其必要.2018年为强化京津冀区域联防联控，京津冀及周边地区大气污染防治领导小组成立，2018年10月1日起，京津冀及周边地区重点行业企业全面执行大气污染物特别排放限值.各地制定蓝天保卫战行动方案，通过去产能、清洁能源利用、联防联控等方式在逐步取得成效，京津冀区域空气质量有了一定好转，但对于主要污染物的防治以及雄安新区及京津冀区域绿色发展还任重道远.2.1.2水资源污染及治理现状与问题.雄安新区及京津冀地处海河流域，结合《2018年中国环境公报》可知，2018年海河流域属于中度污染，主要污染指标为化学需氧量、高锰酸盐指数和五日生化需氧量.从北京、天津和河北省公布的水资源数据来看，2018年区域内及周边地表水质均有所改善，但仍存在重度污染区域.通过2018年对雄安新区境内白洋淀水质的监测，白洋淀水质为Ⅳ类，呈轻度富营养状态，白洋淀的污染来源主要是垃圾的长期堆放、上游工业企业和城市生活污水肆意排放、水产养殖等，另外，近几年旅游业的发展带来的游客垃圾随意丢弃也是污染的另一个主要原因.在治理措施方面，2018年北京实施《水污染防治工作方案2018年重点任务分解》，完善水污染治理长效机制，制定了每月通报、预警等监控措施，对饮用水源进行严格保护，开展了专项保护行动.河北省对重点流域污染治理、工业污水均深入开展治理工作，同时对白洋淀区域进行了重点大排查大整治专项行动.天津市也对“饮用水、地表水、地下水、近岸海水”的污染防治进行了统筹推进，各地一系列的治理措施使得以雄安新区为核心的京津冀区域水质得到一定改善，但整体水质生态环境，特别是雄安新区境内白洋淀区域仍处在较差状态，仍需改善.京津冀三地对水资源治理尽管都采取了各自的措施，但在三地联防联控治理方面仍然存在短板.2.1.3土地资源污染及治理现状与问题.京津冀区域包括雄安新区土地污染主要由于固体废弃物的排放.三地对于固体废弃物和危险废弃物的排放，均采取了相关措施进行防治.根据北京市土壤环境监测网络监测结果，全市土壤环境质量总体良好，土壤生态环境风险得到管控.河北省对于固体污染物在加大处置力度的基础上，提高了固体废弃物的综合利用率，2018年河北省产生了3.2亿吨一般工业固体废物，处置率为25%，综合利用率为62.5%；对危险废物处置率为27.9%，综合利用率为71.7%.在治理措施方面，北京本着改善土壤环境质量、保障人居环境的目的，制定《打赢净土持久战三年行动计划》等多项规章制度，加强土壤污染源头的管控、完成84处非正规垃圾堆放点治理、对固体废物堆存场所进行整治等多项措施并举.河北省对土壤污染状况进行了详查和修复治理工作，建立区域内污染地块联动监管机制、加强对涉重金属行业污染防控和排查工作.同样，天津也强化了固体废弃物管理，制定了2018年危废规范化管理督查考核方案，开展了固体废物堆存放场所环境整治工作.对于京津冀区域核心的雄安新区，目前对于固体废弃物的处理仍然存在缺位现象.2.2目前进行联防联控存在问题分析.2.2.1区域内环境污染程度高，防控难度大.通过对京津冀区域及雄安新区整体生态环境现状的调查分析，区域内空气质量、水资源质量以及土地资源质量均存在一定程度的污染，生态环境的污染一方面是由自然条件造成的，另一方面来源于人为的污染和破坏.特别是在雄安新区范围内，产业结构主要以第一产业、第二产业为主，大量生活垃圾和工业废气、废物的排放，导致本地区污染程度较高，加之当地污染物排放治理不及时、人民防污治污意识薄弱，雄安新区以及京津冀区域范围内生态破坏和环境污染问题仍然是制约区域经济发展的最大问题，大气污染、水污染等问题仍然较为严重.2.2.2产业转型压力大.