地区农业资源开发管理论文

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内容提要：文章比较全面、系统地从农垦、水利、林业诸方面，论述了1912—1949年间西北各地区农业资源的开发，对今天西北大开发亦有借鉴意义。

关键词：1912—1949西北地区农业资源开发

近代中国西部农业资源的规模开发始于清末，但其高潮和显著成效则在民国时期，如众所周知的东北农业移民开发。

凯恩斯学派的著名经济学家汉森(Hansen)在上世纪30年代末，在详细考察和分析了美国和西欧的经济发展之后，认为，国土开发和人口增长所带来的资本形成，约占总资本形成的一半。由于半个世纪乃至一个世纪前中国西部生态环境所面临的威胁尚不象今天这样严重，因此在民国政府和各阶层人民中间所形成的开发西部的强烈要求和实践显然是生产力自身发展的强烈需求所造成的，因而它对于推动生产力的发展具有重要作用。特别应当指出的是，在以往有关西部开发的历史学研究中，往往只专注于农地垦殖，水利开发研究很少，对林业开发几乎无人涉及，因而给人们造成了一种近代西部开发即是开辟农田的印象，然而用今天的观点来考察分析民国文献，我们发现，民国时期的政府还是比较注意生态环境的。特别是南京国民政府时期所形成的许多关于西部开发的法规以及人们所提出的很多西部实业开发计划，都是主张水利先行，农垦与造林同时跟进。这方面也正是本文所要研究的重点。

由于西部耕地开发的研究成果已较多，如虞和平曾对民国时期全国耕地、电力、矿产资源开发作过较全面概述，①本文对耕地开发只作概要论及；而西部水利、林业开发的关键在干旱的西北地区，因此本文即以西北地区的水利和林业开发为研究对象。

承续清末的西部开发实践，从北京政府、孙中山，到南京国民政府，对西部开发均比较重视。当时的西部开发，其核心就是包括水利和林业在内的农业资源开发。这当然可能是当时的中国生产力水平所决定的，但这也是经济发展自身的规律所决定的，因为没有农业资源开发，任何经济开发计划都将是无源之水，无本之木。孙中山先生早在他建设新中国宏伟蓝图的《建国方略(实业计划)》(1919年)中就提出了大规模开发西北的计划，并详细讨论了各种方法，如贷放土地、裁兵屯垦、准私人签约租地开矿等等。至三四十年代，在日本侵华前夕和抗日战争中，在国民政府和各阶层人民中兴起了开发大西北的高潮，国民党和政府通过了一系列决议案和计划。仅30年代国内公开发表的各种有关开发大西北的文章不下千余篇，张力曾对此作过详细总结。②

①虞和平：《民国时期的资源勘查和开发》，《近代史研究》1998年第3期。②张力：《近代国人开发西北观》，近代史研究所集刊第18期(台北)。

民国政府颁布了一系列有关农垦、水利和林业的法令和政策，其中很多内容对西部地区农业资源开发具有很强的针对性和适用性，并有很多是专为西部地区制定的。东北沦陷后，西部开发的高潮在西北，抗战爆发后，尤重西南地区。曾提出：“西南是抗日根据地，西北是建设根据地”。由于西北地区属干旱和半干旱地区，因此西北地区的农林水利开发尤显重要。

在农垦方面，民国政府有两个最重要的文件，一是1914年颁布的《国有荒地承垦条例》(附《国有荒地承垦条例施行细则》)，二是1930年制定并宣布于1936年正式施行的《土地法》。鼓励垦荒是民国时期的一贯政策，但对土地所有权的规定，北京政府与国民政府似有所区别。民国元年颁布的《农政纲要》宣称要“使北部无旷土，南部无饥民”，“将仿古代井田制度及美洲田舍授与规则……凡民人领垦荒地，即以此项田方授与之。”①从中似可看出，北京政府已受到美国西部开发模式的影响，愿将全部土地所有权授予开发者。这是否可以解释北京政府时期在东北、察哈尔、热河等地所出现的大规模明码标价出售土地的热潮?但到30年代，《土地法》只规定(第196条)：“承垦人自垦竣之日起，无偿取得土地耕作权”，并规定(第197条)，“除本法有规定外，准用民法关于永佃权各条之规定”。这就是说，开发者只有部分产权即永佃权，而不是全部产权，或者说，开发者真正成了国家的“佃户”。但垦荒仍具有很大吸引力，其第198条规定：已取得耕作权之土地所纳地租，“其租额以不超过该土地正产物收获总额百分之十五为限”。比照一般情况，这比内地租额低一倍还多，且可以免纳五年，当然具有吸引力。②

