资源型地区生态环境立法研究

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摘要：改革开放以来，我国经历了快速工业化、城镇化推进过程，经济社会条件发生了巨大变化。随着生态文明建设的全面推进，生态文明格局稳步形成，生态环境立法逐步加强，我国生态环境恶化趋势得到有效遏制。资源型地区生态环境立法作为国家生态环境保护立法的有益补充，为全国生态文明建设和绿色发展提供了有力的法治保障和经验借鉴。文章以山西为例，回顾了改革开放以来资源型地区生态环境立法的发展历程和特点,对存在的问题进行了多维辨识，并提出了完善建议和立法展望。

关键词：资源型地区生态环境地方立法

伴随着经济的快速发展，工业化、城镇化进程对我国生态环境造成了严重的影响和破坏，成为当前及未来制约我国经济社会发展的瓶颈。在此过程中，资源型地区基于资源禀赋为我国的经济社会建设做出了巨大的贡献，同时基于产业结构的生态环境问题也更为突出。资源型地区要摆脱路径依赖，需要借助外力助推产业转型和升级。在此过程中，依照依法治国、依法行政的理念，需要通过地方立法助力资源型地区推进生态文明建设。

一、研究背景

改革开放40年间，经济社会的迅猛发展不可避免地会扰动和破坏自然生态环境。伴随着生态环境问题的产生与发展，我国生态环境保护工作从弱到强、从被动治污到主动治理，从要素管理到系统保护，生态环境法治理念不断加强，生态环境法律体系不断完善，生态环境理念随着经济社会的发展，也发生着深刻变化，并不断契合着改革和发展的步伐。随着国家立法权限的进一步下放，2015年后全国设区的市级人民代表大会及其常务委员会和设区的市级人民政府在特定领域逐步享有了地方立法权。这对资源型地区推进地方生态文明建设来说，无疑赋予地方更多的自主权。在我国经济社会发展步入新常态、国家力行“三去一降一补”的大背景下，资源型省份转型发展、推进生态文明建设更面临着诸多挑战和困难。分析和研究资源型省份生态环境领域地方立法存在的问题，并提出对策与建议，对资源型省份推进生态文明建设、坚持依法行政、促进经济转型升级有着重要的参考和法制支撑作用。山西省作为典型的已处在成熟期向资源衰竭期过渡的资源型省份，经济社会及生态环境发展历程是全国资源型省份过去及未来发展的缩影，其生态环境领域的地方立法在一定程度上体现了资源型省份的特点,未来的地方立法趋势也将展现出转型发展的特点，具有典型的代表性。改革开放40年间，山西作为典型的资源型省份，省内地方生态环境立法从无到有、从弱到强、从健全法规体系到突出地方特色，大致经历了启动阶段、发展阶段、完善阶段和理念强化阶段，目前已初步形成了“一核四级多领域”、层次内容丰富的生态环境地方法规体系。截至2018年1月1日，山西省人大及其常委会共制定地方性法规291件，其中现行有效190件，废止101件。现行地方法规中，生态环境资源保护领域省级地方立法53件，占省级地方立法的28%，覆盖环境污染防治、生态保护与修复、自然资源保护、资源节约与循环利用、生态环境管理等领域。可预见的未来，山西省设区的市将会集中出台与生态环境保护相关的地方性法规，开启生态环境保护地方立法的新阶段。未雨绸缪，资源型地区地方立法也需要提前规划，做好顶层设计，避免出现偏差，影响地方立法助力生态文明建设的步伐。