河北省地处京津周边，在北京高速发展的过程中承担着北京产业转移的重任，北京部分高耗能、高污染的产业逐渐往河北省迁移，如首钢迁至唐山，在一定程度上缓解了首都的环境压力，但随之而来的是唐山煤炭、钢铁产业的聚集，导致其环境承载压力较大.虽然近年来经济发展加大了对环境保护的重视，但唐山大气污染程度也一直居高不下.根据区域公共品理论和空气流域理论，唐山的大气污染必然会对京津区域空气质量产生负面影响.而地处保定区域的雄安新区，雄安三县的纺织业、有色金属产业、五金、塑料制品等行业具有悠久的历史渊源，对当地以及京津冀区域生态环境的影响不容小觑.而不论是煤炭、钢铁还是雄安新区范围内的低端产业，转型升级均面临巨大经济和技术压力，如何在不影响经济增长的前提下实现产业转型升级与生态环境的保护，如何降低企业污染控制成本，是目前面临的重大问题.2.2.3区域联防联控长效机制未形成.区域生态环境联防联控已经是目前治理生态环境、实现绿色发展的共识，更是京津冀一体化协同发展规划与雄安新区建设和发展的必然要求.目前，京津冀三地就大气污染、水环境以及土地环境的保护，在联防联控方面进行了一些探索和尝试，但目前所进行的大气联防联控、水污染联防联控等措施还主要以政府为主导，社会环保机构、社会公众参与度较低；另一方面，目前的联防联控在某些特殊时期效果明显[6]，如一些重要国内或国际事务期间或空气污染极其严重时期，政府通过一些强力手段，对京津冀三地环境进行联防联控，取得了较好效果，但这些举措受经济发展的制约，有的并不具有可持续性，因此形成常态化联防联控治理措施还有难度.2.2.4区域内企业及公众绿色发展意识不强.绿色发展、可持续发展无论对于京津冀区域，还是对雄安新区发展都具有重要意义，也是实现雄安新区承接北京非首都功能与经济可持续增长的必由之路，绿色发展与生态环境的保护离不开社会各方的参与.但是目前，雄安新区以及河北、天津、北京等地的企业和社会公众，对区域绿色发展认识高度不够.有些污染企业还存在侥幸心理，在没有监管和检查的时候就关闭防污控污的设备以节约成本，存在生态环境保护相关规定在社会公众中落实不到位，以及监管缺失的问题.

3雄安新区与京津冀区域生态环境联防联控机制建议

3.1加强生态环境联防联控区域法律制度与机制建设.3.1.1建立区域规章或法律制度.近年来，国家出台了一系列联防联控相关制度，如2008年《第29届奥运会北京空气治理保障措施》、2010年《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》、2015年《大气污染防治法》以及2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，这些制度从“联防联控”概念的提出，到将联防联控写进法条，无不体现国家对生态环境联防联控的重视.但这些法律制度并不是单独针对京津冀区域或雄安新区而制定的，具有普适性而缺乏针对性，这也是京津冀区域近年来环境治理仍未取得较好成效的原因之一.因此在这些法律制度的基础上，结合京津冀区域或雄安新区实际，制定专门的区域生态环境保护或大气、水、土地等方面的具有针对性的法律制度，对于约束区域内政府、企业、机构、个人等参与主体的经济行为，具有实践和现实意义.3.1.2建立区域生态补偿机制.实现京津冀区域大气污染、水污染以及土地污染的联防联控，共同构建绿色生态环境，建立区域内各区域生态环境补偿机制，通过立法约束，对受益方和受损方的补偿内容、补偿形式、补偿额度等进行明确规定，建立多区域参与、多主体参与、多产业参与、多种补偿形式共存的生态补偿机制[7]，以实现以雄安新区为核心的京津冀区域经济的绿色、协同发展.3.1.3建立各主体激励机制.