退耕还林成效的博弈探析

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内容提要：本文通过构建一个退耕还林工程中不同利益主体之间的利益博弈模型，对退耕还林绩效差作出解释。文章首先描述了退耕还林绩效的具体情况,指出现有文献的研究不足,阐述文章的理论基点。然后,给出一个利益博弈模型,对退耕还林中各利益主体的行为进行分析,重点研究了退耕还林中的寻租和串谋行为，并导出若干命题和推论。最后，针对退耕还林中存在的问题，给出一组政策建议。

关键词：退耕还林绩效制度安排利益博弈

一、引言

退耕还林工程是国家根据我国环境不断恶化状况作出的具有历史性意义的伟大工程，对提高我国人民整体福利和发展生产力都有很重大的意义。但是笔者在对退耕还林工程的调查中发现：退耕还林工程的绩效很差,其中存在着严重的“寻租”和“串谋”行为。主要表现为政府种苗供给劣质、监督不力,政策兑现不到位。农户短期行为倾向严重,只还林不退耕或退耕不到位甚至毁林复耕的问题普遍存在，树苗成活率很低。

从常理看，退耕还林工程于国于民都是一项受益的工程，但是为什么这些不规范甚至违法行为会广泛存在于该工程的实施过程中呢？现有文献主要是从林权角度（姚顺波，2003）、外部性和政府行为角度（张吉国胡继连，2003）、退耕还林的微观投资激励与政策的持续性角度（蒋海，2003）和退耕还林私人承包的激励相容角度（王小龙，2004）对其解释。从这些角度虽然可以在一定程度上解释退耕还林绩效差的原因，但并不能解释笔者在调查中发现的如上问题。基于此，本文试图在阐述理论基点的基础上，构建一个利益博弈模型，对退耕还林工程中各利益主体行为作出经济学分析，对退耕还林问题作出解释。针对我国现实状况，对模型结论进一步扩展。最后，提出一组政策建议。

本文的理论基点：制度安排作为一个社会中用于约束、激励和保护利益主体行为的规则，通过影响利益主体的利益而影响利益主体的行为。一定的制度安排规定了该制度安排下利益主体的利益选择集。利益主体在不同的制度安排中，根据自身利益需要将表现出不同的行为方式。一般而言，利益主体处在多个制度安排中，只要其认为一项制度安排下所得利益小于其他制度安排下所得利益，那么其就会突破该制度安排而选择另一种更有利的制度安排，表现为一项制度安排下的非规范行为。制度安排下非规范行为的产生，必然将导致该制度安排实际绩效与预期绩效的偏离。简言之，制度规定了利益的选择集，行为基于利益，利益博弈决定行为绩效。行为绩效与预期绩效的符合度是衡量一项制度安排的重要标准。

二、模型

基本假设：

假设1：在退耕还林工程中，利益主体有国家、政府、政府人员、监督者、农户和其他利益体；

假设2：各利益主体都是以自身利益最大化为目标，这种利己行为在一定的制度安排下进行。利益主体根据利益需要可能突破这种制度约束。

假设3：由于人的有限理性或出于制度制定者的利己需要，制度总存在着不合理性，也有其“盲区”，即制度是不完善的。

假设4：退耕还林作为一种制度安排，是由政府强制供给的，该制度安排的运行需要权力的赋予，即需要政策执行者，而政策执行者必定为政府人员中的相关人员。而如果制度不完善导致权力失去制衡，就会有寻租可能，这种“寻租”有可能是被动的，也有可能是主动的“抽租”或“政治创租”。

假设5：政府对监督者缺乏监督。

假设6：各利益主体的利益目标函数分别为：

国家利益：NI=f(E,P,N,S)；其中E：主权和领土；P：综合国力；N：国民净福利；S：有效率的制度。

政府利益：GI=f(NI,G)；其中NI：国家利益；G：政府自身集团利益（G1：政治利益和G2：经济利益）。

政府人员利益：PI=f(GW1,C1)；其中GW1：政府福利；C1：政府人员自身利益（C11：政治利益和C12：经济利益，主要为寻租所得利益）。

监督者利益：OI=f(GW2,C2)；其中GW2：政府福利；C2：政府人员自身利益（C21：政治利益和C22：经济利益，主要为寻租所得利益）。

农户利益：FI1=f(P1),FI2=f(P2),FI3=f(W)……其中P1：传统种植收益；P2：退耕还林收益；P3：当工人所得收益；因为农户处在多个制度安排下，所以其收益函数是多个可选择的。