二、资源型地区生态环境地方立法问题辨识

但不可否认，对照十八大以来，特别是提出的生态文明新理念、新思想的要求，作为典型的资源型省份，山西在生态环境地方立法方面尚存在生态环境立法缺乏系统规划、法规体系不完善、沟通系统机制不畅通、宣传教育缺失等问题亟待解决。（一）生态环境立法缺乏系统规划。这一问题在资源型地区表现尤为突出。一是生态环境省级立法顶层设计不强。生态环境立法没有缺乏系统的框架体系，2016年新修订的《山西省环境保护条例》也尚不足以统领我省生态环境地方立法，在生态环境各领域、要素立法中起不到指引作用。二是地方立法缺乏系统的统筹规划。限于立法资源紧缺，生态环境保护领域地方立法缺乏系统安排、统筹规划，“头疼医头、脚疼医脚”、“打补丁式”被动立法现象突出。如对汾河流域水资源保护、水污染防治、生态修复方面的立法缺乏统筹，针对山西省的母亲河汾河的省级地方立法就有《山西省汾河流域水污染防治条例》《山西省汾河中上游流域水资源管理和水环境保护条例》《山西省汾河流域生态修复与保护条例》三部，不可避免地存在立法资源浪费以及法规协调方面的问题。三是省市两级地方立法范围尚未科学区分。设区的市级人大及其常委会制定地方法规虽仍需省人大及其常委会批准，但仅仅是形式审查为主，具体到哪些内容需要省级统一立法，哪些内容需要市级立法，不甚明确。四是市级立法亟待省级引导。市级目前凸现的立法冲动会导致重复立法、立法资源不能有效利用等情况发生，亟需省级合理引导。（二）生态环境地方法规体系有缺失。法律法规出台后被运用的过程中，随着各种新问题的出现可能会导致原有法律法规的适用性变差，需对法律法规进行适时完善和修订。山西目前虽已形成相对完整的生态环境地方法规体系，但仍存在一些不足亟待完善。一是生态环境地方法规滞后。随着我国经济发展步入新常态，生态环境领域面临着诸多新挑战。尤其十八大后，全国人大及其常委会在生态环境领域方面的制、修法提速，制、修法频率和密度空前提高，客观造成了全省生态环境保护地方法规没有及时跟进问题较明显。国家层面生态环境领域立法及配套政策频出，省级配套法规亟待修订。二是立法空白待填补。山西省在饮用水水源地保护、湿地保护、大宗工业固废专项治理等方面缺乏省级地方立法，与提出的着力解决大气、水、土壤污染等突出环境问题的要求不相适应，亟待立法予以规制。三是生态环境各领域立法不均衡。以山西为例，山西省水资源保护立法12部，自然保护区、风景名胜区等立法达10余部；而生态治理地方立法仅有4部，采煤沉陷区和矿区生态修复立法仅1部，生态保护及治理方面的立法亟待加强。（三）生态环境立法的沟通协调机制不畅通。提出要“统筹山水林田湖草系统治理”，相应地生态环境立法也要摆脱部门立法局限，谋求更高站位，统筹设计，平衡协调。目前存在的问题有：一是立法机关尚未发挥生态环境立法主导作用。现阶段，立法机关受生态环境立法专业技术性强和立法能力所限，在生态环境领域尚不能发挥立法主导作用，仍主要依靠部门立法。二是部门起草法规过程中沟通机制缺位。职能部门未形成“大生态观”理念，部门间沟通不充分，生态环境地方立法部门壁垒问题突出，导致不能就相关立法内容达成一致，法规冲突、不协调，亟待厘清。如山西省在林业保护和自然保护区相关立法过程中与国土资源部门沟通协调不到位，致使新设保护区域内原合法设立的矿业权变成违法存在，且因未制定相应的退出机制而尴尬不断。三是政府规章与地方性法规的过度衔接工作不够顺畅。政府部门作为地方性法规实施落地和使用的主要主体，在法律法规实践过程中遇到诸多现实的困难和问题，如地方性法规制定过于原则、操作性不强，实践中遇到的问题法规及规章并未给出明确的指导意见。未来需要建立立法与法律实施主体之间有效沟通机制，为立法机关提供立修法的参考和支撑，为提高立法质量、确保立法解决实际问题提供支持。（四）生态环境法律法规宣传教育不足。立法的最终目的是让全社会知法、守法和会用法，其中“知法”是根本。知法才能守法、执法，才能敬畏法、不敢轻易违法。2018年年初发生的“山西三维”事件就集中突出地反映和体现了这一问题。因宣传教育力度不足导致的问题有：一是全社会生态环境意识不强。体现在地方各级政府、污染主体、社会公众的生态环境意识有待加强，全社会共同推进生态文明建设的氛围亟待形成。领导干部对生态环境工作摆位不够；污染主体不能严格履行环保义务、承担环境责任；生态环境教育不足，公众践行生态环境、绿色生活的氛围就不强。二是职能部门生态环境法治意识不强。行政职能部门对相关生态环境法律法规不重视、不熟悉，法律法规“墙上挂、嘴上说”，实际工作因“不知法”，导致“不守法”和“不用法”的现象突出。三是公众参与有待加强。公众参与生态环境的路径有限且不通畅，公众参与这块“短板”亟待补齐。目前，公众参与生态环境保护最有效的路径是各级环保督察的监督举报电话；而作为生态环境保护重要社会力量的地方性NGO组织发展缓慢，在推动绿色环保社会氛围方面尚未发挥出积极作用。

