政府农业保险发展管理论文

导语：政府农业保险发展管理论文一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

内容提要：世界上开展农业保险的国家普遍实施政府干预。市场经济国家政府干预农业保险的理论来源于保险市场存在着失灵、垄断性或有限竞争性。而中国政府干预农业保险的理论来源于马克思、恩格斯的国家直接配置全部资源的思想。本文粗略地比较了这两种政府干预农业保险的运行情况，认为我国发展农业保险仍然需要实行政府干预，但应借鉴国外经验，转变干预方式。

关键词：政府干预中国农业保险

农业保险起源于生产、生活中的不确定性。农业保险不同于一般的商业保险，已经开展农业保险的国家普遍实施政府干预。国内有的学者认为保险市场的失灵、垄断性或有限竞争性，为政府干预提供了契机与动因；而有的学者认为农业保险具有商品性与非商品性双重特征，其非商品性特征产生了国家对发展农业保险的干预。本文认为我国政府干预农业保险的理论来源于马克思、恩格斯的国家直接配置全部资源的思想。中国与国外的政府干预农业保险的理论分属不同的理论模式。本文试图分析这两种干预农业保险的具体运行情况，探讨我国从计划经济转向市场经济过程中如何推进农业保险的发展。

一、农业保险的一般特征与两类政府干预模式

保险起源于生活中的不确定性。从对待风险的角度而言，保险是一种风险管理制度；而从其经济功能来看，保险还是一种经济补偿制度。这一制度通过对有可能发生的不确定性事件的数理预测和收取保费的方法，建立保险基金，以合同的形式，将风险从被保险人转移到保险人，由大多数人来分担少数人的损失。①

保险公司是经营保险的组织，其经营对象必须是纯粹风险中的可保风险。可保风险必须具备以下六个基本条件：一、潜在损失的严重性很大，但损失发生的可能性不大，即具有经济上的可行性；二、可以确定损失的概率分布；三、存在足够数量的同质的保险标的；四、损失的发生具有偶然性；五、损失是可以确定的和计量的；六、特大灾难性事故不会发生。

农业保险是商业保险延伸到在农业领域的一种尝试。农业保险是指被保险人在农业生产经营过程中，因遭受自然灾害或意外事故致使有生命的动植物发生死亡或损毁的经济损失，由保险人给予补偿的一种保险。②广义上说农民所面临的农业风险主要有自然灾害风险、资源风险、市场风险、资产风险、健康风险及其他人力不可抗拒的灾害，一般而言，从保险责任的角度来看，农业保险可分为单一责任险、混合责任险和一切险；从生产对象的角度可划分为种植业保险、养殖业保险，而种植业保险、养殖业保险又可根据生产管理的不同特点分作农作物保险、收获期农作物保险、森林保险、园林苗圃保险、畜禽保险、水产养殖保险以及其他特种养殖保险。

①孙祁祥：《保险学》，北京大学出版社1999年版，第21—22页。

②《当代中国的保险事业》，当代中国出版社1996年版，第423页。

农业保险与社会保险及其他商业保险相比，有不少独特之处。农业领域面临的纯粹风险中的可保风险具有更大的不确定性。由于农业保险标的的特殊性，严格地说农业保险仅仅具备了“存在足够数量的同质的保险标的”。农业保险标的潜在损失的严重性很大，而损失发生的可能性却不好确定，也就是说“有经济上的可行性”这一条件不能满足。农业保险的标的是有生命的农作物与动物，其生命形态无时不在变化，动植物在生长过程中，每天都孕育价值，但每一具体阶段却很难单独以价值形态表现出来。这一特性决定了农业保险不能满足“损失是可以确定的和计量的”这一条件。农业生产的风险主要来自自然灾害，而自然灾害的发生具有不规则性，“特大灾难性事故不会发生”这一条件也不能完全满足，不符合农业保险标的的特征。由于农业保险标的的特殊性，农作物遭灾时损失的确定与计量存在难度，也就是说“损失是可以确定的和计量的”这一条件也不可完全满足。

保险公司面临着各种不确定性，如资产风险、定价风险、利率风险及其它风险。①但特别重要的难题是信息不对称性，尤其在经营农业保险时，农业保险标的的特殊性使得农业保险信息不对称问题更为严重。这种信息不对称性表现为道德风险与逆选择。