其他利益体利益：SI=f(R)；其中R：寻租所得利益；本文中其他利益体是由租的存在而衍生出来的，所以在该制度安排中，其利益因子只有租，即R。

特别强调的是利益目标函数与利益因子呈正相关关系。

根据以上假设，各利益主体利益关系反映在图表中如下：

退耕还林利益关系图

说明：该利益关系图中，关系1、2、3、4都是委托——关系，但委托——的内容不同。关系5、6、7、8都是监督与被监督关系。

在清楚以上退耕还林利益关系图中各利益主体的利益关系后，我们将对该图利益关系的各种可能结果作出探讨：

在关系1中，政府是国家公共事务的者，政府此项工程，于政府函数中的国家利益因子和政府的政治经济利益因子都是有促进作用，从而有利于政府利益的扩大，在该关系中，政府的利益目标和国家利益目标一致，政府行为不会偏离国家利益，因此，该关系是稳定的。在退耕还林工程实施的过程中，用N2和N1分别代表退耕还林后和退耕还林后的国民净福利，用P2和P1分别代表退耕还林后和退耕还林后的综合国力，用NI2和NI1，G2和G1分别代表退耕还林后和退耕还林前的国家利益和政府自身利益。用GI2和GI1分别代表退耕还林后和退耕还林前的政府利益。由于N2>N1,P2>P1,则I2>NI1,G2>G1,所以GI2>GI1。由此，可得出：

命题1：在退耕还林工程中，政府与国家利益一致，其会强力推动退耕还林工程的实施。

在关系2中，也即政府和农户这一环节中，政府凭借其强制能力，在一定范围内对农户进行限制，对部分农户的土地实行强制退耕还林。但是，正如前文所言，农户作为一个个体，其处在多个制度安排之下，具有多个利益函数，只要其认为在其他制度安排中的利益是大于该制度安排中的利益，那么他就会放弃该制度安排，而选择其他更有利的制度安排。如外出打工或继续进行传统农业种植。其利益博弈如下图：

博弈图1

注：FI2是退耕还林后农户的补贴收入，FIi是农户在其他制度安排下的收入；GI3是政府在不退耕还林时的收益，GI4是政府在退耕还林时的收入。当FIi>FI2时，农户退耕还林，否则农户不退耕还林；显然，GI3<GI4；由此，可得出：

命题2：只有当政府补贴大于农户在其他制度安排下的利益所得时，农户才会与政府合作，实行退耕还林工程。

在关系3中，也即政府与监督者之间，政府只能委托监督者通过法律的手段对政府人员以及其他人员进行监督，使得制度安排得到有效实施以达到预期绩效。然而，由于政府缺乏对监督者的监督，因此，监督者很可能有偷懒行为，或表现为监督无作为，有监督之名，而无监督之实，同时监督者如果认真监督会遭到报复等，这使得政府与其监督权人——监督者的“委托——”关系呈现不稳定性，其利益博弈如下：

博弈图2

注：a：监督者监督成本；b：监督收回国家利益额，在这里我们假定其为其他人员造成的国家利益损失；c：监督者监督收益（心理安慰等）；d：国家利益被追回的概率。

显然，当(-a+c)>0时，监督者才会监督。由此，可得出：

命题3：只有当监督者的监督成本小于监督收益时，监督者才会认真监督。

关系4是一个与关系3非常类似的一个博弈关系，运用同样的方法，可以得出：

命题4：只有当政府人员的监督收益大于监督成本时，政府人员才会认真监督。

在关系5中，如果政府人员不寻租，那么监督者无论是监督还是不监督国家利益都不会受损，是我们的理想结果。但是大量存在的是政府人员寻租的活动，在政府人员寻租前提下监督者与政府人员之间的利益博弈可从以下博弈图得出：