三、资源型地区生态环境立法完善路径

针对资源型省份生态环境保护地方立法存在的不完善，需要从以下几方面提升地方生态环境立法的质量，为山西生态环境地方立法助力生态文明建设、助力建设美丽山西、助力争当能源革命排头兵提供有效的法治支撑。（一）强化人大立法主导地位，提高立法质量。生态环境本身具有综合性、复杂性的特点，要求生态环境立法具有较强的专业性。后我国生态环境领域将迎来新一轮广泛而深刻的变革，资源型地区生态环境领域地方立法急需开展前瞻性研究，充分了解掌握实践中的突出问题，力求从立法层面主动进行顶层设计，适应改革需要，紧跟改革步伐，开展系统科学立法，合理安排和构建符合资源型转型升级特点和需求的生态环境地方法规体系。具体而言，一要强化人大主导立法。资源型地区省级人大及其常委会要建立“大生态”观，以问题为导向，拟订生态环境领域的立法规划和计划草案，加强生态环境领域立法，努力发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。二要加强地方立法能力建设。鉴于立法法修改后，各资源型省份设区的市将集中在生态环境保护领域取得立法权，且省内享有地方立法权的市的数量迅速扩充，需积极通过对外招录、内部调剂等方式，从有生态环境保护经验、有能力的法官、检察官、政府法制工作人员及律师、法学专家学者中选拔合适的人员，充实立法工作队伍、配足配强生态环境保护立法力量，确保地方生态环境资源领域立法工作能力建设。三要创新工作方式，提高立修法效率。资源型省份的省级人大应当积极应对未来省市两级地方生态环境保护立法工作的需要，通过“打包”方式批量修法，提高修法速度和效率，以适应地方法规滞后待修以及新法待立繁重任务的需要。同时，要加强生态环境立法的立法前、中、后评估，提高生态环境地方立法质量。（二）完善资源型地区生态环境地方法规体系。当前我国正处在生态文明建设全面推进的历史时期，生态环境保护体制机制亦处在一个深刻变革期。针对全省生态环境地方法规，首先需要开展梳理和评估，针对地方立法开展顶层设计，抓住资源型省份生态环境领域的省情和特点，构建合理的立法架构，通过查找空白、清理滞后法规、创新立修法程序等，有针对、按计划加快完善和健全地方生态环境法规体系。顶层设计方面，以山西为例，要在现有的“一核四级多领域”架构上进行完善，通过修改《山西省环境保护条例》使之成为能真正统领和突出地方特点的生态环境地方立法的“核”；通过对“多领域”中需要加强的领域进行立法，以问题为导向，解决突出问题；通过优化现存立法，节约立法资源，提高立法效率。生态环境地方法规体系的完善则应从以下几方面入手。一是要出台一批地方性法规，填补空白。山西省在大气、固废、危废等生态环境领域存在着关乎民生的重大污染问题，亟待出台《山西省生态保护红线条例》《山西省生态补偿条例》《山西省饮用水水源地保护条例》《山西省湿地保护条例》《山西省工业固废污染防治条例》等一批填补空白的生态环境地方法规，为进一步加大治理力度提供法规支撑。二是要修改一批地方性法规，提高法规适用性。面对提出的生态文明建设目标和任务，以及未来生态环境监管体制改革，紧紧围绕中央和山西省委重大决策部署、谋划生态环境领域立法工作，针对生态环境领域修法滞后的问题，抓紧修订《山西省大气污染防治条例》《山西省循环经济促进条例》《山西省节约能源条例》等一批生态环境类法规，提高法规的适用性。三是要研究一批地方性法规，突出地方生态环境特色。山西省在推进生态文明建设、争当全国能源革命排头兵的过程中，要适时出台《山西省清洁能源促进条例》《山西省非常规天然气开发利用促进条例》等一批能够突出地方特色、解决山西现实问题的法规，促进省内各领域更多地使用清洁能源，促进传统能源的绿色转化和低碳利用，大力度地治理能源利用过程中的环境问题，以立法促进能源革命、助推能源综合改革试点工作。