Winter指出道德风险可被定义为一个组织的集体利益与组织中的个体利益之间的冲突，当委托人的最终收益不确定或部分依赖于人的行为，而人的行为又不能被完全观察到时，就会产生道德风险。保险业的道德风险可分为“事前的道德风险”与“事后的道德风险”。Holmstrom等人认为，如果保险人无法控制被保险人的行为，购买保险将减少被保险人谨慎行事的动机，产生了“事前的道德风险”。Spence和Zeckhauser认为，由于无法观察到事故发生的真正原因，保险人只能依赖于被保险人的报告或进行成本很高的调查，导致了“事后道德风险”，“事后道德风险”产生了欺诈问题。因而，Arnott和Stiglitz指出道德风险使有效的市场均衡无法达到，即使在最好的条件下，不完全的保险保障也只能导致次有效均衡。②

Rothchild和Stiglitz以发生保险事故的概率将被保险人群分作“好风险”(goodrisks)与“坏风险”(badrisks)两类，研究保险市场的“逆选择”问题。他们证明，由于存在逆选择，竞争的保险市场不会达到均衡，有效状态下保险供给应当是歧视性的：对“坏风险”者提供高价格的足额保险，对“好风险”者提供低价格的部分保险。他们认为，保险市场存在失灵，而垄断的保险市场(在政府监管下)可能是一个次优选择。③

①孙祁祥、郑伟：《21世纪的中国保险：理论与实践》，载李扬等主编：《中国金融理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社2001年版，第373—374页。

②参见孙祁祥、孙立明：《保险经济学研究述评》，《经济研究》2002年第5期。

③参见孙祁祥、孙立明：《保险经济学研究述评》。

可以说由于保险市场的信息不对称而导致了保险市场的失灵，农业保险市场尤其严重。对多数国家而言，农业是弱质产业，农业保险的社会效益必须首先予以考虑。当农业保险的社会效益目标不可能通过市场机制得以实现时，政府就用其他手段实现这一目标。正是保险市场的失灵、农业保险市场的垄断性或有限竞争性，为政府干预提供了契机与动因。现代经济学认为，在现代市场经济中，政府的干预是必需的，它可以弥补市场失灵。政府干预可采取多种方式：它既可以充当社会经济活动的监督管理者，通过供给法律制度，创造平等竞争的市场环境和安定的社会环境，也可以在一些基础设施、垄断行业等领域进行投资，或直接建立国有企业，参与经营。①综观国外农业保险的发展历程，许多国家都实施了政府干预，采取的政策措施主要有：实施农业保险立法；管制农业保险价格；政府直接经营管理农业保险；对私营保险公司及合作保险组织提供财政补贴。财政支持成为国外农业保险的普遍特征。

但中国对发展农业保险实行政府干预的最初动因却不同于市场经济国家。新中国建立后，中国政府的职能“无所不包”，其中经济职能是其重要组成部分。中国实行了长期的计划经济体制，传统社会主义计划经济体制渊源于马克思、恩格斯对社会主义的构想。他们认为，无产阶级革命胜利后，将“把一切生产工具集中在国家即组织成统治阶级的无产阶级手里”，由国家作为“整个社会的代表”直接配置全部资源。②而在现实的实践中，“社会”直接配置资源方式演化为“国家”直接配置资源方式，进而又演化为由“国家”的执行机构即“政府”直接配置资源方式。③新中国一建立，政府的经济职能就得以强化，继续走政府主导型的经济发展道路，政府对经济的干预不断加强。由于近代中国经济市场发育极不成熟，市场经济国家所采用的政府干预经济的方式不适合于中国经济，政府拥有强大的国营经济，以此来控制市场和重要的行业就十分必要。④新中国的临时宪法《共同纲领》确定了有关国计民生的重要行业要由国家经营或控制的方针。此后实施的优先发展重工业的工业化道路与赶超型战略，使得政府的经济干预渗入经济运行的各个方面，政府在经济发展中长期处于中枢地位。