激励制度的建立对于引导各方主体积极践行绿色发展具有正向作用.首先对区域内各地政府主管部门和主管负责人设立激励制度，所负责管辖范围内生态环境质量达标，可在税收、考核等方面给予政府的支持，如果在考核范围内，所辖区域生态环境不达标，也要有相应的问责机制；其次，对于当地生产性企业，可以通过税收优惠、财政补贴、绿色贷款支持等方面的奖惩措施，激励各企业提高对环境保护的重视程度；另外，对于经济发展的参与机构，如商业银行、保险公司等进入机构，也可以通过税收、财政、优惠政策等激励这些机构积极开发绿色金融产品，助力当地产业的转型升级和经济的可持续发展.3.2建立内外部联动监管机制法律制度的建立为区域绿色发展、协同发展过程中生态环境的联防联控提供制度保障，在此基础上，生态环境联防联控还离不开各参与主体的监管与自我监管.以往的监管主要是以政府环保部门的行政监管为主[8]，各生产性企业和公众处于被动的被监管方，无形中打击了企业的参与积极性，也会衍生出很多应对监管的抵触措施.因此，建立行政监管与自我监管相结合的监管机制，即在主管部门外部监管的基础上，赋予企业和员工自我监管的职责，并对每个企业和员工的监管行为给予精神和物质上的奖励，以激发企业员工自我监管的积极性.内外部联动监管使得企业和员工从被动监管转变为主动监管，监管效率会大大提升.3.3加大技术创新，降低联防联控成本.一直以来，在生态环境保护与环境质量提升方面，均离不开技术创新的支持.雄安新区以及河北多地均存在产业结构落后、环境破坏严重的问题，因此产业转型升级，引入环境友好产业线，引入废气、废水净化装置以及固体废弃物的处理设备，从进口和出口两个环节加大污染处理力度变得迫在眉睫.企业要加大技术创新，优化完善生产工艺和流程，提高生产效率与资源利用率，在源头上减少耗能和污染；另一方面，加大对废水、废渣、废气治理设备的研发力度，如通过提高烟气脱硫脱硝设备的工作效率，从出口对污染物排放进行控制.通过技术、工艺、污染控制手段的创新，降低污染物联防联控的成本，从根本上解决成本制约，提高企业对新设备和新工艺的使用力度.3.4提高社会公众与企业生态环境保护意识.京津冀协同发展是我国一项重要的区域发展战略，雄安新区建设也是国家千年大计、国家大事，由于雄安新区特殊的地理位置，两件大事又是协同统一的.区域绿色协同发展过程中，生态环境的保护、治理和维护离不开当地公众和企业的参与和支持，而社会公众和企业绿色、环保意识的提升，对于贯彻区域绿色发展精神具有积极促进作用.京津冀三地及雄安新区三县政府要加大对公众普及绿色发展理念的力度，通过喜闻乐见的宣传形式，如群众普遍接受的视频、宣传动画等形式，依托新闻媒体、广告宣传栏、移动媒体以及快手、抖音等互联网平台进行宣传和理念的普及，使每一个社会公众充分认识到绿色发展、经济可持续发展对京津冀区域及雄安新区各地发展达到多方共赢的促进作用.4结束语综上所述，要实现雄安新区与京津冀区域生态环境的联防联控，首先应加强生态环境联防联控区域法律制度与生态补偿、激励等机制的建设，在此基础上，通过建立内外部联动监管机制，提高监管效率；另外，加大污染防控技术的创新，降低防控成本，加大对区域民众绿色发展宣传与教育范围和力度，对调动各方经济主体参与联防联控的积极性具有促进作用，也有利于京津冀区域及雄安新区绿色发展战略目标与历史使命的实现.

作者:周淑芬 邸卫娜 王康 单位:石家庄邮电职业技术学院金融系