浅谈农业社会化服务体制革新

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家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是适合中国现阶段农村生产力水平的要求，具有着广泛适应性和旺盛生命力。但目前我国规模过于狭小的家庭承包经营作为一种小农经济，其固有的局限性使农业生产与发展社会主义市场经济的矛盾越来越尖锐，影响了农业发展和农民增收。从生产力水平更高程度发展的需要看，社会化大生产是一种历史趋势。要把家庭承包经营纳入到社会化大生产的轨道上来，在保持家庭承包经营的优点的同时积极组织社会化大生产，这就需要在完善农村双层经营体制过程中建立起能够沟通家庭承包经营和社会化大生产之间联系的社会化服务体系。随着农业生产专业化、社会化和商品化程度的提高，“小生产”与“大市场”的矛盾日益突出，正如党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出的，“建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求。”因此，根据当前农村实际情况，如何构建与发展中国特色现代农业相适应的新型农业社会化服务体系，已成为一个需要认真加以研究和解决的重要课题。

一、我国农业社会化服务体系的变迁及其背景

农业社会化服务是由社会上的服务机构或个人为农业生产提供所必需的生产资料（产前），农产品收购、储存、加工和销售（产后）以及生产过程中各种生产性（产中）的服务，农业社会化服务体系是由国家经济技术部门、合作经济组织和其他各种服务性经济实体构成的为农业提供的服务网络。农业社会化服务是农业生产力发展的结果，也是农业生产社会化和农业现代化的必要条件。讨论农业社会化服务体系的创新，首先要对我国农业社会化服务体系形成的背景进行分析和再认识。其实，自20世纪50年代起，我国农村相继建立了农业、林业、农技、农机、水利、气象等国家经济技术部门以及供销合作社、信用合作社等各种服务组织，形成了以各部门纵向科层制管理为主的服务网络。严格来说，这一时期的农业服务并不具有现代真正意义上社会化服务的性质，这是因为，这个服务体系是和计划经济体制下集中统一经营的产品经济棺联系的，当时国家（政府）通过高度集中的政治经济体制控制着全部的经济资源和社会组织，政府扮演着“全能主义”的角色，自上而下形成了科层制的管理体系，农业生产的组织、农业生产的技术服务、生产资料的供应和农产品流通等各个环节都在国家基层组织——体制下建立了较为完整的行政体系来控制和把持，农业服务也往往是采取行政手段分解下达工作任务来实现。

党的十一届三中全会以后，农村实行包产到户，农户成为独立的商品生产经营者，为解决农户产前、产中、产后服务的需要，原有计划经济体制下的政府涉农经济技术部门如农业局、农机局、水利局、畜牧局、科技局等逐步将其基层单位延伸到乡镇，这个过程可以称为路径依赖式的制度变迁，其内在的发展动力既有对农户社会化服务需求的主动回应，也有在家庭经营制度下失去了生产队、大队和公社等对口的集体服务对象后，原有农业服务部门为了解决自身组织职能定位问题，延续其组织生命的强烈要求。于是，中央和各级政府就支持各涉农部门发展基层组织，建立起条条的涉农服务部门。在计划经济体制下建立的农业服务体系有这样一些特点：一是部门所有。乡镇主要有农业技术推广站、畜牧兽医站、林业站、农机站、经管站、水利电力排灌站，供销合作社、农村信用社等，所有涉及农业的站所都是上级经济技术部门、金融以及粮食农资等流通部门自上而下延伸到乡镇（公社）办事机构。二是实行科层制管理。这些部门大都由上级政府定编定岗，规定相应的行政级别。由此形成了以各部门纵向领导为主的服务网络。…20世纪9。年代，随着政治经济体制改革和市场化的推进，随着农村市场的逐步放开，农村供销、农资、农机等服务组织率先走向衰败。乡村农技、农机、水利等机构相继被减（停）拨付事业经费，乡镇各类经济技术服务组织基本处于瘫痪状态，出现了“网破、人散、线断”局面。尽管后来国家相关部门试图恢复农村基层的社会化服务组织，维持队伍稳定，但由于这些基层站所的服务功能已经基本社会化、市场化，加之乡镇基层农业服务组织和人员由于缺乏经费和工资保障，人才纷纷流失。目前的现状是，农村建立了以国家经济技术部门为依托，以民间组织和个人为辅助，国家、集体、个人一齐上的多主体、多层次、多形式的服务网络。但由于“近些年来，各地在推行乡镇机构改革中将一些有利可图的事业站所纷纷上收垂直管理，而有责无利的文化、农技、卫生防疫等与“三农”密切相关的事业站所却面临着推向市场，彻底与财政脱钩，人员分流的窘境。现在农村生产发展最急需和离不开的资金、技术、信息、农资、销售、法律、文化等农业社会化服务力量日渐薄弱、服务体系“断层”的局面。

二、我国农业社会化服务体系建设存在的问题与弊端

我国农业社会化服务体系经过多年的建设取得了一定的成就，其对农业的服务作用也逐渐增强，其地位也越来越重要。也已经初步形成了包括国家经济技术部门、合作经济组织和个体以及企业等多元主体的服务网络体系。目前，我国的农业社会化服务体系建设存在的问题主要表现在以下几个方面。