就保险业而言，“对于保护国家财产，保障生产安全，促进物资交流，安定人民生活，组织社会游资，壮大国家资金”有重大作用，“集中领导与统一管理很必要”⑤，1949年10月20日国家设立了中国人民保险公司，经营管理全国各种保险业务，而开展农业保险业务是其重要职能，各级中国人民保险公司都设立了农业保险机构，经营管理农业保险。就是说，在新民主主义经济体制与计划经济体制下，政府对农业保险的干预表现为国有的中国人民保险公司直接经营农业保险业务。

二、市场经济下政府对发展农业保险的干预

目前世界上约有40多个国家推行或试行农业保险。我们可把国外农业保险体制分为五种类型，即以美国、加拿大为代表的农业保险体制；日本农业保险体制；以德国、西班牙、荷兰等国为代表的西欧农业保险体制；以前苏联、东欧国家为代表的社会主义国家农业保险体制；以泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦、巴西、墨西哥等国为代表的发展中国家农业保险体制。⑥由于农业保险的特殊性，国外政府一般采取干预措施。这种干预表现为制定农业保险法，提供财政补贴，或设立国家农业保险机构。

①银温泉、董彦彬：《国有与非国有部门：改革定位和发展政策》，《经济研究》l996年第2期。

②《马克思恩格斯选集》第3卷，第438、439页。

③俞忠英：《资源配置费用与中国经济体制的选择》，《经济研究》1995年第3期。

④参见武力编：《中华人民共和国经济史》(上)，中国经济出版社1999年版，第80页。⑤陈云、薄一波向中央的报告，转自《当代中国的保险事业》，当代中国出版社1996年版，第40页。

⑥参见丁少群、庹国柱：《国外农业保险发展模式及扶持政策》，《世界农业》1997年第8期。

(一)制定农业保险法

鉴于农业保险的特殊性，规范商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此，国外不少国家先后制定农业保险法及其实施细则，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，保障农民的切身利益。美国、加拿大、日本的农业保险法是发达国家的农业保险立法的代表。美国农业保险立法始于1938年颁布的《联邦作物保险法》，至今已有十余次修订。加拿大联邦政府于1959年颁布了《联邦农作物保险法》。日本政府早在1929年就颁布了《家畜保险法》，经多次修订、补充，目前形成了《农业灾害补偿法》。一些发展中国家如菲律宾、墨西哥、巴西等国也开展了农业保险的立法。国外农业保险立法，主要目的是约束政府行为。农业保险立法对农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的作用、农民的参与方式、初始资本金筹集数额和方式、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累的赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等方面都进行了规范。

农业保险立法使农业保险带有强制性或准强制性的特征。这种强制性或准强制性强制，使农业保险更适合大数法则规则，可以尽可能地扩大同质标的物的规模，尽可能在空间和时间上进行分散风险，以保证农业保险经营的稳定性。

(二)设立国家农业保险公司及提供财政补贴

农业保险是一种政策性很强的保险，要求发挥政府的主导作用。许多国家或由政府组织了国家农业保险公司，政府出资建立初始资本和准备基金，直接经营农业保险；或由政府与私营保险公司合作经营农业保险。美国、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等国由国家设立专门的农业保险机构，经营大部分政策性农业保险业务。日本模式经营农业保险的机构则是不以盈利为目的的民营保险相互会社——市、町、村农业共济组合与都、道、府、县农业共济保险组合联合会。日本中央政府的干预表现在对农业保险进行监督与指导方面，此外中央政府还提供再保险以及保费补贴和管理费补贴。

斯里兰卡、泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦、孟加拉国、巴拿马、巴西等发展中国家的农业保险，政府干预也体现在由国家直接经营农业保险或国家与私营保险公司成立股份公司经营方面①。如巴基斯坦由农作物保险委员会和农业银行经营，斯里兰卡由农业部下设的农业保险理事会经营，马来西亚由农业部与农业银行经营，墨西哥则由国有墨西哥农业保险公司经营。国家与私营保险公司成立股份公司经营农业保险的模式，巴西的巴西国家再保险公司是其典范，政府与私营公司各占一半的股份。

前苏联、东欧的农业保险政府干预更为显著。农业保险全部由国家保险机构集中、统一、垄断性经营，不允许其他组织介入。苏联、罗马尼亚、保加利亚由国家保险局经营，民主德国、波兰由国家保险机关管理，匈牙利等由国家保险公司独家经营。