由于西北地区属干旱与半干旱地区，无水则无农业，遑论其它，因此西北水利成为民国政府与民间有识之士共同关注的重要问题。民国政府的第一任水利局总裁张謇(1914—1915年任职)就曾聘请河套地区的著名农民水利专家、开渠大王王同春为高级水利顾问，并同他共同组设西通垦牧公司，计划继续开发河套。1919年北京政府派冯际隆等勘查河套，历时数月，归后编成数十万言的《调查河套报告书》，为西北水利建设留下了宝贵文献。但北京政府只是为西北水利做了一些前期工作，法规建设更是鲜见。至30年代，在内忧外患的情况下，西北开发形成高潮，国民党中枢对此深为关注。1930年3月3日，国民党中央通过了张人杰等四委员提出的：“由中央与地方建设机关合资开发黄洮泾渭汾洛颖等河水利以救济西北民食案”；1932年12月19日，国民党四届三中全会又通过了褚民谊等六委员提出的“开发西北案”，其所指西北范围包括绥远、宁夏、陕西、甘肃、青海、新疆及内蒙西部等地。还专门为甘肃省通过了“提倡甘肃造林兴修水利案”。30年代中期，国民政府建设委员会、全国经济委员会还先后制定了“开发西北计划”、“西北建设实施计划及进行程序”。③所有这些议案都表明了国民党高层和国民政府对西北水利的关注。1942年7月7日国民政府公布的《水利法》和1945年5月30日通过的水利建设纲领中均有重视西北水利的内容，后者第10项规定“以西北各省之黄河流域，及内海流域为经营之重心”。④为西北水利事业出力献策的专家学者和社会团体亦颇不少，如“开发西北协会”30年代曾公开发表“西北水利计划”。在西北水利事业中作出了不朽贡献的要数著名水利专家、时任国民政府黄河水利委员会委员长李仪祉和农民水利专家王同春。李氏为中国现代水利科学先驱，一生贡献颇多，而于西北水利建设最为突出，他曾发表《西北水利问题》、《陕西水利工程十年计划纲要》等专门擘划西北农业水利建设的论著，直接设计、领导了陕西水利工程建设，并因此积劳成疾，未竟全功而逝。王同春本为河北邢台一农民、经过数十年的刻苦钻研与奋斗，在清末后套八大干渠(此即30年代十大干渠中的八个)中，他自开五大干渠，最盛时可灌农田270多万亩，数万移民依赖他的水渠为生。王同春及其他地商的开渠事业后虽受阻于清末官僚，但却为国民政府时期的绥远水利中兴奠定了基础。

①1924年编《中国年鉴》第一回，第1103页。②周长宪(帮式)编：《最新六法全书》，湖南新中国书局1944年版。③以上议案均见于秦孝仪主编：《革命文献》第S9辑，(台北)中央文物供应社1981年版。④沈百克、章光彩等编著：《中华水利史》，(台湾)商务印书馆1979年版，第557页。