（三）建立立法前中后全过程有效沟通协调机制。沟通协调机制主要体现在人大与政府法制办之间的沟通协调、省级人大与设区的市级人大之间的指导协调。一是要加强生态环境立法过程中人大与政府部门、与司法部门之间的沟通协调，针对法规使用和实施过程中出现的新问题、新形势，深入研究、开展调研、及时修法或出台配套设施办法和细则。国务院机构改革后，政府法制办划归司法部，理顺了立法、司法、执法职能；同时新设了自然资源部、组建了生态环境部。以“大生态观”为改革理念的机构改革为畅通人大立法过程的沟通协调提供了良好的基础和保障。二是省级人大应当认真研究省级和设区市一级立法机构在立法层级和关系方面协调问题。在城市建设管理、环境保护方面的省级立法和设区的市级立法应当注意区分层次，省级人大要充分发挥省级立法的统筹协调指导的作用，从省级层面进行宏观研究和把握，研究全省生态环境保护立法方面的地方法规体系架构。在立足全省生态环境保护目标任务基础上，研究区分各级地方立法的层次领域，明确适宜市级立法的内容，全面统筹协调全省生态环境保护领域的立法工作，做到节约立法资源、提高立法效率。省级人大还应当注意引导设区的市人大，一定要围绕和针对实现地方“十三五”经济社会发展目标任务过程中遇到的突出生态环境问题立法，突出问题导向，解决实际问题，避免市级立法“为立法而立法”、“重复立法、盲目立法、浪费立法资源”。（四）加强全社会生态环境保护宣传教育工作。生态环境保护是一项自下而上、全社会共同参与、协同努力的综合性事业，非一日之功，需久久为功。2014年4月我国新环保法修订公布后，设立了信息公开与公众参与专章，为公众获取环境信息、参与和监督环境保护提供了法律依据。2015年7月，作为新环保法的配套规范性文件环保部颁布了《环境保护公众参与办法》，在切实保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利、畅通参与渠道等方面进行了规范引导。在部门规章对环境保护公众参与进行了相应规范引导后，亟待地方进行立法跟进，畅通本行政区域内公众参与的路径与方法，明确相应的激励机制，切实加强宣传教育，提高全社会保护生态环境的意识。一是要推进生态环境公众参与的地方立法。鉴于国家生态环境保护领域的地方立法中关于公众参与的规定都较为原则，操作性不强，应针对公众参与生态环境保护、生态文明建设制定明确、可供操作和实践的地方性法规，并明确相应的激励机制，鼓励公众参与到生态环境保护监督过程中，鼓励发展壮大省内环保社会组织。二是要高度重视环境教育，推进相关立法。生态文明建设、生态环境保护事关全社会每一个人，需要加强环境教育，尤其是幼小学的环境教育，从小培养绿色生活理念、培养生态环境行为习惯和意识，需要从立法层面保障上述公益教育的开展。同时，加强对公民破坏生态环境行为的规制，对故意破坏生态环境的行为进行追责，形成警示作，为重塑全社会生态环境意识和氛围加力。此外，还要加大宣传曝光力度，鼓励社会监督和新闻媒体曝光环境污染事件。生态文明建设和生态环境保护需要一以贯之。资源型地区的粗放型发展模式导致地域性生态环境问题突出。以山西为典型代表的生态环境地方立法虽已取得一定成绩，但与中央“用最严格的制度、最严密的法治，为生态文明建设提供可靠保障”的要求相比，还存在明显不足，用生态环境倒逼转型的力度还不够，资源型地区生态环境保护工作依然“任重而道远”。未来资源型地区生态环境地方立法要解决突出问题和矛盾，坚持党的领导，立足各地省情市情和实际，与改革决策紧密衔接，突出解决资源型地区产业转型升级涉及的生态环境问题。

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作者:姚婷 曹海霞 单位:山西省社会科学院