国外政府对经营农业保险的补贴主要用于补贴了大部分经营管理费用。如美国补贴30％，加拿大补贴50％，日本补贴50％—60％，瑞典补贴66％，西班牙补贴20％—50％，墨西哥补贴60％，菲律宾补贴56％②。由于农业保险遭遇巨灾的可能性随时存在，政府还承担了最后保险人的职能。此外，各国政府都对农业保险实行税收优惠，如保费收入全部免税，也不上交财政，在支付赔款、防灾费用及少部分管理费后全部留存作准备金积累，以应付巨灾赔款。

①参见刑炜：《墨西哥巴西农业保险对我国农险的启示》，《保险研究》1999年第2期；丁少群、庹国柱：《国外农业保险发展模式及扶持政策》，《世界农业》l997年第s期；吴刚：《农业保险发展的国际比较及启示与借鉴》，《商业研究》2001年第2期。

②丁少群、庹国柱：《国外农业保险发展模式及扶持政策》，《世界农业》1997年第8期。

三、中国政府对农业保险干预的历程

中国农业保险经历了曲折发展的三个阶段，即1950年到1958年的探索阶段，1982年到1986年的恢复试办阶段，1987年至今的经营方式多元化改革阶段。政府干预与中国农业保险每一阶段的发展都休戚相关，农业保险的兴起、快速发展、萎缩及停办，都是政府干预的结果。

(一)1951—1958年农业保险的探索

国民经济恢复时期，政府认为“农村保险是整个农村金融工作中重要的一部分”①，确定了“保障农业生产安全，促进农业生产发展”的农业保险方针②，由中国人民保险公司垄断经营。1951年农业保险从山东、四川、北京等地的试办推广到全国。

政府的干预是新中国农业保险得以产生的第一推力。由于历史上农民没有参加农业保险的习惯，对农业保险或是没有兴趣，或是存在误解，加上中国人民保险公司的机构尚未普及农村地区，农业保险的展业多依重于政府的行政力量。政府推动农业保险的重要手段之一是发动群众运动。如平原省每村以互助组为单位，动员没有牲口而有粮食的农户借粮食给有牲口而缴不起保费的农户。③有些地方群众运动走向极端，要挟农户参加农业保险。④政府推动农业保险的手段之二是全面依靠地方党政机构。地方党政机构的组织领导保证了农业保险业务的发展，但也发生了全由乡村干部包办的情况。⑤政府推动农业保险的手段之三利用干部、积极分子带头投保。干部、积极分子的带头作用便于群众接受农业保险，但有的地方没有认真宣传农业保险的好处，只是强迫干部、积极分子带头响应，逼迫群众跟从。建国初期农业保险属于自愿性保险，但是，由于政府干预过多，实际上为强制保险。不过政府的过多干预，客观上扩大了农业保险标的的范围，也降低了农业保险的成本。

但是，政府干预的“政府失灵”问题日益明显。政府利用各种力量推动农业保险兴起后，很快因为经营管理漏洞过多，强迫命令严重，使农业保险陷入困境。1953年3月政府决定停办农村保险⑥。1954年全国农业合作化步伐加快，人社后由于牲畜的产权关系发生变化，许多农民提出参加牲畜保险的要求。1954年11月第四次全国保险会议决定恢复办理农村保险。此后，农村保险以前所未有的速度展开。“”时期，由于浮夸风盛行，亩产量难以确定，承保指数小了不解决问题，但如果按虚夸的亩产量承保，公社需要付出一大笔保费，公社与保险公司都处于尴尬的境地，不久农作物保险陷于停顿。1958年10月西安财贸会议提出“化后，保险工作的作用已经消失，除国外业务必须继续办理外，国内保险业务应立即停办”。⑦1959年1月中国人民保险公司召开第七次全国保险工作会议后，国内保险业务正式停办。中国农业保险在政府干预下经过几年探索后，也在政府干预下黯然结束。此后的二十多年中我国没有国内保险，也无农业保险。

____________________

①《中国人民银行总行第一届全国农村金融会议的综合记录》，《1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编．金融卷》，中国物资出版社1996年版，第720页。