比较起来，民国政府似更重视林业，西北各地方政府也相应对植林工作作出一定努力。孙中山先生提出：要“于中国北部及中部建造森林(《建国方略》实业计划章)”。民国三十多年间，先后三次公布《森林法》；中央政府和西北各省政府还制定了众多的具体林业政策，1943年3月26日，国民政府农林部甚至公布了《强制造林办法》，要求全国各地普遍造林、保林。从1914年10月3日、1932年9月16日和1945年2月6日三部民国《森林法》和修正的《森林法》来看，与西北地区林业资源开发关系较大者，主要有两方面：一是将预防水患、涵养水源，防蔽风沙的森林编为保安林，严加保护；二是个人和团体均可承领官荒山地植林，由政府提供种苗。1917年，北京政府曾计划在穿越察哈尔、绥远的京绥铁路和穿越河北、辽宁的京奉铁路沿线两侧每年植树1200万株，并计划10年后共可在京绥、京奉、京汉、津浦路沿线植树3亿株。1945年，国民政府开始筹备实施营造西北防砂林，目的是防止西北(包括陕西、甘肃、热河、察哈尔、绥远、青海和辽宁等七省)沙漠南侵，设计沿沙漠内陆边缘营造平均宽约10里，长约万里之防砂林带，作为屏蔽，全线为自辽宁辽通经热河赤峰、察哈尔多伦及新明、绥远陶林、包头及东胜、陕西榆林及定边、宁夏磴口、紫湖及中卫、甘肃景泰、永昌、山丹、鼎湖及张掖，而达于酒泉及青海之都兰。其走向与今天的三北防护林大致相同。初期先在榆林、景泰、磴口、东胜及都兰五处着手实施，先治沙漠边缘，觅定防沙基地、固定沙丘、设立苗圃，栽植草木，再将各基点连贯成线，逐渐扩大为面，成为防沙林带，预定第一期5年内完成初步基础，30年内全部完成，然后再向沙漠区逐步推进，改变西北自然环境。①西北各省地方政府亦均表示重视植林事业，如绥远省曾公布《人民造林简章》、《督劝人民种树简章》，规定荒山荒地造林，30年内不纳一切费用，并计划于五原，临河、安北之地沿黄河北岸营造长300里，宽半里的保安林，总计约81000亩、1944：厅株。②40年代，青海、宁夏等省政府还将植树造林成绩列为县、乡地方官吏政绩考核的主要内容。专家学者和民间人士也广泛宣传西北植林之重要，他们多主张“官民协办”或移民“自行经营”：认为“必使人人知造林之利，群策群力，公私并进也”；“自行经营乃最适合于移民目的之法，每户(约3—5人)有资本七八百元，即可经营20—30之晌地(林地)”。③

下面我们来分析一下民国时期西部地区农业资源开发的实际情况。

章有义估计：1914年中国耕地面积为125926．9万亩，1949年耕地面积为144440万亩。④吴承明估计：1913年中国耕地面积为126790万亩，1949年耕地面积为148130万亩。⑤而帕金斯则估计：1913年中国耕地为13．6亿亩，1933年耕地为14．7亿亩，1957年耕地为16．78亿亩，⑥帕金斯的估计虽无1949年数字，但似乎认为中国学者对中国耕地的估计数字偏低。但无论何种估计，民国时期中国耕地面积都有很大增加，按章有义估计，1914至1949年，中国耕地净增了18513万亩，按吴承明估计，1913至1949，中国耕地净增21340万亩。而这些增加面积的绝大部分都是在这一期间东北与西北地区所新辟的耕田。

①陈嵘：《中国森林史科》，中华农学会发行，1950年，第155—l90页。②绥远省政府编：《绥远省经济建设》，秦孝仪主编：《革命文献》第90辑．(台北)中央文物供应社1982年版，第31页．③张范村、赵松森：《蒙古农林事业之研究》，《建设》第12期(1931)。④章有义：《近代中国人口和耕地的再估计》，《中国经济史研究》1989年第2期。⑤吴承明：《中国近代农业生产力的考察》，《中国经济史研究》1989年第2期。⑥珀金斯：《中国农业的发展1368—1968》，上海译文出版社1984年版，第325页。

西部各主要垦区在不同年代也都曾作过一些具体统计：新编的新疆地方志记载，1905年新疆农地面积为1174．07万亩，1949年为1814．55万亩，则民国时期，新疆新垦辟农田大约为600万亩左右。①绥远截止1932年共丈放垦地20788129．9亩，其中1915—1930年间丈放11715000亩。②热河1929年调查：绥东县及新设的林东、天山和鲁北三个设治局共放垦11474500亩；另外，1917年东扎鲁特放垦旗地180万亩，1921年放垦阿鲁科尔沁旗地180万亩，1922年放垦巴林旗地162万亩，上述总计为16694500亩。这还不包括1914年标卖的承德、滦平、丰宁、隆化、平泉各县之旗地、庄头地、围场之地。③东北三省农地开发规模最大，据虞和平所征引的数字：仅从1914年至1930年，东北三省(已剔除热河数字)已增加耕地面积至少4003万亩。

总之，民国时期西部农地的大规模开发，使中国耕地面积增加了1／6或更多，这对提高中国农业生产力，满足人口增长的需求起了重要作用。

本文以西北水利作为一个重点研究，这不仅是因为广大的西北干旱半干旱地区环境最能检验先民们水利活动的成效，而且在事实上，民国时期西北农业水利的开发在近代中国水利史上确占有重要位置。