博弈图3

注：博弈图3中e：监督成本，e>0；f：政府人员寻租所得,f>0。g：为反监督付出的监督成本g>0；k：反监督成本,k>0；在这里，我们假定政府人员的受损额等于其寻租所得，且监督者可以全部追回该损失；h：监督者与政府人员分享“租金”所得,h>0。这是由于监督者也是一种权力（监督权）的掌握者，其也有寻租的可能，而其不规范行为难以监督，权力掌握者就会采取与监督者分享寻租所得而使自己万无一失的策略，同时，监督需要监督者付出成本，而与政府人员串谋可安全地获得非法收益。

求解此博弈图，易得均衡解：政府人员与监督者串谋。由此，可得出：

命题5：在对监督者的监督缺位状况下，监督者会与政府人员串谋分享“寻租”所得。

在关系6中，由于政府人员（权力掌握者）的权力后面隐藏着超额利益即租，因此就会有寻租者（其他利益体）的出现，以某种购买方式购买权力掌握者手中的权力，这种权力可以通过合法或非法的手段获得，合法是指寻租者钻制度的“空子”，这个“空子”可以是由人的有限理性的制约造成，也可以是制度制定者因自身利益需要而造成。当然，此“租”也可能是政府人员主动创租。

以种苗的供给权为例，种苗可以由政府供给，也可以由农户自己在市场中寻得，由市场供给。在市场供给中，种苗的好坏由农户识别，责任也由农户负责，毫无疑问，这是市场经济的配置资源方式。但是，在这种资源配置方式下，政府就少了一项权力，也就少了一个寻租的可能，因此，政府人员要获得种苗供给权所带来的超额利益（租），就必须把种苗供给权集中在其手里。若政府供给种苗，由于该权力相伴有租的存在，就会有寻租者中的权力购买者的产生，而政府的种苗供给必定要有人，权力购买者（其他利益体）就会争当人，在博弈图4中，可以清晰地看到政府人员和其他利益体的利益博弈结果：

博弈图4

注：博弈图4中p,q分别是政府人员与其他利益体的寻租所得。由于其他利益体寻租不成功在现实中受到惩罚的概率非常微小，是小概率事件，所以我们假定其寻租不受惩罚。

在其他利益体获得种苗供给权后，种苗质量是无从得知的。其他利益体由于在获得种苗供给权时付出了代价，因此其很有可能以次充好。虽然有质量检查部门，但其很有可能与政府人员和其他利益体串谋，将次说好。即使经过很长时间的检验也无从得知。因为，假如栽不活种苗，我们很难确定这到底是种苗质量还是气候还是农户不努力的结果。在处罚时，责任无法确定，而农户往往处于博弈的劣势，农户受处罚的可能性较大。即使法律执行人员是公正的，出于信用考虑，农户受处罚的可能性较大。

结合命题5，可知该博弈的均衡解是政府人员与其他利益体都寻租。由此，可得出：

命题6：在命题5成立条件下，其他利益体和政府人员都会“寻租”。

在关系7中，由命题5和命题6可知，监督者要获得“租金”就必须与其他利益体串谋。从而可得出：

命题7：在命题5和命题6成立条件下，监督者与其他利益体必定串谋以分享“租金”。

在关系8中，政府人员与农户是监督与被监督的关系，就像政府人员与监督者一样，这种监督关系不存在利益的激励，即监督者不能通过监督获得利益，反而有可能损失利益。监督者的监督积极性只能通过其他手段保证，如道德等，但是，我们必须看到道德是有其作用临界点的，而且这个临界点在当前中国是极其低的，这一点在我国社会各界是得到广泛认同的。政府人员和农户的利益博弈如下：

注：博弈图5中m1,n1分别为串谋所得，m2,n2是不串谋时双方得益（损失），其中m1<m2，n1>n2；因为农户处于博弈弱势，如果其选择串谋，则相对会少一些，政府人员受益。而如果农户选择不串谋，致使政府人员受损，政府人员无疑会选择报复，表现为监督时的刁难，何况如果种苗不合格，合格率难以达标，这种报复就更以一种“合理”的面目出现。

对该博弈图求解易得在政府人员串谋前提下，农户的最优选择是串谋。由此，可得出：

命题8：在政府人员串谋前提下，农户的最优选择是串谋。

根据命题1－8，易得出：

推论1：退耕还林作为一项制度安排，其对农户的利益补偿必须大于农户传统种植利益才能使农户积极退耕还林。

推论2：如果满足模型假设4，退耕还林工程会出现一个多方利益主体串谋共同损害国家利益的格局，这个格局的主导者为政府人员和监督者。如果不能解决其中的“寻租”和串谋行为，那么这种格局将永远存在，在这种格局下，退耕还林的绩效必定很差。退耕还林绩效差是退耕还林制度安排不合理的内生必然结果。