②《中央财政部王绍鏊副部长在总公司农业保险会议上的报告》，《人民保险》1953年第l期。

③《各地农业保险介绍》，《人民保险》1951年第9期。

④《彻底纠正牲畜保险工作强迫命令作风》，《人民保险》1953年第1期。

⑤《彻底纠正牲畜保险工作强迫命令作风》，《人民保险》1953年第1期。

⑥东北农村经济较为发达的地区，农村保险业务没有停止，有不少乡、村、合作社自己组织起了“小保险”。

⑦《当代中国的保险事业》，第126页。

1950年到1958年农业保险取得不少成绩。这一时期中国人民保险公司开办了牲畜保险、养猪保险、农作物保险等险种。1951年底全国有600多保险公司分支机构办理牲畜保险，而到1958年全国承保牲畜增至约6000万头。①养猪保险也于1956年恢复试办，到1959年国内业务停办前全国承保猪只达3400万头。②

(二)1982年到1986年的恢复试办

十一届三中全会后家庭联产承包责任制在全国农村广泛兴起，农村“专业户”、“重点户”、“农工商经济联合体”纷纷涌现出来，出于分散风险的需要，他们对开办农业保险呼声强烈。1982年2月，国务院指出应“积极创造条件，抓紧做好准备，逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务。”③1984年国务院再次指示，“为了适应农民富裕起来以后对安全保障的需要”，“农村保险业务将成为发展我国保险事业的重点之一。”④1985年中共中央在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中提出，“应积极兴办农村保险事业”，⑤1986年又在《关于1986年的工作部署》中再次强调“应积极发展农村各项保险事业”。⑥政府的决策决定了农业保险的再度兴起。

____________________

①《当代中国的保险事业》，第124页。

②《当代中国的保险事业》，第123页。

③中国人民银行：《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》，转引自任素梅：《农业保险概论》、中国农业出版社1995年版，第23页．

④中国人民保险公司：《关于加快发展我国保险事业的报告》，转引自任素梅：《农业保险概论》，中国农业出版社1995年版，第23页。

⑤《中共中央关于进一步活跃农村经济的十项政策》，中央文献研究室编：《十一届三中全会以来重要文献选编》(下)，人民出版社1987年版，第809页。

⑥《关于1986年的工作部署》，中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(中)，人民出版社1986年版，第872页。

1982年到1986年的试办阶段，政府干预力量较为得力，农业保险仍由中国人民保险公司代表政府垄断经营。由于中国人民保险公司的经营管理体制基本上沿用计划经济方式，在业务经营中不大考虑盈亏问题，经营的种植业、养殖业保险实行全国统一核算，盈亏由保险公司内部险种互补，农业保险的亏损可由其他险种的盈利弥补。中国人民保险公司在系统内部调剂盈亏，实际上隐含了政府对农业保险的隐性补贴，农业保险得到快速发展。

1982年恢复农业保险的当年，江苏、上海、山东、山西、辽宁、黑龙江、贵州、云南、广西、四川、湖南、江西、福建等地的中国人民保险公司分支机构，在部分乡村陆续开办了耕牛保险、奶牛保险、养猪保险、大牲畜保险和农作物保险。1986年中国人民保险公司试办的农业保险险种多达100多个，保险标的包括了小麦、水稻、玉米等粮食作物，烟叶、棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亚麻等经济作物，以及牲畜水产等养殖物。

(三)1987年以后农业保险的多元化发展

1982年到1986年农业保险取得快速发展的同时，中国人民保险公司经营农业保险的方式也渐露缺陷。农业保险与其他商业保险统一核算，盈亏互补，不利于调动保险公司经营农业保险的积极性，也不利于政府考核保险公司的绩效。对保险公司而言，由于农业保险的高风险性，“大干大赔，小干小赔”，保险公司倾向于减少农业保险的供给，而加大盈利性险种的经营。对政府而言，农业保险的亏损补贴需要划清范围。1987年6月政府决定在中国人民保险公司内部特设农村业务部，专门从事农业保险的经营，并从1988年开始以一省为范围，实行农业保险单独核算。农业保险单独核算，便于政府监控保险公司的经营绩效，掌握农业保险的盈亏情况，有针对性地对农业保险给予优惠，但是，政府未能理顺与保险公司、农民之间的关系，农业保险经营风险更加集中，商业性经营亏损更为显性化，巨额的亏损使经营农业保险难以为继。表l即反映了中国人民保险公司1982年到1999年经营农业保险的盈亏情况。