民国时期西北水利以官办民办并举为特点，小型水利以农民自办为主，政府补助为辅。中大型水利仍以政府投资为主。李仪祉先生曾在上世纪30年代初对西北水利作了广泛的调查，对整个西北地区水渠的数目、长度、灌田面积以及一些主要干渠的情况，均有所说明和评价。据他统计，这些已有的水渠共可灌田1000多万亩。可能他是侧重技术性调查，未说明这些水渠的成竣年代，但绝大多数农民自建的土渠几乎每年都必须维修、疏竣，否则更会逐渐淤废。

①《新疆通志·农业志》编篡委员会编：《新疆通志·农业志》，新疆人民出版社1994年版，第57页。②《绥远概况》第4编垦务．第40页。③洪涛编译：《热河概况》，内外通讯社印行，1934年，第37页。

民国时期西北水利以陕西和绥远最为著名。李仪祉先生于1935年初为陕西编制了《陕西水利工程十年计划纲要》，按这一计划纲要，十年内将完成泾惠、洛惠、渭惠、郿惠、龙惠、澧惠、渭惠、灞惠、滹惠、汫惠、定惠等12道水渠工程，工程全部峻工后，将增加农田灌溉面积330多万亩，加上各渠旧渠原灌面积约57万亩，总计灌溉面积可达390余万亩。泾惠渠早于1934年即已峻工，当年灌溉农田453061亩，此后每年可灌礼泉、泾阳、三原、高陵、临潼等县田地60多万亩。泾惠渠全部采用现代工业原料和水利工程技术修建，现仍为陕西最大水利工程之一，有效灌溉面积已达130多万亩。洛惠渠和渭惠渠亦先后于1937年和1938年峻工。其它各惠渠在以后十余年间次第修成(名称和工程规模均有所变迁)，并增修了涝惠渠、黑惠渠等。各渠效益如表1。

这些灌渠，特别是20世纪30年代建成的关中四大惠渠，为使陕西农业摆脱困境，推动陕西农业在抗战中的发展起了重要作用。

表1陕西已完成各渠农作物种植面积及产量

渠名/年度灌溉面积(亩)种棉面积(亩)产量(担)种粮面积(亩)产量(石)

1942泾惠渠662015302299129889600235570302

1渭惠渠39953346290296266424711341748

9黑惠渠1295371597437119088709

4汉惠渠6003060030136863(稻米)

2褒惠渠14400384008243623(稻)93000(杂粮)

l937洛惠渠500000

1941梅惠渠99333163727297548

资料来源：陕西省政府统计室1944年所编：《陕西统计手册》。

30年代绥远水利以十大干渠闻名于世，这十大干渠实即以王同春等人在清末所修的八大干渠为主体。1924年又有杨氏(杨茂林)四兄弟所修的杨家河子渠问世，主干渠全长160余里，“于后套各渠中，称最长焉”，加上四大支渠，渠道总长达400余里，可灌田20万亩，3000家农产租此渠灌田，赖以为生。此时，杨家河子渠为绥远唯一的所有权全部归私人所有的大干渠，该“渠因系私人经营，责专利均，向来成绩良好。”①原八大干渠(丰济、永济、刚目、沙河、义和、长济、塔布和通济渠)自清末贻谷收归官有后，很长一段时间，因管理不善，险遭淤废。1928年后，绥远当局改革水利制度，力倡“官督民修”，即官督民办，将渠道租给渠户使用，农户“永久认租”，即农户有永久租用灌渠的权利，水渠分段划分给农民承包，大干渠和支渠均由租户修浚管理，每大渠一道，成立一个水利公社，公选社长一人(经理)负水渠总责，每租户之水渠，均按规定测量其深浅、宽窄、长短，并绘图说明，附在其承包执照(认领执照)上，定期更换，如所租渠段有淤塞情形发生，则责令租户赔修。改革后，绥远水利出现中兴局面。据李仪祉调查，30年代初，后套十大干渠，加上30道私渠，灌阳面积亦可达131．5万亩。②

1928年冬始，绥远省政府向华洋义赈会贷借巨款，费时三年，建成干渠长达195华里的民生渠，并计划续修支渠14道，全部建成后灌田面积共可达250万亩，为当时西北最大水利工程之一，但该渠设计有诸多问题，以致后来远未达到计划效果。