由于我国现存制度安排中，普遍缺乏对监督者的监督，所以，该模型只需要作稍许修改就可应用于其他类似情况，所以，推广推论2可得：

推论3：只要制度安排中权利失去制衡，那么该制度安排下的行为绩效与预期绩效必定相左，权利制衡越小，实际行为绩效与预期绩效相差程度越大；反之则反。

推论4：制度安排要达到预期绩效就必须满足“激励相容”和“纳什均衡”。

三、结语

本文在对退耕还林工程中发生的不规范行为的疑问基础上，首先阐明制度、利益与行为及绩效之间的关系，然后构建一个利益博弈模型，对退耕还林中各利益主体的行为作出分析，并导出若干命题和推论。根据以上分析，我们给出退耕还林具体政策建议如下：

①加大对退耕农户的补偿力度，真正建立和健全退耕还林的利益补偿制度；只有让农户切实获取退耕还林的利益，真正实现“谁付出，谁受益”，才能让其一心一意退耕还林，才能使退耕还林工程高效率高质量完成，最终实现国家利益的最大化。

②在退耕还林工程中，尽量减少政府干预，实现市场化运作；虽然退耕还林必须要通过政府才能实施，但是要实现政府指导和监督下的市场配置机制，能市场化的尽量市场化，这样就从根本上根除了政府人员寻租的可能，从而将整个由政府人员主导的寻租和串谋格局打破，实现退耕还林的市场化运作。

③建立完善的监督机制，加强对监督者的监督和激励；这不仅仅存在于退耕还林之中。如前所论，我国当前监督机制缺乏利益激励和利益约束。应当在监督者和被监督者之间，建立激励奖惩机制。使监督者的博弈均衡解是监督。为防止监督者与被监督者（权力掌握者）串谋，对监督者的监督权可以交给人民大众，并给以保护和奖励。因为串谋使人民利益受损，其必定反对，只要政府切实给以保护和奖励，使其博弈均衡解为监督并举报，人民大众是很乐意监督的。

④加强对其他利益体的监督和惩罚，并通过诱导使其行为规范。现实中对其他利益体的不完善监督和惩罚使其有足够的动力寻租，通过加强对其监督和惩罚加大其寻租成本从而使其寻租动力减弱是打破串谋格局的一个重要手段。

⑤在完善监督条件下切实提高政府人员生活水平和福利水平，加大其寻租预期成本。不得不承认，政府人员在合法范围内的收入是比较低的，有的政府人员原本是好的，但是商品社会中物质精神消费的巨大差距使其很容易在非法利益面前低头。

⑥实现政府（人员）行为公开透明制度。目前广泛存在的政府（人员）行为的不公开不透明为政府人员寻租、偷懒等非规范行为创造了条件，从而使其能够安稳地从事“黑箱”操作又逃脱惩罚。如果能够实现政府（人员）行为公开透明制度，政府（人员）行为就会受到监督，其不规范行为也就相应的会受到约束，自然而然地，其行为绩效就会提高。

⑦实现各个利益主体权利的制衡。制度安排中权利失去制衡，其行为绩效与预期绩效必定相左，权力制衡越小，实际行为绩效与预期绩效相差程度越大。一个制度安排只有实现了权利制衡，才能提高其行为绩效。而行为绩效与预期绩效的符合度是衡量一项制度安排的重要标准。

⑧在制定制度时，广泛征求各方面的意见，尽量使制度完善，满足“激励相容”和“纳什均衡”。如前所论，退耕还林绩效差是退耕还林制度安排不合理的内生必然结果。如果制定制度时能够从各个角度使其得到完善，那么各种非规范行为就不会出现，退耕还林工程的绩效也必定很好。这是最重要的。

当前，我国正处在转型期，各项制度安排都不同程度地存在漏洞，制度总体不完善，这就难免会出现制度安排下内生的非规范行为，从而导致制度安排的绩效较差，进而使经济运行低效率。因此，提高制度安排的绩效就一定要从制度安排本身存在问题着手，以达到治本之效。

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