表11982—1999年中国人民保险公司农业保险保费与赔款状况表

年份|保费收入(万元)|比上年增长％|赔款支出(万元)|比上年增长％|赔付率(％)

1982|23|——|22|——|95.96

1983|173|652.2|233|959.1|134.68

1984|1007|482.1|725|211.2|72.00

1985|4332|330.2|5266|626.3|121.56

1986|7802|80.2|10637|102.1|136.34

1987|10028|28.5|12604|18.5|125.69

1988|11569|15.4|9236|—26.7|79.83

1989|12966|12.2|10748|16.0|82.89

1990|19248|48.4|16722|55.6|86.88

1991|45504|136.4|54194|224.1|119.10

1992|8l690|79.5|81462|50.3|99.72

1993|56130|—31.3|64691|—20.6|115.25

1994|50404|—10.2|53858|—16.7|106.85

1995|49620|—1.6|36450|—32.3|73.46

1996|57436|15.8|39481|8.3|68.74

1997|71200|23.9|48200|22．l|67.60

1998|61700|—14.3|47700|—1.1|77.3l

1999|48000|—32.2|28900|一39.4|60.23

合计|588832||521129||88.50

资料来源：刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第138—139页。

由于政府直接办理农业保险成本过高，亏损严重，政府干预农业保险的财政支持在力度上相对下降。政府在改革中国人民保险公司经营农业保险业务模式的同时，也在探索其他干预途径。这表现在依靠民政部门经营农村救灾保险、准许新疆建设兵团经营本地农业保险、允许中国人民保险公司与地方政府合办或代办农业保险以及推动农村合作保险发展等方面。

民政部门组织的农村救灾保险体系属于政策性农业保险。这种国家扶持、组织农民互助互济的非盈利的政策性农村救灾保险试验始于1986年，此后试点范围很快扩大到全国28个省、市、自治区的102县。具体做法是以县为单位，在政府指导下成立救灾保险互济会，国家从救灾款中拨出部分资金作为垫底金，垫底资金必须为50万元人民币以上，不足部分自筹，农村互济保险风险资金中农民占总额的40％到60％。①互济会独立核算，自主经营，一般在乡镇设立代办所，在村里设立协办员，组成从中央政府到地方政府再到农民的三结合保险体系。互济会业务范围一般为农作物、农房、劳动力、大牲畜等保险，每户每年农民负担的保费为10—30元，得到3000元以上的保障标准。②互济会所筹资金扣除赔款与各项费用后全部充作后备基金。从1986年到1991年开展这一业务的乡镇达1999个，参加农产达582万户，占试点地区农户总数的53．78％。1989年到1990年共筹集资金2．04亿元，完成1．07亿元积累。③民政部门组织的农业保险，走出了不同于国有中国人民保险公司经营农业保险的道路，宜于协调保险公司、农民、政府的关系，可以减少或杜绝道德风险与逆向选择问题，实现区域性的险种互补，但其机构设置尚不成体系。

新疆生产建议兵团农业保险公司开办农业保险属于行业性保险。新疆生产建设兵团农业保险公司成立于1986年，它的业务对象主要是新疆农垦系统的农场，农业保险公司以农垦系统为单位切块核算，以种植业、养殖业保险为主，并兼营各种财产险、责任险、人身险，险种互补，以农养农，以工补农。兵团保险公司总分两级公司采取分灶核算，小灾积累，大灾调剂，专款专用。开办之初保险公司实行种植业、养殖业两业强制保险，保费收入只有212万元，到1999年保险险种已有120多个，除种植业、养殖业保险外，兵团保险公司还开办了财产保险、货物运输险、机动车辆及第三者责任险、人寿险、人身险等业务，保费收入也达到3．42亿元，其中农业保险保费收入为1．63亿元，支付赔款9500万元，承保农作物2200万亩。到1999年兵团保险公司保费收入累计达到9．5亿元，累计赔付7．18亿元，赔付率为75．6％。④新疆建设兵团保险公司实行以工补农，农业保险强制保险，国家财政也给予巨大支持，但其业务范围是国营农场，难于扩展到农村。