绥远各县农民自办的小水利亦较普遍，据统计：1929年至1934年间，修建水渠共达130条，可灌田55万亩，另外农民还采取地下水灌田，如仅1929年一年就掘土井513H。③另据李仪祉在《西北水利问题》中统计，绥远其它县农民自建水渠共可灌田887448亩。新疆的农业水利也较有特色。1915年，新疆成立水利委员会，制定水利章程，规划全疆水利建设方案，在布局上“先从北路人手，渐及南路”，北路以迪化、昌吉、绥来、孚远、奇台等县为重点。主要是开渠筑坝和开挖坎儿井。水利兴修有官办、民办、官民合办等形式。到1949年，全疆主要灌溉渠道共l657条，长约3．3万公里，灌溉面积达1651．67万亩。民国时期兴修的渠道见表2。

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①铁路部编：《包宁线包临段经济调查》E21页。

②李仪祉：《西北水利问题》第190页。

③张国淦：《归绥县志》，北平文岚簃印，1934年版，卷土建置志，第11页。

表21949年全疆各地灌溉渠道统计表

原地区名称灌溉面积(万亩)渠道数(条)渠道长(公里)

迪化区206.502084130.0

伊犁区213.402124244268.0

阿山区12.3113246.2

塔域区131.301312626.0

哈密区30.5631611.2

焉耆区50.6051l012.0

阿克苏区339.73406794.0

喀什区228.02294562.0

莎东区250.002505000.0

和田区189.201903784.0

合计l651.67l65732973.4

资料来源：《新疆通志·水利志》编辑委员会编：《新疆通志·水利志》，新疆人民出版社1998年版，第138页。

坎儿井，是新疆水利的一大特色。所谓坎儿井实即暗渠。民国以前，坎儿井在新疆并未普遍。民国期间，坎儿井在新疆发展很快。据1951年调查：吐鲁番、鄯善、托克逊、哈密4县共坎儿井1．472道，一般上等坎每年夏秋两季可浇地l680—2100亩；中等坎儿可浇地588—672亩：下等坎可浇地294—378亩。民国期间，新疆还修建水库3座，即红雁池、天池和红海子水库，总库容3000多万立方米。①

甘肃省农业水利以临洮县较为显著。30年代初临洮、皋兰等33县开渠225道，加上254辆水车，共可灌田2710609亩。②1941年8月至1944年10月，又修成洮惠、湟惠、溥济、内丰等4条较大水渠，总计渠长326．2公里，共可灌田40．5万亩。③以后又建成鸳鸯池水库。

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①坎几井资料均见《新疆通志·水利志》，第154—172页：

②秦孝仪主编：《革命文献》第81辑，第137页。

③《甘肃省统计年鉴》1946年第一回，表82。

青海省由于地处高寒，人口稀少，一般都是小水渠，以农民自办为主，政府补助为辅。如30年代初，各县修成小水渠18道，总长300多华里，省政府多则补助千元，少则补助数十元。40年代初，由黄河水利委员会贷款5000元，修成曹家堡渠，全长23公里，可灌田1．3万亩。

宁夏水利较著名的有云亭渠，全长90公里，可灌田20万亩。

关于西北林业资源开发，应该是包括植林、林业资源保护等多项内容，但林业保护资料难于考察，特别是评价问题涉及到很多专业性标准问题，所以本文仗考察了人工植林一项。

从对民国时期西北人工植林问题的历史资料考察中，笔者发现当时人们对植树问题还是很重视的，几与今天人们的观念并无二致。不少地方文献都有植树造林的记录，有的详细到逐年逐县甚至到村镇。青海和宁夏省政府都把植树造林当作他们乐于称道的突出“政绩”，甚至颁布强制植林措施。从留存资料来看，青海、宁夏、陕西、绥远以及山西省(该省虽不属西北地区，但从地理上同属黄土高原半干旱地区)，均有较详实的统计数据见表3。