一是农业社会化服务体系建设头重脚轻，在乡村一级形成断层。现在存在的农业社会化服务体系大部分是国家技术经济部门向下延伸形成，因此在农业社会化服务体系建设中，往往县级以上机构全，人满员，而乡村基层一线人手少、技术力量薄弱。乡村一线的农业社会化服务技术力量薄弱，远远不能满足农户对社会化服务的需要。

二是农业社会化服务组织尚与农民之间形成利益共同体，服务意识淡薄、服务质量差。政府涉农部门、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业等各类农业社会化服务组织都过于重视自身的经济利益，甚至是片面追求盈利，而忽视农民利益。加之，农业比较利益低，农民增加服务的投资并不能与因此从农业中得到的回报相匹配，挫伤了农民接受服务的积极性。

三是财政支农资金存在着管理体制上的弊端，不适应农业社会化服务体系建设发展的需要。近年来，政府涉农部门在国家支农惠农政策中争取了庞大的资金，各自分头组建为农服务机构，各自制订各自加强对农服务的措施，结果是机构林立，人员庞杂。当一些地方财政不能完全承担机构运转和人员工资时，为了卸财政包袱，则提出市场化改革，而市场化改革的结果是提高了农户寻求服务的成本。同时，由于支农资金分散使用，难以统一调度，造成重复构建和损失浪费现象，进一步加剧了资金供需矛盾。

四是农业金融保险等部门为农服务的积极性不高。由于目前我国农业生产仍以家庭承包经营的小规模生产为主体，农业贷款和保险具有风险大、经营成本高的特点，这就导致了金融保险部门对农业生产经营的贷款和保险缺乏积极性。

从农户的经济运行的角度看，农业社会化服务可以分为两大类。一类是公共服务，是指那些对一个农户来说具有外部效益和社会效益的事情，如农田水利基础设施建设、气象服务、道路建设等。另一类是对农户经营的服务，如生产要素购买、生产作业、农产品销售等。这类服务基本上是以市场服务为导向的，供需双方都有追求利润的动机。其实，目前农村社会化服务体系中备类主体的服务行为，均可归为这两大类。有的服务主体的行为应该归为公共服务，应由国家投资，无偿对农民服务，而有的服务主体的行为已经归由自收自支的事业单位或者企业经营，自然要对农民进行市场定价，如果市场价格超出农民的承受能力，则应由国家补贴。也有的服务主体兼有这两类性质的服务，其资金来源就应该有所区别。而在我国现有农业社会化服务体系中，由于依托部门创办服务主体，开展服务，造威了农业社会社会化服务体系存在‘部门化’的弊端。其结果：一是涉农机构林立，各自为政，造成了多方抢要财政资源，国家支农资金使用效率低下。国家财政支农资金由众多的部门分散把持，无法统一调度，下级地方政府为争取资金，竟桕包装项目通过公关来套取经费，有的机构甚至通过与农机、良种等企业暗中交易将国家惠农补贴和支农资金变为机构运转经费和福利，造成国家支农资金巨大损失和浪费，进一步加剧了资金供需矛盾。二是部门化的多主体服务体系在泛市场化的改革趋势下，更多地追求其自身利益，以部门获利为目标，竟相进入利润高、缺乏有效监管的服务领域，使得特定服务领域中存在垄断，营利性服务质次价高，农户寻求服务的成本上升。三是服务性和经营性两类社会化服务的性质被有意混淆，导致不能获利的公益性服务日益衰落，甚至使公益性服务领域形成空白。上述的“部门化”服务体系存在的弊端，使得农户很难获得其应该获得的基本公益性服务，而由于目前我国农民仍是力量弱小、组织化极低的兼业小农，使得在公益性服务领域，农民农户处在被动承受地位，无法作为弱质产业从业者获得应有的合理扶持，在商业性服务领域，农民也无力作为强大的服务需求方，通过集体行动达成对供给方的约束，而只能采用逃避（如弃耕，不使用服务），从而在某种程度上，成为部门化主体服务体系的牺牲品和默许者。如果这种局面继续下去，中央政府和农户将不得不收获来自这一社会化服务体系低效运行而致的恶果。

三、新型农业社会化服务体系的改革创新之路

由上可见，我国现行的农业社增强公众和生产者环境意识与参与意识，提高适应与应对技术技能社会公众是应对气候变化的重要力量。国家重视提高社会公众气候变化的科学意识，努力推动社会公众参与应对气候变化和节能减排工作。近年来组织安排的系列宣传报道和全民参与活动，有效地提高了社会公众对重视气候变化影响的认识，为开展应对气候变化工作奠定了良好自，丁基础。为将公民的衣食住行、节能减排与应对气候变化结合起来，应加强节能减排和气候变化科学知识的普及，提高全民应对气候变化意识，调动全民参与积极性。利用现代信息传播技术，加强气候变化方面的宣传、教育和培训，鼓励公众自觉转变生产方式和生活消费方式，从我做起，从现在做起，努力实现节能城排。