中国人民保险公司为减轻农业保险的亏损，开始转变经营方式，开始委托地方政府代办、与地方及其它经济组织合办、及发展合作农业保险。

1．委托代办。中国人民保险公司开展农业保险采取代办形式的有福建、北京等地，以及山东、陕西的部分地区。如中国人民保险公司北京市分公司委托农村合作经营管理站系统代办农业保险，代办方只负责展业与收取手续费，不承担风险，风险由中国人民保险公司承担。中国人民保险公司沈阳市分公司代为地方政府办理农业保险，保险公司与地方政府共同承担保险基金，出险后双方各分担一半，节余留在地方。

2．合办。中国人民保险公司与地方政府或经济组织联合共保，风险共担，利益均沾，保费及赔款按比例分成。采取合办形式的有沈阳、湖南、广东、黑龙江等部分省市，如沈阳市实行农作物社会统筹，保费分摊，农民承担50％，市政府承担20％，区政府承担15％，乡镇政府承担15％，体现了国家、农民和保险公司利益的一致性。⑤黑龙江省桦南县开办烤烟保险，实行联合共保，即保费分担，由烟草公司负担40％(对于贫困户则负担60％)，其余由农民交付，超赔时超赔部分由保险公司支付50％，烟草公司支付30％，乡政府支付20％，将政府、农民、烟草公司及保险公司的利益捆在一起。山西大同南郊区开办的蔬菜保险也是农民与区政府各自分担一半保费。”中国人民保险公司广东省分公司与地方政府实行五五共保，四六赔付，结余留给地方。中国人民保险公司与地方政府合办或代办，有利之处在于可以调动地方政府的积极性，而且采取代办方式中国人民保险公司不承担风险，可以解决保险公司亏损问题，但地方政府干预过多，结余归地方财政，农村保险基金仍无法建立起来，而且地方政府也无法解决大灾的赔款。

①刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第131页。

②刘京生：《中国农村保险制度论纲》，第132页。

③刘京生：《中国农村保险制度论纲》，第132页。

④刘京生：《中国农村保险制度论纲》，第135页。

⑤《1991中国金融年鉴》，中国金融年鉴编辑部1992年版，第342页。

3．开展合作农业保险。1987年中共中央在中发5号文件中提出“发展农村社会保障事业，有条件的可试办合作保险”，②农业合作保险走上试办之路。农业保险的合作性经营形式以农业保险合作社为代表，它是一种由农民自己经营、管理的股份合作制农业保险。农民既是农业保险的经营人，又是农业保险的受益者，当灾害超出保险社赔偿能力时，采取按比例赔付。而在经营形式上主要有两种：一是地方政府、保险公司、乡镇企业集资人股，作为垫底资金，在此基础上组织农民参保，再将业务的一定比例向人民保险公司分保；二是由农民自身按户集股作为垫底基金，组织农民参保，其业务向人民保险公司按三七或四六比例分保。③互助合作农业保险形式在山西、河南、福建的一些地区做过试点。如山西省应县开展农作物互助保险。又如河南省1990年首先在新郑县试办农村互助保险，1992年后推广至全省，此后其他省市也纷纷借鉴。农业保险合作社虽然可以有效解决保险经营中道德风险与逆向选择问题，但是，由于农民保险意识淡漠，保险合作社规模难以扩大，面临筹集保险基金问题，而且保险合作社赔偿能力有限，对农民吸引力不大．

四、转变政府干预方式与中国农业保险的进一步发展

(一)中国农业保险发展缓慢的根本原因

农业保险与其它保险相比发展速度较慢，这是各国经营农业保险的通性。但是，中国农业保险的发展表现得尤其迟缓，其中之因值得深思。作为保险业的一种险种，由于保险双方信息的不对称，农业保险在承保、理赔时自然会遇到经营中的道德风险和逆选择问题。除此之外，阻碍我国农业保险发展的原因究竟是什么?目前，学术界主要有以下几种观点：1．“天灾过重”说。“天灾过重”说认为“天灾难住了中国农业保险”，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、频度高、分布广，造成的损失大。④2．“高赔付”说。“高赔付”说认为，高赔付一是使经营农业保险长期亏损；二是高赔付导致高费率，这对目前收入并不高的农民来说，的确是一个沉重的负担。⑤3．“农民不欢迎”说。“农民不欢迎”说认为，大部分农民存在严重的侥幸心理，不愿买农业保险。⑥4．“自主经营体制”说，“自主经营体制”说认为，我国自主经营型农业保险体制，产生了农业保险亏损无人补贴、缺乏再保险保障等问题。⑦