表3青海省1929—1946年人工植树统计简表

年度地区别株数

1929贵德等4县40765

1930循化等7县29111

1931太通等6县33782

1932西宁等12县39700

1933西宁等12县16961

1934互助等12县35714

1935互助等11县67520

1936化隆等1l县77557

1937化隆等2县116705

1938同仁等13县331822

1939同仁等13县1658000

1940同仁等13县453200

1941同仁等13县407760

19429县1000000

194310县3114020

19447县506923

1945全省共植8418870其中省垣西宁植5526164

1946全省960142总计历年共植32737143

注：①历年数字中均包括了省垣西宁的植树数目，只是未将其单独列为一个地方单位。

②所植树种几乎均为杨树、柳树、榆树。

③成活率多未见说明，少数有说明，如1945年度称“本年人民自行植树，为数最多，完全成活”。由于其所植树地点主要集中在西宁等湟水流域，故也有此可能。

资料来源：青海省政府建设厅编：《青海省建设概况》(1946年)，系省政府文档(铅印本)。

按《宁夏农政七年》所记载：1940—1946年宁夏共计植树33548173株(育苗l992万株)。主要有沿公路造林、军队和农民工分工造林和贺兰山小滚钟口山地造林三部分。上述数字中未包括固原地区，该地区当时属甘肃省。仅就数字上看，以宁夏百余万人口的干旱小省，7年中植树3000多万株，应当是不算少，不过成活率似可大打折扣。据1949年估算，从历史上接收的人工林494．2公顷，正是40年代前期军队和民工分区所造2100公顷人工林的遗存，则成活率不过1／4，不过，如真能成活1／4，已属不少。①

按1948年民国统计年鉴：截止1946年，陕西省累积造林100301059株，这个数字似乎包括了民国期间的所有年分，因为该数字是民国31年、32年、33年、34年和35年五个年度和民国“30年以前”这一大时间段的总计数。②。据笔者所搜集到陕西省二三十年代不完整的统计资料来看，陕西省的人工林绝大部分为私有林并大多集中在陕南和渭水一带，由于私有林受到林主的有力保护，较少受到损害，加以气候适宜，成活率高。例如，据陕西省政府1928年统计：29个县共植树4905341株，占地192042亩。①所统计的人工林主要集中在陕南和关中一带，且只有部分县。其中只有8个县有部分公有林(指村有)，其余均为私有。由于是私有林，经济林占了很大一部分，所植树种涵盖了花栎、棕、杉、栎、柿、柳、核桃、柏、松、杏、杨、椿、栗、桑、漆、构、橡、桐、槐、李、榆、枇杷、麻柳、楸、枣、东瓜等27种之多，而不象青海、宁夏几乎均为杨、柳、榆(宁夏40年代初也建立了4处果园试验场，但面积仅30多公顷)。气候之差异自然是其所植树种多寡的主要原因之一。

①转引自《宁夏森林》编辑委员会编：《宁夏森林》，中国林业出版社1990年版，第63页。

②国民政府主计部统计局编：《中华民国统计年鉴》(民国三十七年)，表51。

有的关于绥远的调查资料载有植树的详细记录，显见时人对此问题是重视的，现辑录部分资料(见表4)，以窥一斑。

表4绥远省各县植林调查情况简表

县别数量(株)面积(亩)树种所有权

陶林32500杨、柳、榆

归绥240000010000杨、柳、榆

包头170000

托克托2237183杨、柳、榆公有4500株，余皆私有

和林306640杨、柳、榆公有32270，余皆私有

五原11200杨、柳、榆

临河35100杨、柳、榆

安北2l600桦、松、柏

丰镇17273杨、柳、榆

固阳2000杨、榆天主教堂所有

资料来源：杨增工、郭维藩等编：《绥远省分县调查概要》，绥远省民众教育馆，1934年。

民国时期西部农业资源开发，以耕地的大面积开发最为显著，这已为改革开放以来的国内经济史学界所逐步认识并取得共识(在此以前，国内甚至有著名学者也对此持否定态度)。本文则说明，在这一时期，西部水利和林业资源的开发也是有一定成效的，个别地区则比较明显，当然这种成效只是相对于民国时期以前而言。晚清以来，西北地区战乱不断，自然灾害也比较严重，特别是中国遭受了日本八年侵华战争的摧残，在这样的国际国内条件下，中央财政长年困窘，其对西北投资之可怜，势属必然。只是30年代以后，主要出于备战需要，逐步增加了一些对西北的投资，也十分有限，例如1935年全国经济委员会决定对西北基础建设增加450万元投资。西北地方政府投资少得更是可怜，在30年代，西北地方政府投资农林水利单项工程超过数万元的已属罕见。西北最大的两项水利工程，陕西的泾惠渠和绥远的民生渠工程，所投资额不过分别为100万元和70万元，而各自投资额的半数以上都来自华洋义赈会。在这样的政治经济大背景下，西北开发能取得一些实效，主要依靠广大当地农民和内地移民的自身投入。广大东北西北耕地面积的开发，遍布大西北的农村小型水利工程以及植林工程，几乎完全依靠农民自己的劳动力、资本和技术的投入。其驱动力就是农民对自己开发的农田、水利和所种植的树木有所有权或收益权，这从历史上为我们提供了产权界定重要性的有力说明。

①陕西省政府文档《陕西建设统计报告》(民国十七年)，第41—46页。