①《1991中国金融年鉴》，中国金融年鉴编辑部1992年版，第342页。

②《把农村改革引向深入》，中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》(下)，人民出版社1986年版，第1233页。

③《1991中国金融年鉴》，中国金融年鉴编辑部1992年版，第342页。

④冀文海：《“天灾”难住了农业保险》，《中国经济时报》2001年6月20日。

⑤李丽辉：《农业保险缘何萎缩?》，《人民日报》2001年8月13日。

⑥冀文海：《“天灾”难住了农业保险》，《中国经济时报》2001年6月20日。

⑦参见刘京生：《中国农村保险制度论纲》第四章。

笔者认为，“天灾过重”说并不成立，因为农业保险经营得好的国家如日本、美国等国，自然灾害并不比我国轻多少。“高赔付”说也不是根本原因，因为经营农业保险基本亏损是一条规律，如美国从1981到2000年收取纯保费累计达198．1亿元，赔款支出累计达202．4亿元，平均赔付率为102％；①又如保加利亚1957—1979年农业保险保费收人为5．3亿列弗，赔付为7．09亿列弗，赔付率为133％，匈牙利1968—1970年国营农场农业保险赔付率为108％，波兰1970年到1975年农业保险综合赔付率为75％。②也就是说各国开办农业保险无一例外都有赔付率过高的问题，但农业保险的经营并没有陷于困境。“农民不欢迎”说不合实际，因为遭受过农业灾害地区的农民渴望农业保险。总而言之，笔者比较倾向于后一种看法。

笔者认为，中国农业保险萎缩的根本原因在于政府对发展农业保险干预方式存在问题。中国经历了30多年的计划经济后向市场经济转变，中国人民保险公司的经营体制也在进行面向市场的改革。计划经济下政府对农业保险发展实施干预的方式逐渐失去作用，中国人民保险公司代表政府经营农业保险的职能受到削弱。虽然中国人民保险公司代表政府经营农业保险，但是由于农业保险亏损严重，当中国人民保险公司以经济人角色从事商业保险业务后，必然理性地选择减少亏损较大的农业保险供给，增大盈利性险种开发的经营方式。由于中国人民保险公司经营农业保险缺少国家财政支持，导致其经营亏损无处补贴，而亏损无人补贴，保险公司只能尽可能向农民收取保费，进而导致了农民支付高额保险费率，保费支付过高又使得农民不欢迎农业保险。农民拒绝农业保险反过来导致农业保险业务进一步萎缩，从而经营农业保险更加亏损，但国家对农业保险缺少有力的财政支持，又使农业保险陷入亏损无人补贴的状态。这是一个恶性循环的怪圈，怪圈的源头就是政府干预农业保险方式没有转变，政府对农业保险财政支持不足。

(二)转变政府干预方式与中国农业保险的出路

中国经济体制由计划经济向市场经济转变，政府干预经济的手段必须转变。就农业保险而言，改变目前困境的重要突破口在于转变政府干预农业保险发展的方式。政府要改变计划经济体制的经营方式，采取市场手段干预农业保险的发展。我们可以借鉴市场经济国家发展农业保险的经验。第一，政府应进行农业保险立法，使干预农业保险有法可依。第二，进一步打破中国人民保险公司对农业保险市场的垄断，允许多种形式多种渠道经营农业保险，可因地制宜采用国家开办农业保险公司、补贴互助合作保险机构、商业保险公司经营、国家与各式各样保险机构合股经营等方式。第三，因为农业保险兼有政策性与商业性特征，在市场经济体制下存在市场失灵问题，所以政府不可放任不管，有必要运用减免税、专项拨款、贷款、承担经营费用等财政金融手段，大力扶持农业保险的开展。第四，政府应建立农业保险再保险机制，转移经营农业保险组织的风险，为扩大农业保险提供风险保障。

①中国赴美农业保险考察团：《美国农业保险考察报告》，《中国农村经济》2002年第l期。②吴刚：《农业保险发展的国际比较及启示与借鉴》，《商业研究》2001第2期。